Социальное партнерство как инструмент управления конфликтами в государственном управлении

Социальное партнерство - это социальный институт, обеспечивающий, с одной стороны, государственную защиту всех видов собственности, с другой - социальную защиту работника. Социальное партнерство активно используется в промышленно развитых и переходящих к рыночной экономике странах. Инструментом такого взаимодействия являются трехсторонние комиссии с участием правительства и профсоюзов. Социальное партнерство - механизм коллективно-договорных отношений, когда социальные вопросы согласовываются на уровне предприятия при участии представителей работодателей, наемных работников и государства. Коллективно-договорное регулирование предусматривает эффективное взаимодействие руководителя и работника, механизм согласования интересов, разрешения возможных конфликтов и т.п.

Преимущество коллективно-договорного регулирования трудовых отношений в социально-ориентированной рыночной экономике реализуется в мирном разрешении противоречий, последовательном согласовании интересов сторон. Конвенции и рекомендации МОТ устанавливают критерии социальной защищенности работников, в них также определены права и обязанности второй стороны трудовых отношений - работодателей.

Модели социального партнерства могут быть как коллективно-договорные, так и индивидуально-договорные. Коллективно-договорные соглашения (вертикальная система социального партнерства) предусматривают соглашение между государством (в лице местных, республиканских и др. органов власти), профсоюзами и работодателями. Могут быть генеральные соглашения, отраслевые соглашения, территориальные соглашения и коллективные договоры. Индивидуально-договорные отношения (горизонтальная система социального партнерства) заключаются в том случае, когда имеют место прямые отношения между работодателем и работником.

Как в коллективно-договорном, так и индивидуально-договорном соглашении отражены увеличение размера минимальной оплаты труда; порядок проведения индексации в связи с ростом цен; меры по обеспечению занятости и предупреждению массовых увольнений; состояние условий и охраны труда; обеспечение организованного отдыха детей; дополнительное страхование здоровья; наличие негосударственных пенсионных систем; возможность участия в управлении предприятием и т.п.

Согласованное развитие всех основных секторов общественно-экономической системы требует комплексной разработки модели социального партнерства. Анализ основных видов межсекторных взаимодействий в современной России (социальное партнерство как форма регулирования социально-трудовых отношений, частно-государственное партнерство, социальное партнерство как форма взаимодействия власти и общественных некоммерческих организаций) показывает наличие общих элементов в данных подходах, в том числе возможность формирования общей системы "стратегия, принципы, элементы и механизмы взаимодействия".

Инновационный подход к этому процессу на основе теории социальных технологий выражается в том, что структурированная таким образом теоретическая модель внедряется в практику государственного и муниципального управления, действия бизнес-структур и некоммерческих организаций, позволяя увеличивать эффективность их деятельности и получать синергетический эффект от взаимодействия для развития каждой из сторон, улучшения качества жизни населения в целом.

При этом под межсекторными взаимодействиями понимается, с одной стороны, процесс многостороннего влияния друг на друга трех секторов общества, а с другой - система совместных, скоординированных действий государственных и муниципальных властей, бизнеса и неправительственных некоммерческих организаций, направленных на достижение конкретных целей.

Все многообразие направлений и технологий социального партнерства бизнеса, власти и общественных организаций требует в каждом конкретном случае (в любом регионе и муниципалитете) формировать на базе общих принципов свою систему межсекторных взаимодействий, актуальную для данной территории, которая отражается в ее базовых стратегических документах. При этом создание институционально-правовых и организационных условий, а также мотивация и определение приоритетов социального партнерства служат прерогативой именно органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Под социальным партнерством (категорией, наиболее полно выражающей систему межсекторных взаимодействий) понимается оптимально организованная на взаимовыгодных условиях и эффективная модель взаимодействия и согласования интересов органов государственной власти субъекта РФ, регионального бизнеса и общественных организаций в целях создания условий для развития регионального сообщества, основными критериями которого являются улучшение качества жизни населения, инновационный экономический рост и экологическое благополучие.

В Российской Федерации еще предстоит формировать комплексную модель взаимодействия власти, бизнеса и общественных организаций, включающую основные принципы, стратегию, приоритетные направления развития, сферы и элементы, механизмы реализации и оценку эффективности, закрепленную в базовых документах и стандартах взаимодействия.

Базовые направления развития социального партнерства основываются на принципах социальной ответственности сторон партнерства за взятые на себя обязательства, взаимовыгодного и добровольного характера взаимодействия, разграничения основных функций и рисков сторон в системе социального партнерства, содействия государства развитию социального партнерства при реалистичном и прагматичном характере социального партнерства, его разноуровневости и информационной открытости.

Выделяются следующие ключевые элементы социального партнерства:

o социальная проблема;

o интересы партнеров;

o возможности и сильные стороны партнеров;

o правовая обоснованность партнерства, в том числе правила взаимодействия и взаимного контроля;

o наличие проекта как точки приложения сил партнеров;

o комплементарные (взаимодополняющие) усилия партнеров, обеспечивающие синергетический эффект.

Все это должно быть закреплено в нормативных правовых актах и базовых концепциях, стандартах, правилах деятельности сторон.

Система социального партнерства должна иметь свои органы, обеспечивающие его реализацию. Социальное партнерство предполагает осуществление мониторинга его эффективности, наличие обратной связи, а также информационную открытость.

На региональном уровне система межсекторных взаимодействий может закрепляться в следующих документах: в разделе о развитии и повышении эффективности института взаимодействия органов власти субъекта РФ, регионального бизнеса и общественных некоммерческих организаций - в документе, излагающем стратегию развития региона; в концепции развития социального партнерства в регионе на тот или иной период, описывающей основные цели, задачи, приоритеты, направления и механизмы межсекторных взаимодействий, а также фиксирующей соответствующие критерии, индикаторы и пороговые значения; в законодательных актах, регулирующих отношения в сфере межсекторных взаимодействий в регионе; в соглашении о социальном партнерстве в регионе на тот или иной период, а также в соглашениях в муниципальных образованиях, на отраслевом уровне и по конкретным проектам и программам; в фиксируемых в различных формах стандартах, нормах и правилах самих межсекторных взаимодействий.

Основными механизмами реализации социального партнерства выступают социальные технологии межсекторных взаимодействий. Они предусматривают:

o планирование в сфере социального партнерства (планирование взаимодействий органами государственной власти, объединениями предпринимателей, коммерческими компаниями, некоммерческими организациями и их объединениями; технологию "общественный совет" и др.);

o организацию и координацию деятельности сторон (коммуникационные, образовательные технологии, договорное регулирование социального партнерства, лоббирование и PR-менеджмент и др.);

o финансирование в системе социального партнерства (гранты, ярмарки социальных проектов и программ, фандрайзинг, программы пожертвований клиентов и сотрудников, корпоративные фонды и фонды местных сообществ, консолидированный бюджет, социальные инвестиции и др.) (табл. 10.2).

Социальное партнерство предполагает:

o стимулирование развития местных сообществ на основе государственного заказа, социально ответственной реструктуризации, делегирования сотрудников компании, конкурсного механизма реализации социальных проектов, технологии частно-государственного партнерства и т.д.;

Таблица 10.2

ОГЛАВЛЕНИЕ технологий реализации социальных проектов и программ

Технологии реализации социальных проектов и программ
В деятельности власти	Технологии участия объединений предпринимателей и некоммерческих организаций в управлении территориями (общественные советы, консультирование, технология "прозрачный бюджет", общественные слушания, общественная экспертиза)
В деятельности бизнеса	Технологии реализации социальных программ компаний, в том числе передачи их в аутсорсинг некоммерческих организаций
В деятельности общественных некоммерческих организаций	Технологии развития гражданского общества

o развитие гражданского общества на основе демократических принципов управления и информационной открытости;

o использование различных рычагов мотивации в системе социального партнерства (рейтинги социальной ответственности, конкурсы предприятий и общественных организаций, индексы социальной ответственности, законодательное регулирование, стандарты и нормы, субсидии, налоговые и неналоговые льготы и др.);

o контроль за выполнением обязательств при ответственности сторон и мониторинг эффективности партнерства (критериальный подход к эффективности, различные технологии оценки проектов и программ, социальная отчетность, социальный аудит, индексы социальных инвестиций, ответственность за нецелевое использование средств по предоставленным грантам, государственному и муниципальному заказу и др.).

В целях мониторинга эффективности социального партнерства в регионе должны использоваться общие показатели экономического, социального, экологического и этического развития региона, характеризующие развитие региона в целом, особенно сфер, непосредственно связанных с реализаций социального партнерства, и специальные показатели, характеризующие уровень развития и качество социального партнерства в регионе (количественные и качественные индексы социального партнерства).

Таким образом, в разделе о развитии и повышении эффективности института взаимодействия органов власти субъекта РФ, регионального бизнеса и общественных некоммерческих организаций общего документа о стратегии развития региона задаются исходные условия межсекторных взаимодействий на территории и на этой основе принимается концепция развития социального партнерства, нормативные правовые акты, заключаются многосторонние соглашения.

Система нормативных правовых актов, регулирующих сферу социального партнерства в регионе, должна включать закон о системе социального партнерства, закрепляющий основы комплексной модели межсекторных взаимодействий в субъекте Федерации; закон об общественной палате региона; законодательные акты, регулирующие использование инструментов частно-государственного партнерства (о концессионных соглашениях, о конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, об аренде государственного/муниципального имущества, о приватизации государственного и муниципального имущества и др.).

Однако основной формой регулирования межсекторных взаимодействий в регионе следует считать заключение соглашений между сторонами социального партнерства. При этом в комплексной модели встает вопрос о соотношении социального партнерства как системы и отдельных его элементов, например регулирования отношений в сфере труда. Наличие комплексного соглашения о социальном партнерстве на территории вовсе не подразумевает его самодостаточность и отсутствие иных форм соглашений по элементам социального партнерства или отраслям. В данном случае система регулирования социально-трудовых отношений берется как основа для развития системной модели межсекторных взаимодействий, а не как нечто заменяющее социальное партнерство в его широком смысле.

Региональное соглашение заключается между правительством субъекта РФ, региональной общественной палатой и региональным объединением предпринимателей. Основная цель заключения регионального трехстороннего соглашения - закрепление на правовой основе стратегии, приоритетных направлений, механизмов социального партнерства, а также критериев его эффективности; обязательств сторон по реализации социального партнерства в различных сферах развития региона.

В связи с этим целесообразно, чтобы соглашение состояло из рамочного соглашения, принимаемого сроком на пять лет и определяющего на этот период основные приоритеты взаимодействия региональной власти, бизнеса и общественных организаций, и обязательств сторон, принимаемых ежегодно и отражающих текущие задачи и работу по реализации стратегии социального партнерства в регионе (они закрепляются приложением к соглашению, являются его неотъемлемой частью и имеют одинаковую с ним юридическую силу).

Основной задачей рамочного соглашения является закрепление базовых понятий, целей и задач социального партнерства в регионе; стратегии и приоритетных направлений социального партнерства в регионе; механизмов реализации социального партнерства; системы критериев и показателей эффективности социального партнерства, а также систем контроля и ответственности; приоритетов развития социального партнерства в регионе.

Реализация социального партнерства в субъекте Федерации предполагает выделение подцелей в сфере повышения качества жизни населения, инновационного экономического развития, экологического благополучия, развития гражданского общества, морально-нравственного климата региона.

Приоритеты развития в соответствующих направлениях выделяются по соглашению сторон на основе базовых стратегических документов по развитию территории и видения регионального развития участниками социального партнерства и служат для формирования системы целей социального партнерства, выделяемых на основе принципов конкретности, измеримости, реалистичности, согласованности и непротиворечивости, своевременности, а также максимального приближения целей к интересам развития населения и территории. Тактические цели социального партнерства являются, в свою очередь, основой для разработки обязательств сторон, которые закрепляются приложением к соглашению.

В соглашении закрепляется система механизмов реализации социального партнерства. При этом в каждом регионе в соглашении сторон определяется своя система целей, приоритетов и механизмов, которые наиболее соответствуют ситуации на данной территории.

Одним из важнейших аспектов соглашения является закрепление в нем критериев эффективности социального партнерства. Необходимо совершенствовать методику расчета показателей (индикаторов) эффективности, определять пороговые значения индикаторов, позволяющие оценивать эффективность социального партнерства в регионе. Функцию мониторинга и оценки эффективности целесообразно возложить на комиссию по развитию социального партнерства, которая должна публиковать данную информацию в СМИ.

Контроль за реализацией соглашения не только возлагается на эту комиссию, но и осуществляется сторонами социального партнерства самостоятельно в пределах их полномочий. Ведущая роль в осуществлении контроля в сфере социального партнерства принадлежит общественным организациям и средствам массовой информации.

Ответственность в сфере социального партнерства регулируется соответствующими законодательными актами, а также носит договорной характер и прописывается в конкретных соглашениях. При этом важнейшим ресурсом поиска решений проблем развития социального партнерства признается участие в этом процессе общественных организаций, научных учреждений и учебных заведений региона. В этих целях проводятся конференции, семинары, тренинги по проблемам социального партнерства, а также грантовые конкурсы на проведение научных исследований в этой области.

Таким образом, развитие комплексной модели межсекторных взаимодействий на региональном уровне должно пройти следующие этапы:

1)осознание, в первую очередь представителями органов государственной власти региона, необходимости межсекторных взаимодействий для развития территории;

2)создание институциональной и нормативно-правовой базы развития социального партнерства, закрепление межсекторных взаимодействий в соответствующих стратегиях и концепциях, принятие необходимых региональных законов;

3)координация и привлечение к системе социального партнерства некоммерческих организаций и регионального бизнеса, разработка и подписание соответствующего соглашения;

4)запуск в действие системы социального партнерства в регионе. Этот этап подразумевает серьезный пересмотр региональной политики органами государственной власти. В частности, целевые социальные программы развития территории могут:

а) быть полностью реализуемы властью;

б) быть полностью отданы в аутсорсинг;

в) реализовываться совместно.

Этап реализации является самым серьезным, длительным и ответственным, так как предполагает использование множества технологий межсекторных взаимодействий, от корректности реализации которых зависит эффективность социального партнерства в регионе;

5)мониторинг развития социального партнерства и оценка его эффективности. Этот этап предполагает не только оценку и отслеживание обратной связи по реализации социального партнерства, но и поиск идей, инновационных технологий, дальнейших путей развития межсекторных взаимодействий, которые в дальнейшем будут закладываться в соответствующие стратегии, прописываться в соглашениях и апробироваться на практике.

Таким образом, повышение эффективности функционирования и развития территориальных социоэкономических систем (при комплексном решении социально-экономической дилеммы - сочетание социальной и экономической эффективности) возможно осуществить на основе взаимодействия власти, бизнеса и общества в рамках социального партнерства.

Согласованность интересов субъектов экономики способствует поддержанию устойчивости и целостности региональных экономических систем и достижению в них общего максимального эффекта. Социальное партнерство обеспечивает баланс реализации важнейших социально-экономических интересов основных групп общества. Движущей силой взаимодействия в социальном партнерстве являются интересы социальных субъектов, а целью взаимодействия - реализация этих интересов при удовлетворении общей потребности в бескризисном функционировании и устойчивом развитии региона. В этом заинтересованы все территориальные представительства федеральных органов государственной власти, органы законодательной и исполнительной ветвей власти регионального уровня, выборные органы местного самоуправления, администрации муниципальных образований; хозяйствующие субъекты и их объединения; общественные организации (политические, экологические, научные, профессиональные союзы и пр.); население в лице отдельных социальных групп, слоев, индивидов.

Отметим, что органы власти выступают основным субъектом, осуществляющим процесс согласования интересов других участников с общегосударственными и общерегиональными интересами. Государство как ведущий партнер является катализатором перемен в социально-экономической жизни, именно оно институционально и во многих случаях финансово поддерживает общественные инициативы, на которых основано партнерство, организует взаимодействие субъектов общественного воспроизводства, системно интегрируя труд, собственность, капитал, предпринимательскую активность. Как показывает анализ практики, именно властные структуры в период кризиса играют решающую роль в преодолении социальной напряженности. Вместе с тем в отношениях социального партнерства государство служит обществу, поддерживая социально плодотворные процессы самоорганизации, вытесняющие социальные анормальности. В случаях социально патологических проявлений государство включает правовой механизм властного сдерживания, преодоления и пресечения. Оно создает законодательные и нормативные условия для реализации инноваций, развития местного самоуправления, бизнеса и некоммерческого сектора, используя для этой цели такой организационный механизм, как целевые программы развития территории. Именно государство интегрирует для реализации данных программ ресурсы общества и социально ответственного бизнеса, заинтересованного в использовании социального партнерства как составляющей механизма развития территории. Также в консолидации усилий общества важную роль играет местное самоуправление, которое в рамках своих полномочий обеспечивает возможность эффективного решения социальных проблем на основе реализации конкретных проектов жизнеобеспечения территории.

Говоря о правовой обоснованности социального партнерства, следует отмстить, что необходимо совершенствование законодательства, в частности, принятие пакета нормативных правовых документов о налоговых льготах и стимулах для хозяйствующих субъектов - эффективных собственников, работающих на основе принципов корпоративной социальной ответственности.