Состав и порядок формирования
Статья 285 ДФЕС предусматривает, что в состав Счетной палаты входят по одному гражданину (аудитору) от каждого государства-члена, которые осуществляют свои функции полностью независимо, в общих интересах ЕС. Срок полномочий аудиторов – шесть лет, т.е. значительно меньше, чем это предусмотрено для аудиторов счетных палат Западной Европы, и может быть продлен.
В соответствии с § 2 ст. 286 ДФЕС аудиторы назначаются Советом по предложению государств-членов и после консультации с Европейским парламентом. После ратификации Ниццкого договора 2001 г. Совет квалифицированным большинством принимает решение о назначении аудиторов Счетной палаты, голосуя за весь список. Европейский парламент весьма активно использует свое право давать консультации по предлагаемым кандидатурам аудиторов, если та или иная кандидатура покажется ему неподходящей[1].
Чтобы занять должность аудитора Счетной палаты, кандидаты должны отвечать требованиям, закрепленным в § 1 ст. 286 ДФЕС. Аудитор должен иметь гражданство одного из государств-членов. Существуют также весьма жесткие требования к их профессиональной подготовке. Члены палаты либо должны иметь опыт работы в "органах внешнего аудита" в своих государствах, либо "обладать особой квалификацией для занятия этой должности". При этом их независимость не должна вызывать сомнений.
Подавляющее большинство аудиторов Счетной палаты обладают большим опытом участия в государственном внешнем аудите и контроле за расходованием бюджетных средств и до своего назначения на должность аудиторов Счетной палаты имели значительной опыт государственной службы. Аудиторы Счетной палаты обязаны соблюдать ряд жестких требований, содержащихся в § 3 и 4 ст. 286 ДФЕС, а также требований, предъявляемых к высшим должностным лицам Комиссии, Суда ЕС и ЕЦБ. Они должны сохранять свою независимость от правительств или учреждений государств-членов и Союза и не имеют права получать или испрашивать указания у таких органов. В течение срока своих полномочий аудиторы не вправе заниматься какой-либо иной профессиональной деятельностью и должны "воздерживаться от любых действий, несовместимых с их обязанностями".
При вступлении в должность аудиторы берут на себя торжественное обязательство на протяжении срока осуществления своих функций и после их прекращения "соблюдать обязанности, вытекающие из их поста, в частности, обязанность проявлять порядочность и щепетильность в том, что касается принятия некоторых должностей или выгод после прекращения своих функций" (п. 4 ст. 286 ДФЕС).
Если аудиторы в течение срока своих полномочий утратят гражданство своего государства-члена или же нарушат любое из ограничений на их деятельность, накладываемых Договором, они могут быть досрочно освобождены от своей должности решением Суда ЕС по заявлению Счетной палаты. В соответствии с § 5 ст. 286 ДФЕС кроме смерти и собственного желания аудитора, только такое освобождение аудитора от его обязанностей Судом ЕС может послужить основанием для досрочного прекращения его полномочий.
После ухода с должности аудитора в случае нарушения требований § 4 ст. 286 ДФЕС и совершения поступков, входящих в конфликт интересов с их деятельностью на посту аудиторов Счетной палаты, они на основании § 6 ст. 286 ДФЕС могут быть лишены своей пенсии решением Суда ЕС по заявлению Счетной палаты.
Внутренняя организация
Счетную палату возглавляет председатель. В соответствии с § 2 ст. 286 ДФЕС председатель Счетной палаты избирается аудиторами из своего состава. Срок полномочий председателя – три года, т.е. половина общего срока полномочий аудиторов. Договор позволяет переизбирать председателя на новый срок.
На председателя возлагаются обязанности по осуществлению координации и контроля за деятельностью Счетной палаты. Он также контролирует работу юридической службы Счетной палаты и возглавляет группу ADAR, функции которой описаны ниже. Председатель представляет Счетную палату при работе с институтами ЕС, а также в международных организациях.
Внутренняя организация Счетной палаты определяется в ДФЕС (в отношении председателя Счетной палаты) и внутренним регламентом (Уставом) палаты. Ниццкий договор 2001 г. внес изменения в ст. 287 ДФЕС, которая закрепила существование внутреннего регламента Счетной палаты и процедуру его принятия. Он принимается Счетной палатой после получения одобрения Совета, который дает его квалифицированным большинством голосов.
Структурно организация СП обусловлена тем, что вся контрольно-ревизионная деятельность этого института осуществляется аудиторами. За каждым из них закреплено определенное направление. Аудиторы объединены в четыре основных аудиторских группы, каждая из которых возглавляется старшим аудитором. Два аудитора (один из них является председателем Счетной палаты) не входят в состав аудиторских групп и возглавляют дополнительно еще две отдельные группы: "Развитие аудита и отчетность" (Audit Development and Reports – ADAR) и "Заключение на соответствие" (Declaration on Assurance – DAS), описанные ниже.
I аудиторская группа контролирует расходование средств из Европейского сельскохозяйственного фонда ориентаций и гарантий.
II аудиторская группа осуществляет контроль за расходованием средств ЕС в рамках структурных фондов. Эта группа изучает расходование денег из бюджета ЕС в таких сферах, как социальная политика, научные исследования, финансируемые Союзом, общая политика в области рыболовства, политика по развитию сельских районов, региональная политика, а также расходование средств из фонда сближения.
III аудиторская группа контролирует расходование средств, выделенных па различные международные программы ЕС по оказанию помощи другим странам.
Наконец, IV аудиторская группа контролирует доходную часть бюджета Союза и расходование средств на нужды институтов и органов ЕС.
Существуют еще две дополнительные группы. Это – группа ADAR, возглавляемая председателем Счетной палаты и отвечающая за методическое обеспечение деятельности Счетной палаты и подготовку годового отчета палаты, а также особая группа DAS. Последняя занимается координацией аудиторских проверок и подготовкой проектов деклараций Счетной палаты о состоянии бухгалтерской документации ЕС.
Обеспечение деятельности аудиторов возложено на секретариат Счетной палаты, возглавляемый генеральным секретарем. Он руководит работой секретариата, бухгалтерией палаты, ее кадровыми подразделениями, а также переводческими службами.
Деятельность аудиторов Счетной палаты обеспечивается большим количеством штатных и внештатных сотрудников этого института. Так, в настоящее время в Счетной палате насчитывается около 800 штатных и внештатных сотрудников, чуть менее половины которых – аудиторы. Специфическими принципами функционирования Счетной палаты являются системность, плановость и объективность. Каждый из аудиторов вправе предавать гласности свое мнение и комментарии по отдельным вопросам проверок.
Средства, выделяемые из бюджета ЕС на функционирование Счетной палаты, в среднем составляют около 1,5% от суммы всех административных расходов Союза, или 1% всех расходов бюджета ЕС. В 2008 г. бюджет палаты составлял 114 млн евро[2].
В соответствии со ст. 287 ДФЕС годовые отчеты, специальные отчеты и заключения Счетной палаты принимает большинством голосов. Поскольку проекты заключений и годового отчета Счетной палаты подготавливаются в специализированных аудиторских группах, принятие их почти всегда означает одобрение их
Счетной палатой. Редакция ст. 287 ДФЕС (установленная Ниццким договором 2001 г.), не отменяя общего правила о необходимости принятия годовых и специальных отчетов и заключений большинством голосов, устанавливает, что Счетная палата может предусмотреть "создание внутренних палат для того, чтобы принимать отдельные виды отчетов или заключений".
Ответственность
По своему статусу (в соответствии со ст. 286 ДФЕС) Счетная палата является независимым институтом ЕС и сама выбирает формы и методы своей работы, планирует и проводит ревизии, контролирует финансовую деятельность любых институтов и структур ЕС, а также предает гласности результаты своей деятельности и высказывает свое особое мнение. Это обусловило то, что Счетная палата не несет политической ответственности перед другими институтами ЕС и государств-членов. Она не отчитывается перед ними о своей деятельности, в случае исполнения своих обязанностей и соблюдения предусмотренных ограничений полномочия аудиторов Счетной палаты не могут быть прекращены досрочно.
Для аудиторов Счетной палаты существует только одна форма юридической ответственности, которая заключается в возможности быть досрочно освобожденными от должности в случае установления нарушения ограничений, содержащихся в ст. 286 ДФЕС. В то же время и эта форма юридической ответственности крайне ограничена, поскольку соответствующий иск в Суд может подать только сама Счетная палата.
Счетная палата, однако, сама подлежит финансовому контролю. Чтобы предотвратить какие-либо финансовые нарушения в Счетной палате, с одной стороны, и не поставить при этом под вопрос ее независимость и объективность – с другой. Счетная палата ежегодно подвергается независимой аудиторской проверке. Получение и расходование бюджетных средств Счетной палатой проверяются компанией КПМГ. Отчет о проверке направляется председателю Европейского парламента и публикуется в "Официальном журнале Европейского Союза", что повышает публичность ее деятельности.
На фоне мирового финансового кризиса 2008 г. ЕС поставил перед собой задачу серьезного совершенствования функционирования всей своей финансовой системы, что с неизбежностью должно привести к усилению роли, значения и эффективности деятельности Счетной палаты.