Лекция 4. Социальная политика и социальная защита населения: правовые аспекты

Эффективная социальная политика государства в области государственной социальной поддержки населения реализуется через систему социальной защиты. Зафиксированные в Конституции РФ права, свободы и обязанности граждан составляют фундаментальную правовую основу для организации и проведения социальной работы с населением в нашем государстве.

Для обеспечения социального равенства каждому гражданину и отдельным категориям граждан Конституция РФ предусматривает определенные правовые льготы — преимущества, установленные законом, в виде предоставления дополнительных прав или освобождения от определенных обязанностей (охрана труда и здоровья женщины, правовая защита, материальная поддержка материнства и детства и др.).

Законодательно закрепленные льготы обеспечивают равенство в обществе (льготы многодетным семьям, женщинам, несовершеннолетним, инвалидам); поощрение граждан за особые заслуги перед государством и обществом (льготы для инвалидов и участников Великой Отечественной войны, семьям погибших военнослужащих, для воинов-интернационалистов и т.д.); выступают в качестве компенсации за особые условия деятельности в интересах государства и общества (шахтерам, металлургам, железнодорожникам, лицам, работающим в условиях Крайнего Севера и т.д.); стимулируют общественно полезные виды деятельности.

Начиная с 1992 г. в Российской Федерации произошли кардинальные изменения в становлении системы социального обслуживания, а значит, и в разработке и практике применения регулирующих его нормативных правовых актов. При этом значение правового регулирования социальной работы значительно возросло.

Соответствующие указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, а также Федеральные законы от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" и от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" положили начало созданию правовых основ, устанавливающих основные законодательные нормы по установлению механизмов социального обслуживания и способствующих развитию социальной работы.

Утвержденные еще в 1997 г. вначале Правительством РФ, а затем Указом Президента РФ федеральные целевые программы "Развитие социального обслуживания семьи и детей" и "Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" предусматривали дальнейшую разработку правового обеспечения организации функционирования и развития системы учреждений социального обслуживания семьи и детей.

Нормативные правовые акты, направленные непосредственно на регулирование процессов, проходящих в области социальной работы на федеральном уровне, подразделяются на следующие виды: 1) законы как акты, обладающие высшей юридической силой (Конституция, кодексы, федеральные законы); 2) подзаконные акты (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные акты федеральных министерств и ведомств). Подобное разграничение характерно и для уровня субъектов РФ.

В соответствии с Федеральным законом "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" были приняты постановления Правительства РФ от 25 ноября 1995 г. № 1151 "О федеральном перечне гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания", от 15 апреля 1996 г. № 473 "О порядке и условиях оплаты социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания ".

Принципиальное значение имел Федеральный перечень гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания. Содержащиеся в нем нормы имели отношение не только к отдельным гражданам пожилого возраста и инвалидам, но и регламентировали механизмы социального обслуживания различных категорий семей и детей.

Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" устанавливает единую систему государственных пособий гражданам, имеющим детей, в связи с их рождением и воспитанием, обеспечивает гарантированную государством материальную поддержку материнства, отцовства и детства.

Данным нормативным актом регламентируется назначение и выплата следующих видов пособий: пособие по беременности и родам; единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности; единовременное пособие при рождении ребенка; ежемесячное пособие по уходу за ребенком; ежемесячное пособие на ребенка; единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью; единовременное пособие беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву; ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву.

Федеральным законом от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" были не только установлены различные виды социальной помощи (в виде набора социальных услуг или в виде выплат), но также введено определение понятия "социальное пособие" (безвозмездное предоставление гражданам определенной денежной суммы за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ).

Право имеет общее социальное значение для становления системы социальной работы и играет ведущую роль в механизмах функционирования социальных служб:

1) в обеспечении социальных гарантий, в развитии социального обслуживания по принципу перехода от минимальной необходимости к оптимальной достаточности;

2) в воспроизводстве различных социальных услуг, необходимых для постоянного удовлетворения потребностей клиентов социальных служб (настоящих и потенциальных);

3) в регламентации технологий социального обслуживания, видов и форм предоставления социальных услуг;

4) в определении основополагающих принципов организации обратной связи и обмена информацией внутри системы социального обеспечения.

Прежде всего, среди нормативных актов, регулирующих отношения в социальной сфере, следует выделить Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", который определяет такие понятия, как "трудная жизненная ситуация", "социальные услуги", "социальные службы", регламентирует основания и порядок предоставления материальной помощи, раскрывает полномочия органов государственной власти в области социального обеспечения.

Следующими по значимости можно назвать Федеральный закон "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", устанавливающий экономические, социальные и правовые гарантии для граждан пожилого возраста и инвалидов, исходя из необходимости утверждения принципов человеколюбия и милосердия в обществе, и Федеральный закон "О государственной социальной помощи", который предусматривает разработку механизмов и реализацию региональных программ оказания гражданам, проживающим на территории субъекта РФ, государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, социальных пособий и субсидий.

Принятие в 1995 г. федеральных законов о социальном обслуживании укрепило правовую базу развития социальных услуг, способствовало расширению сети учреждений социального обслуживания.

В соответствии с Федеральным законом "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" социальное обслуживание представляет собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.

В указанном Законе применяются следующие основные понятия, обеспечивающие правовые механизмы социальной работы: "социальные службы", "клиент социальной службы", "социальные услуги", "трудная жизненная ситуация", "государственная система социальных служб".

Принципиальное значение имеет определение системы государственных социальных служб, которые состоят как из государственных предприятий и учреждений социального обслуживания, являющихся федеральной собственностью и находящихся в ведении федеральных органов государственной власти, так и из государственных предприятий и учреждений социального обслуживания, являющихся собственностью субъектов РФ и находящихся в ведении органов государственной власти субъектов РФ.

К муниципальной системе социальных служб относятся муниципальные предприятия и учреждения социального обслуживания, находящиеся в ведении органов местного самоуправления.

Социальное обслуживание осуществляется также предприятиями и учреждениями иных форм собственности, и гражданами, занимающимися предпринимательской деятельностью по социальному обслуживанию населения без образования юридического лица. Государство поддерживает и поощряет развитие социальных служб независимо от форм собственности.

Определены важнейшие принципы социального обслуживания: 1) адресности; 2) доступности; 3) добровольности; 4) гуманности; 5) приоритетности предоставления социальных услуг несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации; 6) конфиденциальности; 7) профилактической направленности.

Социальное обслуживание должно соответствовать государственным стандартам, которые устанавливают основные требования к объемам и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания. Государственные стандарты социального обслуживания утверждаются Правительством РФ. Требования, установленные государственными стандартами социального обслуживания, являются основой механизмов и обязательными для социальных служб независимо от форм собственности на всей территории РФ.

Государство гарантирует гражданам право на социальное обслуживание в государственной системе социальных служб по основным видам, определенным указанным выше Законом. Социальное обслуживание осуществляется на основании обращения гражданина, его опекуна, попечителя, другого законного представителя, органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественного объединения. Каждый гражданин вправе получить в государственной системе социальных служб бесплатную информацию о возможностях, видах, порядке и условиях социального обслуживания.

Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации тем же правом на социальное обслуживание, что и граждане Российской Федерации, если иное не установлено международными договорами РФ.

Социальная помощь в Российской Федерации, как мы уже отмечали, оказывается в соответствии с Федеральным законом "О государственной социальной помощи". Указанный закон устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам.

Предметом регулирования рассматриваемого закона не являются отношения, связанные с предоставлением гражданам льгот и социальных гарантий, установленных законодательством РФ.

Основные понятия, используемые в законе: "государственная социальная помощь", "социальное пособие", "компенсация", "набор социальных услуг", "социальная доплата к пенсии". При применении рассматриваемого закона необходимо обращаться к Федеральному закону от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Государственная социальная помощь оказывается в целях:

— поддержания уровня жизни малоимущих семей, а также малоимущих одиноко проживающих граждан, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте РФ;

— адресного и рационального использования бюджетных средств, усиления адресности социальной поддержки нуждающихся граждан, создания необходимых условий для обеспечения всеобщей доступности приемлемого качества социальных услуг.

Источниками оказания государственной социальной помощи являются средства федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. В случае недостаточного количества бюджетных средств субъектов РФ и средств местных бюджетов на оказание государственной социальной помощи такие средства выделяются субъектам РФ и органам местного самоуправления за счет средств бюджета вышестоящего уровня бюджетной системы РФ или дополнительных источников в порядке, установленном законодательством РФ.

Получателями государственной социальной помощи могут быть малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте РФ.

Порядок определения величины прожиточного минимума малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина устанавливается субъектом РФ с учетом величин прожиточных минимумов, установленных для соответствующих социально-демографических групп населения. В случае если в субъекте РФ не установлены величины прожиточных минимумов, используются величины прожиточных минимумов, установленных Правительством РФ поквартально в целом но стране.

Государственная социальная помощь назначается решением органа социальной защиты населения по месту жительства либо месту пребывания малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина.

Государственная социальная помощь назначается на основании заявления гражданина в письменной форме от себя лично (для малоимущих одиноко проживающих граждан) или от имени своей семьи, заявления в письменной форме опекуна, попечителя, другого законного представителя гражданина в органы социальной защиты населения по месту жительства или месту пребывания, в котором заявителем указываются сведения о составе семьи, доходах и принадлежащем ему (его семье) имуществе на праве собственности.

Представленные заявителем сведения могут быть подтверждены посредством дополнительной проверки (комиссионного обследования), проводимой органом социальной защиты населения самостоятельно.

Организации несут ответственность за достоверность сведений, содержащихся в выданных ими документах, в соответствии с законодательством.

Уведомление о назначении государственной социальной помощи или об отказе в ее назначении должно быть направлено в письменной форме заявителю органом социальной защиты населения по месту жительства или месту пребывания заявителя не позднее чем через 10 дней после обращения заявителя и представления им необходимых документе При необходимости проведения дополнительной проверки (комиссионного обследования) органом социальной защиты населения представленных заявителем сведений о доходах семьи (одиноко проживающего гражданина) данный орган должен дать в указанный срок предварительный ответ уведомлением о проведении такой проверки. В таком случае окончательный ответ должен быть дан заявителю не позднее чем через 30 дней после подачи заявления.

Порядок расчета среднедушевого дохода и учета доходов, в том числе доходов от принадлежащего на право собственности имущества, устанавливается Федеральным законом от 5 апреля 2003 г. № 44-ФЗ "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи".

В случае представления заявителем неполных и (или) недостоверных сведений о составе семьи, доходах и принадлежащем ему (его семье) имуществе на праве собственности, орган социальной защиты населения но месту жительства или месту пребывания отказывает заявителю в назначении государственной социальной помощи.

Отказ в назначении государственной социальной помощи по этим основаниям заявитель может обжаловать в вышестоящем органе социальной защиты населения и (или) в суде.

Заявитель обязан известить орган социальной защиты населения, который назначил государственную социальную помощь, об изменениях, являвшихся основанием для назначения либо продолжения оказания ему (его семье) государственной социальной помощи, сведений о составе семьи, доходах и принадлежащем ему (его семье) имуществе па праве собственности в течение двух педель со дня наступления указанных изменений.

В случае установления органом социальной защиты населения факта недостоверности представленных заявителем сведений о составе семьи, доходах и принадлежащем ему (его семье) имуществе на праве собственности или несвоевременного извещения об изменении указанных сведений заявитель (его семья) может быть лишен (лишена) права на получение государственной социальной помощи на период, устанавливаемый органами социальной защиты населения субъекта РФ, но не более чем на период, в течение которого указанная помощь заявителю незаконно оказывалась.

Прекращение оказания государственной социальной помощи может быть обжаловано заявителем в вышестоящий орган социальной защиты населения и (или) в суд.

Оказание государственной социальной помощи осуществляется в следующих видах:

— денежные выплаты (социальные пособия, субсидии, компенсации и другие выплаты);

- натуральная помощь (топливо, продукты питания, одежда, обувь, медикаменты и другие виды натуральной помощи).

Размер государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам, среднедушевой доход которых ниже прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте РФ, определяется законодательством субъектов РФ в пределах разницы между суммой величин прожиточных минимумов и общим доходом членов малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина.