Состав и порядок формирования

Европейский парламент состоит из членов (депутатов)[1], избираемых в каждом государстве-члене в соответствии с численностью населения, но не строго пропорционально. В небольших государствах-членах (например, в Люксембурге) избирается несколько больше депутатов, чем полагалось бы им в случае применения строго пропорционального подхода, в крупных государствах-членах (например, Франции) – несколько меньше. Такой метод назван в учредительных документах "методом убывающей пропорциональности". Общее число депутатов не должно превышать 751. При этом количество депутатов, избираемых в одном государстве-члене, не может быть менее 6 – минимальный порог и более 96 – максимальный порог (§ 2 ст. 14 ДЕС).

Квоты государств-членов при формировании Европейского парламента раньше закреплялись непосредственно в учредительных документах ЕС. После реформы Лиссабонского договора они будут устанавливаться на уровне вторичного права ЕС – специальным решением Европейского совета, которое принимается по инициативе и с одобрения Европейского парламента.

В соответствии с проектом решения, подготовленным Европейским парламентом и получившим поддержку всех государств-членов при подготовке Лиссабонского договора[2], после следующих выборов в Европейский парламент в 2014 г. квоты государств-членов планируется установить, как указано в приводимой ниже таблице. До этого момента состав Европарламента (Европарламент, избранный в 2009 г. на пятилетний срок) формируется по аналогичным квотам, закрепленным в Протоколе о переходных положениях, приложенном к учредительным документам ЕС[3]. Отличие состоит только в квотах ФРГ (крупнейшего государства-члена), которые будут приведены к максимальному порогу после следующих выборов 2014 г.; тогда же вступят в действие и правила о предельной численности Европейского парламента в целом (751).

Государства-члены

Число депутатов

до 2014 г.

после 2014 г.[4]

Германия

99

96

Франция

74

74

Великобритания

73

73

Италия

73

73

Испания

54

54

Польша

51

51

Румыния

33

33

Нидерланды

26

26

Греция

22

22

Португалия

22

22

Бельгия

22

22

Чехия

22

22

Венгрия

22

22

Швеция

20

20

Австрия

19

19

Болгария

18

18

Дания

13

13

Словакия

13

13

Финляндия

13

13

Ирландия

12

12

Литва

12

12

Латвия

9

9

Словения

8

8

Эстония

6

6

Кипр

6

6

Люксембург

6

6

Мальта

6

6

Всего:

754

751

Несмотря на систему квот, депутаты Европарламента не являются представителями отдельных государств-членов. В соответствии с § 2 ст. 14 ДЕС "Европейский парламент состоит из представителей граждан Союза". Это означает, что депутаты Европейского парламента представляют всех граждан Союза, вместе взятых, а не только граждан государства-члена, на территории которого они избраны. Еражданин каждого государства-члена в качестве гражданина Союза имеет право избирать и быть избранным в Европейский парламент не только в родном государстве-члене, но и на территории любого другого государства- члена, где он проживает (§ 2 ст. 22 ДФЕС).

Согласно ст. 223 ДФЕС Европейский парламент посредством специальной законодательной процедуры (по своей собственной инициативе, после получения заключения Европейской комиссии и с одобрения Совета ЕС) утверждает "статус и общие условия осуществления функций своих членов". На этой основе 28 сентября 2005 г. был принят Статут депутатов Европейского парламента[5].

В соответствии со ст. 2 Статута 2005 г. депутаты Европейского парламента как представителя всех граждан Союза обладают свободным мандатом ("являются свободными и независимыми"), Они не связаны наказами своих избирателей (так как представляют все народы Европейский Союз, а не только свою страну или свой избирательный округ), не могут быть отозваны и голосуют в соответствии со своей совестью и убеждениями. Статутом запрещаются, в частности, любые соглашения, обязывающие депутатов досрочно уходить в отставку или голосовать определенным образом, получение депутатами обязательных для них инструкций или императивного мандата.

Статут 2005 г. урегулировал вопрос о денежном содержании европейских депутатов, которое ранее выплачивалось из национальных бюджетов в размере, соответствующем жалованью национальных парламентариев (депутат Европарламента, избранный в Швеции, получал столько же, сколько член шведского Риксдага, и т.д.). Подобная система приводила к дискриминации, так как, например, жалованье депутатов парламента Италии в несколько раз превышает жалованье членов Государственного собрания (парламента) Венгрии. Соответственно "итальянские" депутаты Европарламента оплачивались значительно более щедро, чем их "венгерские" коллеги.

Согласно Статуту 2005 г. жалованье депутатов Европарламента выплачивается из бюджета ЕС и является единым (его сумма определена в размере 38,5% от оклада судьи Суда ЕС)[6]. Депутатам также гарантируется право на получение иных денежных пособий, в том числе в рамках пенсионного обеспечения, и компенсации расходов на депутатскую деятельность (подобные компенсации существуют уже многие годы, и Статут ввел их в более жесткие рамки).

Еще одна важная гарантия независимости и эффективной деятельности европейских парламентариев закреплена в Акте о прямых выборах Европарламента 1976 г. (см. ниже) – несовместимость должностей. Согласно этому Акту депутатам, в частности, запрещается занимать должности в других институтах, органах и учреждениях ЕС, входить в состав национальных правительств и парламентов.

Политические убеждения (точнее, партийная принадлежность), а не национальность определяют характер депутатских объединений в стенах Европейского парламента. Как и в национальных парламентах, его депутаты объединяются во фракции, официально называемые политическими группами. При этом политическая группа не может включать депутатов из одного- единственного государства. В зале заседаний парламентарии располагаются не по национальной, а по партийной принадлежности.

Согласно внутреннему регламенту Европарламента (ст. 30 ВР) необходимо, чтобы во фракцию (политическую группу) входили "депутаты, избранные, по меньшей мере, в одной четверти государств-членов", т.е. сегодня минимум из семи стран ЕС. Политическая группа должна насчитывать не менее 20 депутатов.

На базе политических групп в Европарламенте осуществляется строительство "политических партий на европейском уровне" (неофициально – европейских политических партий), которые обычно представляют собой объединения однородных политических сил из разных государств-членов. Существование европейских политических партий признано в учредительных документах ЕС: "Политические партии на европейском уровне способствуют формированию европейского политического сознания и выражению воли граждан Союза" (§ 4 ст. 10 ДЕС).

Согласно ст. 224 ДФЕС: "Европейский парламент и Совет, постановляя посредством регламентов в соответствии с обычной законодательной процедурой, устанавливают статус политических партий на европейском уровне, предусмотренных в параграфе 4 статьи 10 Договора о Европейском Союзе, и, в частности, правила их финансирования".

На основании этих полномочий был издан Регламент (ЕС) № 2004/2003 Европейского парламента и Совета от 4 ноября 2003 г. статусе и финансировании политических партий на европейском уровне[7]. В целях определения условий и порядка финансирования политических партий на европейском уровне из бюджета ЕС правила Регламента (ЕС) № 2004/2003 дополняет специальное Решение Бюро Европейского парламента от 29 марта 2004 г. об установлении порядка применения Регламента (ЕС) № 2004/2003 Европейского парламента и Совета от 4 ноября 2003 г. статусе и финансировании политических партий на европейском уровне[8].

Согласно Регламенту (ЕС) № 2004/2003 партия признается "функционирующей на европейском уровне", если как минимум в одной четверти государств-членов:

а) ее кандидаты избраны в представительные органы на европейском, национальном или региональном уровне (Европарламент, национальный парламент, региональные парламенты или ассамблеи), либо

б) за кандидатов партии на последних выборах в Европарламент подано не менее 3% голосов.

По своему составу политическая партия на европейском уровне может выступать как объединением граждан, так и союзом однородных политических партий, действующих в нескольких государствах-членах (например, Партия европейских социалистов объединяет национальные политические партии социал-демократической направленности).

Согласно поправкам, внесенным в Регламент (ЕС) № 2004/2003 в 2007 г.[9], при каждой политической партии на европейском уровне могут учреждаться "политические фонды на европейском уровне", призванные поддерживать и дополнять ее деятельность (например, путем просветительской работы).

Именно путем объединения депутатов от политических партий на европейском уровне и их союзников формируются и получают свое название фракции (политические группы) в Европейском парламенте. Традиционно (в том числе после последних выборов 2009 г.) наибольшее количество депутатов принадлежат к фракции Европейской народной партии (правоцентристской) с союзниками и фракции Партии европейских социалистов (левоцентристской) с союзниками. В то же время за все время, прошедшее с момента первых прямых выборов в Европейский парламент, ни одна из политических групп не располагала в его стенах абсолютным большинством голосов.

Другие политические группы имеют гораздо меньшую численность. К ним относятся: "Альянс демократов и либералов за Европу", "Зеленые – Европейский свободный альянс", "Европейские консерваторы и реформаторы", "Единые европейские левые – Зеленые левые Скандинавии", "Европа свободы и демократии". Имеются также не присоединившиеся пи к одной фракции депутаты, правда, обычно их весьма мало (порядка 30).

Каждая политическая группа выбирает своего председателя и бюро. Председатели политических групп вместе с Председателем Европейского парламента входят в состав высшего органа политического руководства внутри данного института – Конференции председателей (см. ниже, п. 3 настоящего параграфа).

В соответствии со ст. 10 ДЕС, закрепляющей принцип представительной демократии на уровне Союза, "граждане непосредственно представлены на уровне Союза в Европейском парламенте". Отсюда следует, что Европейский парламент, как и парламент любого демократического государства, формируется путем всеобщего прямого голосования граждан ЕС: "Члены Европейского парламента избираются всеобщим, прямым, свободным и тайным голосованием сроком на пять лет" (§ 3 ст. 14 ДЕС).

Первые прямые выборы в Европейский парламент состоялись в 1979 г. До этого члены Европарламента (Ассамблеи Европейских сообществ) избирались парламентами государств – членов ЕС.

Закрепляя принцип избрания депутатов Европейского парламента всеобщим прямым голосованием граждан и другие базовые принципы избирательного права (свободное и тайное голосование), учредительные документы ЕС не определяют тип избирательной системы (мажоритарная или пропорциональная), а также другие детальные правила избрания европейских парламентариев.

В соответствии с ДФЕС эти правила должны быть установлены законодательным актом ЕС, который вводит либо полностью единую процедуру избрания депутатов Европарламента во всех государствах-членах, либо общие принципы такой процедуры: "Европейский парламент разрабатывает проект по установлению необходимых положений с целью обеспечить возможность избрания его членов всеобщим прямым голосованием согласно единообразной процедуре во всех государствах-членах либо в соответствии с принципами, общими для всех государств- членов" (§ 1 ст. 223 ДФЕС).

Согласно этой же статье проект, подготовленный Европейским парламентом, должен быть утвержден Советом ЕС на основе единогласия, т.е. с согласия представителей правительств всех государств-членов (применяется специальная законодательная процедура принятия актов Советом после одобрения Европейского парламента). Кроме того, в отступление от общих правил вступления в силу правовых актов ЕС акт о порядке избрания депутатов Европейского парламента требует дополнительного подтверждения в государствах-членах (вступает в действие только "после одобрения государствами-членами в соответствии с конституционными правилами каждого из них").

Вследствие указанной сложной процедуры Европейский парламент, несмотря на неоднократные попытки, пока не смог добиться того, чтобы все или, по крайней мере, часть его депутатов избирались по единой избирательной процедуре (в едином общесоюзном избирательном округе). Правила избирательной процедуры были зафиксированы еще в 1976 г. в Акте об избрании представителей в Европейский парламент всеобщим прямым голосованием, пересмотренном в 2002 г. (краткое неофициальное название – Акт о прямых выборах)[10].

Акт о прямых выборах в его современной редакции не вводит полностью единую процедуру избрания депутатов Европарламента на всей территории ЕС. Он устанавливает ее общие принципы, исходя из которых каждое государство-член издает собственные законы о выборах депутатов Европарламента на своей территории в пределах установленной для него квоты (например, бельгийский Закон о выборах Европейского парламента 1989 г.).

К числу важнейших положений Акта относятся:

1) тип избирательной системы: на всей территории ЕС депутаты Европарламента должны избираться посредством пропорциональной избирательной системы, которая по усмотрению государств-членов может выступать в виде системы единого передаваемого голоса (в Ирландии, на Мальте, а также в Северной Ирландии) или системы партийных списков (в остальных государствах-членах);

2) возможность введения заградительного пункта, который ни в одном из государств-членов не должен превышать 5% поданных голосов;

3) несовместимость должностей: депутаты Европарламента не вправе совмещать свой мандат с работой в других институтах, органах, учреждениях ЕС, а также в парламентах и правительствах государств-членов (см. выше);

4) единые сроки проведения выборов: по усмотрению государств-членов они могут проходить на протяжении четырех последних дней одной недели (с четверга по воскресенье), причем итоги оглашаются только после завершения голосования во всех государствах-членах. На практике выборы в Европарламент традиционно проходят в июне (последние состоялись в июне 2009 г.).

Как отмечалось выше, в выборах на территории каждого государства-члена имеют право участвовать не только национальные граждане, но и граждане других государств-членов, проживающие на его территории, причем речь идет как о праве избирать (активное избирательное право), так и о праве быть избранным (пассивное).

Данное правило обусловлено тем, что Европарламент является представителем граждан ЕС в целом (т.е. граждан всех государств – членов ЕС) независимо от того, где они проживают в пределах территории ЕС.

Срок полномочий Европейского парламента и депутатов, в него избранных, составляет пять лет (§ 3 ст. 14 ДЕС). Досрочный роспуск, самороспуск или отзыв депутатов не предусмотрены.