Совершенствование системы органов земельного управления

Модернизация системы органов земельного управления начинается с организации деятельности Правительства РФ, которое возглавляет единую систему органов земельного управления и, осуществляя распорядительные функции, активно участвует в организации охраны и рационального использования земельных ресурсов. Об этом свидетельствует перечень принятых постановлений Правительства РФ: от 15.03.1994 № 319 "О порядке определения нормативной цены земли"^[1], от 26.06.1999 № 694 "О федеральной целевой программе “Развитие земельной реформы в Российской Федерации”"^[2], от 08.04.2000 № 316 "Об утверждении правил государственной кадастровой оценке земель"^[3], от 11.08.2003 № 486 "Об утверждении Правил определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропередачи опор линий связи, обслуживающих электрические сети"^[4].

Нормативных правовых актов Правительства РФ по реализации земельных полномочий принято немало. В природоресурсных кодексах и законах Правительству РФ отводится значительное число важнейших полномочий, которые им постоянно реализуются. Например, согласно ч. 3 ст. 2 ЗК Правительство РФ принимает решения, регулирующие земельные отношения, в пределах полномочий, определенных ЗК, федеральными законами, а также Указами Президента РФ, регулирующими земельные отношения.

Определенные способы решения земельных проблем и сложность управленческой деятельности Правительства РФ в указанной области заключаются в том, что земельное законодательство, как и большинство других подотраслей природоресурсного, экологического законодательства, относится, согласно ст. 72 Конституции, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ и, вместе с тем, основная компетенция Российской Федерации в области земельных отношений, предусмотренная в ст. 9 ЗК, реализуется через акты и деятельность Правительства РФ^[5].

Регулирующая роль Правительства РФ как высшего исполнительного органа государственной власти РФ, согласно ЗК, заключается в том, что оно осуществляет отнесение земель, земельных участков к категориям и перевод их из одной категории в другую в отношении земель, находящихся в федеральной собственности; в целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий устанавливает порядок консервации земель с изъятием их из оборота; с учетом нормативов предельно допустимых уровней радиационного и химического воздействия определяет порядок использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, установления охранных зон, сохранения находящихся на этих землях жилых домов, объектов производственного назначения, объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, проведения на этих землях мелиоративных и культуро-технических работ; устанавливает общие начала определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Продолжающиеся в течение двух десятилетий реформирование общества, административная реформа затронули систему, классификацию, структуру и функции органов управления использованием и охраной земель. Классификация органов земельного управления отражается на системе органов исполнительной власти. Административная реформа, подготавливаемая в течение нескольких лет и с 2004 г. инициируемая Президентом РФ, проводимая Правительством РФ и иными органами исполнительной власти, по-новому поставила и решила вопрос о функциях и классификации органов земельного управления, уяснение и понимание которых необходимы для эффективного достижения поставленных целей модернизации управления использованием и охраной земель.

Управлением использованием и охраны земель (земельным управлением) призваны заниматься все органы исполнительной власти, предприятия, учреждения и организации. Трудно назвать организацию, в той или иной мере нс использующую землю и иные природные ресурсы и, следовательно, каждая организация обязана обеспечивать их рациональное потребление и охрану, управлять этими процессами. Кроме того, органы земельного управления общей компетенции действуют, как правило, на федеральном уровне, в субъектах РФ и в муниципальных образованиях.

Вторую профессионально ориентированную группу органов системы земельного управления составляют специально уполномоченные государственные органы исполнительной власти в области охраны и использования земель на уровне РФ и ее субъектов – земельное управление является их основной или одной из основных функций. Эти органы исполнительной власти специализируются на реализации указанных функций, созданы специально для их осуществления.

В третью группу входят органы исполнительной власти, на которые возложены отдельные задачи управления охраной и использованием земель и окружающей среды. Эти задачи не являются для них главными, но отделены от других задач и обусловливают формирование данной группы органов, которая ввиду необходимости решения земельных проблем и обострения экологических проблем постоянно пополняется. Например, к ней может быть причислена Федеральная таможенная служба, обеспечивающая разрешительный порядок перемещения через границу ядохимикатов, дефолиантов, способных оказывать негативное воздействие на почвы, различных экологически опасных товаров, животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения.

Органы земельного управления могут быть также разделены на государственные, муниципальные и общественные органы управления; на законодательную, исполнительную и судебную власть; органы управления, сформированные по административно-территориальному, бассейновому, иному природоресурсному либо природоохранному принципу.

Укреплению государственности и федерализма способствуют разграничение и соподчинение земельных полномочий между исполнительными органами государственной власти РФ и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, которое осуществляется на основании Конституции, ЗК, ФЗ об охране окружающей среды, других федеральных законов, договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в области использования и охраны земель.

Согласно указам Президента РФ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти создаются федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства. Поскольку в области управления охраной и использованием земель, окружающей среды функционируют все три вида федеральных органов, необходимо уяснять их правовой статус и взаимоотношения как звеньев механизма обеспечения действия земельного права. Административная реформа оказывает значительное влияние на функционирование органов земельного управления, поскольку их управленческие, правотворческие, правоприменительные, надзорно-контрольные и юрисдикционные функции по-новому разграничены и распределены между федеральными министерствами, службами и агентствами, являющимися федеральными органами исполнительной власти.

В ходе административной реформы в РФ созданы федеральные службы – Росприроднадзор и Ростехнадзор, федеральные агентства – Рослесхоз, Роснедра, Росводресурсы в составе Минприроды России и Минсельхоза России, которые стали распорядителями многих функций управления земельными отношениями. Основным их участником по-прежнему является государство, выступая в качестве регулятора целевого использования и иных основных направлений охраны и использования земель, основного субъекта государственного земельного мониторинга, кадастра, контроля, собственника основной части земель в границах РФ.

Ответственные специализированные функции земельного управления возложены на Минприроды России, координирующее и контролирующее находящиеся в его ведении Росгидромет, Росприроднадзор, Ростехнадзор, Росводресурсы, Роснедра. Другим специализированным природоресурсным и природоохранным органом был и остается Минсельхоз России, который занимался мелиорацией земель, обеспечением плодородия земель сельскохозяйственного назначения. В настоящее время в его функции входит принятие и издание нормативных правовых актов в отведенной сфере деятельности, обязательных для исполнения органами власти и самоуправления, их должностными лицами, а также юридическими лицами и гражданами, осуществление правового регулирования по вопросам использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения.

Росприроднадзор является органом исполнительной власти в области охраны и рационального использования земель. Отношение к земле как к природному ресурсу, компоненту окружающей среды предполагает управление охраной земли в контексте с ее основополагающим положением в системе природных ресурсов, природы и окружающей природной среды. Анализ целей и способов, составляющих экологический контроль и надзор, свидетельствует и доказывает, что они проецируются и оказывают существенное влияние на земельные отношения и состояние земельного правопорядка.

Вопрос о создании самостоятельного органа по охране окружающей среды и земель как ее основного компонента вносится на обсуждение и обсуждается десятилетиями. Первая такая попытка была предпринята путем принятия постановления ЦК КПСС и СМ СССР от 07.01.1988 № 32 "О коренной перестройке дела охраны природы в стране". В 1990 г. в Министерстве экологии РСФСР были собраны все природоохранные и природоресурсные органы, однако их деятельность продолжалась недолго, и после неоднократных реорганизаций Государственный комитет по охране окружающей среды и природных ресурсов был ликвидирован. Разграничение функций государственного земельного контроля и функций хозяйственного использования земель и других природных ресурсов предусматривается в ч. 5 ст. 65 ФЗ об охране окружающей среды. В ходе административной реформы проблемы формирования природоохранного органа и отделения правотворческих функций от функций правоприменительных, контрольных и надзорных решаются путем образования указанных служб и соответствующих агентств.

Многие десятилетия XX в. органы землеустройства и земельного кадастра входили в состав Министерства сельского хозяйства, поскольку земля прежде всего рассматривалась как средство производства в сельском хозяйстве. В 1990-е гг. функции управления использованием и охраной земель возлагались на органы земельной реформы, кадастра, землеустройства. В ведении Федеральной службы земельного кадастра (Росземкадастра) ранее находились землеустройство, оценка, мониторинг и охрана земель, государственный земельный кадастр и государственный учет расположенных на земельных участках объектов недвижимости. В соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 Росземкадастр преобразован в Роснедвижимость, ставшее основным специализированным органом земельного управления и учета земли, иной недвижимости, с передачей функций принятия нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности Минэкономразвития России.

Для решения проблем сочетания учета земли и учета находящихся на ней строений Агентство:

– создает и ведет государственный кадастр объектов недвижимости на базе государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра и системы технического учета зданий и сооружений;

– организует проведение государственной кадастровой оценки земель и оценки иных объектов недвижимости, утверждение их результатов;

– обеспечивает землеустроительное обеспечение на землях федеральной собственности, государственный мониторинг земель и проведение экспертизы землеустроительной документации;

– предоставляет сведения, содержащиеся в государственном кадастре объектов недвижимости, и сведения о налогооблагаемой базе при исчислении земельного налога и налогов на имущество;

– оказывает услуги в сфере землеустройства, государственного кадастрового учета, государственной кадастровой оценки земель, оценки иных объектов недвижимости.

Обращают на себя внимание создание и функционирование единого органа кадастра объектов недвижимости, реализация в ходе административной реформы цивилистической концепции преодоления разрыва и обеспечения единства земли и расположенных на ней зданий, строений, сооружений и иной недвижимости, прав собственности и иных вещных прав на них, что является следствием внедрения гражданско-правовых, имущественных начал в организацию охраны и использования земель.

Иные федеральные органы исполнительной власти осуществляют отдельные функции управления в области охраны и использования земель.

Минздравсоцразвития России координирует и регулирует вопросы охраны здоровья населения в связи с воздействием на человека неблагоприятных факторов среды его обитания и условий жизнедеятельности, Роспотребнадзор принял на себя контрольные функции в сфере санитарно-эпидемиологического надзора, в том числе государственного. Минэкономразвития России осуществляет правовое регулирование по вопросам управления, распоряжения и приватизации федерального имущества, территориального зонирования и земельных отношений, рынка земли и кадастрового учета объектов недвижимости. Более общими, но имеющими отношение к охране и использованию земель функциями служат возложенные на указанное министерство анализ и прогнозирование социально-экономического развития, мониторинг социально-экономических процессов в РФ, формирование единого экономического пространства.

Совершенствование управления правовой охраной и использованием земель представляет одну из актуальных теоретических и практических проблем дальнейшего регулирования земельных, природоресурсных, экологических общественных отношений, заслуживающих дальнейшего исследования и обсуждения.

В настоящее время законодатель отказывается от единственного специализированного органа земельного управления, считая, что оно неотделимо от управления иными видами недвижимости, их учета и регистрации. Нам, однако, представляется, что масштабы и характеристика современного состояния российских земель таковы, а специфика земельных объектов настолько количественно отличается от других объектов недвижимости, что переходит в иное качество, заслуживающее создания специального органа управления земельными ресурсами (подробнее об этом см. параграф 2.2).