Социальная ответственность государственной и муниципальной службы: современные подходы и требования

Особенность этики государственного и муниципального управления состоит в том, что она выступает регулятором взаимоотношения власти и населения. Поэтому на нервом плане административной этики как научной дисциплины, по мнению ученых, должна находиться научная разработка нравственных аспектов ответственности государственного и муниципального служащего, диалектики его прав и обязанностей, отношений индивида и государства.

Очевидно, что любой вид деятельности человека, так же как и его поступки, всегда связан с ответственностью. Живя в обществе, человек не только обладает набором определенных прав, обеспечиваемых социумом, но и принимает на себя как член социальной организации определенные обязательства как перед самим собой, так и перед окружающими. Мера этой ответственности у каждого человека может быть различной, однако это не отменяет того правила, что свобода выбора человека неразрывно связана с его моральной ответственностью за свои поступки и действия.

• Социальная ответственность государственной и муниципальной службы – реализация социальных функций государственной службы как сознательного служения интересам общества; деятельность по обеспечению общественных потребностей, защите прав и свобод граждан и интересов государства.

Для государственной и муниципальной службы понятие ответственности, занимающее, как мы уже говорили, базисное положение в структуре административной этики, приобретает особый смысл и значение прежде всего в связи с теми высокими требованиями, которые предъявляются обществом к этому виду деятельности. Своеобразие состоит в том, что в сфере государственного и муниципального управления проблема моральной ответственности работников аппарата государственных и муниципальных органов власти выходит за пределы внутриаппаратных управленческих отношений и должна рассматриваться в более широком плане – с точки зрения социальной ответственности государственной и муниципальной службы. В самом общем значении слова под социальной ответственностью государственных и муниципальных служащих понимают осознание служащими "своего долга, своего социального предназначения перед гражданами, перед обществом за свои действия или бездействия и их социальные последствия".

Основная функция государственной и муниципальной службы – служить обществу. С этой целью она и создается. Ее задачи – повернуть государство к обществу, укрепить социальные связи государства с людьми, мотивировать его заботиться о нуждах человека, охранять его права и свободы, способствовать формированию гражданского общества, развивать и поддерживать демократические институты, органы самоуправления. Все это накладывает на государственных и муниципальных служащих как на "агентов правительства" огромную ответственность как за состояние государства в целом, так и за свои непосредственные решения и действия (или бездействие). Важность проблемы осознается и самой российской властью. Так, в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2003 и 2006 гг. отмечалось, что "сильная и ответственная власть, основанная на консолидации общества, необходима для сохранения страны" и что "социальная ответственность должна быть основой деятельности и чиновников, и представителей бизнеса".

По мнению специалистов, ответственность государственных и муниципальных служащих распределяется в двух основных, идущих навстречу друг другу, направлениях. Одно из них непосредственно относится к социальной ответственности служащих государственного аппарата и связано с повышением меры ответственности сообразно ступеням служебной иерархической лестницы: чем выше должность, тем ответственнее в социальном отношении решения, принимаемые должностным лицом. В то же время, поднимаясь на уровень высших должностей государственной службы, социальная ответственность неизбежно приобретает официально-нормативную юридическую форму и регламентируется соответствующими нормативно-правовыми актами – законами, постановлениями, инструкциями и др. Этот вид ответственности распределяется сверху вниз соответственно распределению должностных полномочий.

В системе государственной и муниципальной службы эти два вида ответственности (социальная и юридическая) должны синхронно взаимодействовать. В то же время в реальной практике государственного и муниципального управления случаи, когда юридическая ответственность служащих определяется и соответствует социальной цене служебных отклонений, весьма редки.

В современной России можно выделить целый ряд факторов, снижающих уровень ответственности государственных и муниципальных служащих. К их числу исследователи относят: низкий уровень организационной культуры в государственных и муниципальных органах; неудовлетворенность многих государственных и муниципальных служащих своей работой; общее падение нравственности в обществе, недейственность механизмов контроля; слабую социальную ответственность политиков, руководящих государственными и муниципальными служащими. К этому следует добавить ряд политических и организационных факторов, таких как отсутствие четкой социальной политики, частые реорганизации государственного аппарата. Как показывают данные социологических опросов самих государственных и муниципальных служащих, не повышают социальной ответственности основной их массы и меры нормативно-организационного и социально-факторного характера. Большинство служащих оценивает эффективность и действенность используемых в системе государственной службы методов борьбы с коррумпированностью, взяточничеством и другими негативными явлениями достаточно низко. Это относится как к соответствующим законам и экономическим механизмам, так и к кадровой политике, общественному контролю за деятельностью государственных и муниципальных органов, формированию в обществе непримиримости к аморальным проявлениям. Показателем социальной безответственности в сфере государственного и муниципального управления является беспрецедентный но своим масштабам рост коррупции в исполнительных органах государственной и муниципальной власти.

В свете сказанного основным направлением и средством повышения социальной ответственности государственных и муниципальных служащих специалисты считают ее актуализацию, что означает стимулирование и развитие социально ответственного поведения служащих как посредством поднятия престижа должности государственного и муниципального служащего, его удовлетворенности результатами своей деятельности, так и путем воспитания у служащих понимания опасности своих антисоциальных поступков. В условиях повсеместно наблюдаемого кризиса административного контроля такой подход при всей его сложности считается сегодня предпочтительным. Ставка делается не столько на дисциплинарные и административные меры, которые чаще всего приводят к стремлению чиновников вовсе не брать на себя никакой ответственности с целью уменьшения риска санкций, сколько на развитие внутренних стимулов ответственного поведения работников государственного аппарата.

Следует отметить, что сегодня государственная и муниципальная служба все больше уходит от абстрактной идеи "служения государству", которая в худшем случае ни к чему не обязывает, в лучшем – способна обеспечить показную лояльность и ответственность. От государственных и муниципальных управленцев ждут сегодня конкретной полезной деятельности и услуг, удовлетворения нужд граждан, интересам которых должны служить их учреждения.

Во многих западных странах уже в 1980-е гг. на волне антиэтатистских и антибюрократических настроений утвердились новые представления о функциях государственной и муниципальной службы как сферы предоставления услуг населению. Этот подход, перенесенный из практики частного сектора в сферу государственного и муниципального управления, изначально предполагает принципиально новое отношение к гражданам – не как к пассивным получателям "спущенных сверху" благ, а как к потребителям, имеющим право пользоваться услугами высшего качества.

Ученые выделяют различные способы и направления актуализации социальной ответственности государственных и муниципальных служащих. Наиболее важными из них являются:

• моральное самораскрытие как самый надежный и в то же время наиболее сложный способ актуализации ответственности, связанный с познанием самого себя, необходимостью самосовершенствования и самовоспитания;

• развитие чувства социальной ответственности в процессе служебной социализации, что достигается, во-первых, путем социального образования служащих, формирующего у них сознание социальной значимости государственной и муниципальной службы; во-вторых, развитием служебного мастерства и связанной с ним профессионализации, существенно расширяющих свободу действий и меру ответственности служащего-профессионала, осознающего высокую социальную цену принятия непрофессиональных и безответственных решений в государственном и муниципальном управлении;

• формирование чувства долга, актуализирующего осознание служащими своей ответственности перед каждым человеком, перед обществом в целом, перед Отечеством.

В последнее время во многих странах остро стоит вопрос о развитии в системе государственной и муниципальной службы института профессиональной чести, который, как показывает опыт, может существовать как в виде неписаных норм профессиональной чести, так и в форме добровольного общественного объединения профессионалов отрасли (профессионального союза).

Так, во Франции в качестве основополагающего критерия оценки этичности поведения должностных лиц используется понятие "integrity", включающее в себя честность, неподкупность, достоинство и имеющее в то же время более глубокий смысл, чем просто честность. Integrity – это более высокий уровень моральной честности чиновника, при котором подкуп немыслим. Это понятие относится и к честности чиновника в денежных операциях, и к соблюдению им высоких стандартов в поведении. Оно включает запрет на получение каких бы то ни было подарков от клиентов, на участие в рекламных контрактах и т.п. Даже после ухода чиновника с государственной или муниципальной службы в частный сектор он должен придерживаться лояльности и упомянутого принципа integrity, а администрация может наказать бывшего служащего за отстаивание незаконных интересов, лишить его почетных званий или отказать в их присвоении.

К важным средствам актуализации социальной ответственности государственных и муниципальных служащих в процессе исполнения ими служебных обязанностей наряду с уже отмеченными ученые относят внутрислужебный социальный контроль, основное назначение которого состоит прежде всего в поддержании положительных традиций государственной службы при одновременном отторжении ее негативного наследства. Особая роль здесь должна принадлежать, по мнению специалистов, служебной культуре, включающей в себя такие компоненты, как культура руководства и подчинения, культура межличностных отношений сотрудников, культура правоприменения, культура организации труда, культура речи и т.д.

Эта тема будет раскрыта нами в главе настоящего учебника, посвященной анализу профессиональной культуры управления в системе государственной и муниципальной службы.

Наряду с мерами, направленными на актуализацию социальной ответственности государственных и муниципальных служащих, насущной задачей сегодня становится институционализация социальной ответственности кадров государственной и муниципальной службы. Основными ее составляющими являются создание нормативной правовой базы ответственности, воспитание государственных и муниципальных служащих в духе моральной ответственности, разработка перечня преступлений и проступков по службе, за которые должностное лицо несет ответственность, создание системы контроля за деятельностью аппарата управления. В качестве важной составляющей процесса институционализации социальной ответственности ученые выделяют развитие кадрового контроля, в первую очередь контроля за соблюдением технологий отбора работников на государственную и муниципальную службу, прохождения службы, процесса должностного и профессионального роста служащих. Особая роль отводится необходимости более четкого определения и укрепления правового, организационного и социального статусов государственных и муниципальных служащих. Если правовой статус служащего определяет виды ответственности (общую ответственность в соответствии с федеральными законами о государственной гражданской и муниципальной службе, ответственность служащего как работника аппарата государственного или муниципального органа и должностную ответственность), то организационный статус служащего представляет собой место служащего в иерархии, принадлежность его должности к соответствующей категории или группе должностей (в связи с чем возникает ответственность перед вышестоящими должностными лицами и подчиненными, определяются объем, ОГЛАВЛЕНИЕ и масштаб ответственности). С другой стороны, ответственность государственного и муниципального служащего, с точки зрения его социального статуса, связана с изменением его дохода, уровня профессионализма, имиджа и т.д., что делает актуальной задачу постоянной корректировки социальной политики государства в сфере государственной и муниципальной службы в части улучшения материальных условий жизни служащих, повышения их статуса, улучшения организации работы государственных и муниципальных органов.