Социальная политика и политика в области занятости

Более или менее развитая система социального обеспечения в Испании стала формироваться лишь в 1960-е гг. Закон о социальном обеспечении 1964 г., а также изменения, внесенные в него в 1967 г., ознаменовали появление определенной институциональной структуры социального обеспечения в системе государственной власти и управления. Но она стала в основном развиваться в последующие годы, после ухода Франко и дефранкизации государства. Целыо указанного закона было стремление построить (в соответствии с германской моделью) свободную сеть социального обеспечения, которая могла бы гарантировать пакеты пенсионного обеспечения, услуги здравоохранения, пособия безработным и инвалидам. При выборе такой модели льготы получала только работающая часть населения; действовали также специальные схемы, имеющие адресный характер в соответствии с определенными характеристиками отрасли или условий труда (например, социальные льготы для шахтеров). Работа серьезно продвинулась после судебно-правовой реформы 1972 г., когда были созданы реальные механизмы реализации закона, но тем не менее это были лишь зачаточные формы социальной политики.

Новый Закон о реформе системы социального обеспечения 1985 г. предполагал уже целый ряд законодательных изменений с целью формирования развернутой системы в этой сфере и контроля расходов на пенсионные пособия. Это было откровенным признанием того, что финансовый кризис системы социального обеспечения не может быть решен с помощью прямого наращивания государственных расходов. Следующий этап реформы был связан с Бюджетным законом 1987 г. С этого момента государственные трансферты в систему социального обеспечения необходимо было использовать исключительно в целях улучшения финансового положения этой системы. Пенсии должны были финансироваться непосредственно из взносов работодателей, государства и самих трудящихся. Еще в 1985 г. были предприняты дополнительные действия, связанные с регулированием пенсионных фондов, в результате чего частный сектор был допущен в этот сектор, ранее закрепленный за государством.

Следующий шаг был сделан в 1991 г. и относился к так называемым неоплачиваемым пенсиям или пособиям. Это означало, что пенсию могут получать только те люди, которые по тем или иным причинам не имеют права получать пенсию из "обычной" пенсионной системы. Это вызвало широкие протесты в обществе и заставило правительство сформировать государственную комиссию, призванную провести тщательный анализ финансирования социальной политики и разработать рекомендации для адекватных ее изменений. Однако выводы под названием Пакт Толедо (Pacto de Toledo), к которым пришла комиссия в 1995 г., были представлены в слишком общем виде и не проливали свет на текущие и будущие финансовые проблемы пенсионной системы. Комиссия всего лишь предлагала не осуществлять значительных изменений в "системе", а вводить малые реформы с целью обеспечения финансовой стабильности пенсионного фонда. В условиях жестких политических и общественных дебатов правительство подписало осенью 1996 г. соглашение с профсоюзами, в котором говорилось, что пенсии будут возрастать в соответствии с увеличением ИПЦ, что вызвало большое недовольство уже у работодателей. Тем не менее такой подход оказался наиболее перспективным, и он сохраняется в целом в настоящее время. Правда, некоторые новые элементы (блокирующие рост пенсий) были внесены в трудовое законодательство в 2009-2010 гг. Они учитывали ухудшение ситуации в экономике, в том числе производственный спад и рост безработицы. Однако правительство заверило общество, что эти меры имеют антикризисный, т.е. временный характер.

Следует отметить, что возникновение демократической системы в конце 1970-х гг. повлекло за собой существенные изменения в системе организации труда и политике в области трудовых отношений в целом, включая признание права профсоюзов и организаций работодателей на подписание коллективных трудовых договоров в различных секторах экономики. Тем не менее настоящей основой новой политики в области труда и занятости в Испании послужили Закон о занятости 1980 г. и Закон о правах трудящихся 1980 г.; оба эти закона серьезно расширили общие права рабочих и служащих, установленные Конституцией. Упомянутые законы значительно изменили существовавшую систему регулирования труда, придали большую гибкость организации трудовых отношений путем предоставления права выбора между подписанием временного контракта и контракта на определенный срок во всех отраслях и сферах экономики и для любого работника. В результате этих изменений были созданы все современные формы и виды контрактов, что обеспечило рынку труда Испании наиболее высокий уровень гибкости во всем Евросоюзе. Реформа положительно отразилась на процессе увеличения занятости, но в то же время еще в начале 1990-х гг. 26% всех занятых выполняли свою деятельность по контрактам с неполной занятостью и почти все работы, связанные с экономическим подъемом, осуществлялись но различным видам временных контрактов. В 1992 г. всего лишь 8% контрактов подписывалось на постоянной основе, в 2002 г. эта доля выросла до 14%, а в 2009 г. - до 21%.

Действующая ныне в стране политика в области занятости исходит из задачи добиться того, чтобы квалификация рабочей силы соответствовала требованиям усложняющегося производства. Эта стратегия была разработана "Генеральным Советом по профессиональному обучению" (2004 г.), состоящему из представителей работников, работодателей и правительства. Она была введена в действие через "национальные программы обучения", финансируемые правительством, через обязательные вклады работодателей и другие программы, осуществляемые независимыми органами власти и финансируемые из их бюджетов. Развитие деятельности, связанной с профессиональным обучением, было также следствием финансирования Европейского социального фонда. В то же время вопросы профессионального обучения становятся главным вопросом дискуссий, поскольку признано, что недостаточный уровень квалификации рабочих многих отраслей экономики может стать серьезным препятствием для будущего экономического роста и расширения занятости.

Региональная экономическая политика

Испания традиционно была страной с крайне неравномерным размещением производства, более или менее динамично развивающиеся регионы выступали как бы "вкраплениями" в экономически отсталые, депрессивные территории, которых было более половины еще в начале 1970-х гг. Ко времени вступления Испании в ЕЭС (1978 г.) европейские эксперты из фонда регионального развития (Интеррег) считали, что не менее 45% населения этой страны проживают на "проблемных территориях". Слабая деловая активность многих испанских регионов обусловливала высокий уровень безработицы (до 20%) и бедности населения.

Новые демократические правительства достаточно энергично разработали планы и программы региональной политики в отношении отсталых автономных областей совместно с их властями. Новая налоговая политика давала возможность регионам направлять значительные финансовые ресурсы на эти цели. Региональная политика при этом рассматривалась как часть общей экономической политики государства.

Были декларированы следующие основные цели: ликвидировать "зоны отсталости", развить в них производство товаров и услуг, создать производственную и социальную инфраструктуру, исследовательские центры, центры обучения, резко увеличить число рабочих мест и в конечном счете связать эти регионы в общенациональном рынке с устойчивым внутренним разделением труда. Одним из удачных методов (который ранее стал применяться в Италии) был метод создания кластеров. В Испании кластеры стали охватывать десятки видов и типов деятельности, начиная от производства микрочипов до виноделия и туризма.

Серьезную помощь в осуществлении региональных программ оказывала политика ЕЭС - ЕС. Через общеевропейские программы, структурные, региональные и сельскохозяйственные фонды ЕС регионы Испании получали льготные кредиты, консультации специалистов, внедряли образцы удачного опыта других стран в решеним аналогичных задач. Модернизация отсталых структур испанского сельского хозяйства и его отраслей в соответствии с единой аграрной политикой ЕС также способствовала определенному выравниваю условий для развития предпринимательства и занятости - в ранее депрессивные регионы охотно перемещались компании, в том числе иностранные. Сдвиги в этой сфере в Испании достаточно существенные, но проблемы еще остаются, и весьма острые.

Нами уже отмечалось, что вступление в ЕС слаборазвитых восточноевропейских стран с еще более крупными региональными проблемами, чем те, которые имеются в Испании (а также в Италии, Португалии и на греческих островах), привело к ослаблению финансовых возможностей ЕС в решении региональных проблем Испании - средства фондов Союза стали "распыляться" среди множества претендентов на помощь. Но Испания уже обладает и опытом, и ресурсами для их решения, если она сумеет обеспечить достаточно устойчивый общий экономический рост в предстоящие годы.