Состав и порядок формирования

В состав Суда (высшей инстанции в структуре Суда ЕС) входят две категории членов: основная – судьи и дополнительная – генеральные адвокаты.

Судьи – полноправные члены Суда, участвующие в рассмотрении и разрешении дел. Судей всего 27, что соответствует количеству государств-членов. Правило "одно государство – один судья" сложилось в силу обычая с момента учреждения Европейских сообществ. Оно необходимо для того, чтобы в составе Суда имелись специалисты в области правовых систем всех государств – членов ЕС^[1]. Ниццкий договор 2001 г. возвел указанное правило в норму первичного права ЕС, сохраненную и Лиссабонским договором. Согласно § 2 ст. 19 ДЕС: "В состав Суда входят по одному судье от каждого государства-члена".

Генеральные адвокаты – вторая, дополнительная категория членов Суда – введена по образцу судебной системы Франции, где похожая должность существовала еще в Средневековье (avocat general)^[2]. Функции генерального адвоката отчасти напоминают положение российского прокурора при судебном рассмотрении некоторых категорий дел (например, дел о признании безвестно отсутствующим, когда суд перед вынесением решения обязан заслушать мнение прокурора).

Согласно ст. 252 ДФЕС: "Роль генерального адвоката состоит в том, чтобы публично, с полной беспристрастностью и независимостью, представлять мотивированные заключения по делам, которые в соответствии со Статутом Суда Европейского Союза требуют его участия".

Для того чтобы подготовить свои заключения, генеральный адвокат проводит самостоятельное исследование материалов дела, по итогам которого предлагает Суду разрешить его тем или иным образом. Заключения генерального адвоката, таким образом, – своего рода альтернативный проект решения Суда (основной готовит судья-докладчик). Формально оно не обязательно для Суда, который должен лишь заслушать генерального адвоката, но не связан его позицией. На практике эта позиция оказывает большое влияние на выводы Суда по причине качественного, обстоятельного юридического анализа, производимого генеральным адвокатом. "Сила" генерального адвоката базируется не на его власти по отношению к Суду (которой нет), а на его авторитете, который велик.

Заключения генерального адвоката также служат ценным источником информации о праве и состоянии правовой доктрины ЕС. Как и решения Суда, они переводятся на все официальные языки Союза и тщательно изучаются правоведами и юристами- практиками.

Сказанное дает возможность пролить свет на своеобразное название должности – генеральный адвокат. В качестве адвоката он выступает представителем и защитником определенных интересов. Как адвокат генеральный он представляет интересы не отдельных лиц, а общие интересы, в данном случае – общие интересы ЕС в целом.

Первоначально генеральные адвокаты представляли заключения по всем делам, рассматриваемым Судом. В настоящее время если Суд, заслушав генерального адвоката, приходит к выводу, что дело не поднимает новых сложных юридических вопросов, то он может постановить о рассмотрении дела без заключений генерального адвоката (ст. 20 Статута Суда Европейского Союза). Генеральные адвокаты, таким образом, получили возможность сконцентрироваться на анализе действительно сложных (в юридическом смысле) дел, которые способны дать импульс развитию судебной практики ЕС.

Корпус генеральных адвокатов Суда в конце XX в. насчитывал восемь человек. При этом по запросу Суда Совет ЕС единогласным решением вправе увеличить число генеральных адвокатов (ст. 252 ДФЕС).

Аналогично судьям, при формировании корпуса генеральных адвокатов существуют квоты для государств-членов. Принцип "одно государство – один генеральный адвокат" здесь неприменим. Поэтому в специальной декларации 1995 г. государствами- членами было согласовано следующее правило: пять генеральных адвокатов назначаются из числа граждан пяти крупнейших стран ЕС (Великобритания, Германия, Испания, Италия, Франция). Остальные три вакансии замещаются гражданами других государств-членов в порядке ротации.

Согласно новой декларации, одобренной государствами-членами при подписании Лиссабонского договора 2007 г., число генеральных адвокатов должно быть увеличено до 11. Из них шестеро будут постоянно являться гражданами шести крупнейших государств-членов (пять вышеуказанных плюс Польша). Остальные пять вакансий будут занимать поочередно (в порядке ротации) граждане остальных государств-членов.

Несмотря на существование системы национальных квот, все члены Суда (и судьи, и генеральные адвокаты), являются полностью независимыми должностными лицами. Система гарантий независимости Суда и его членов в целом аналогична гарантиям, действующим в любом демократическом государстве.

Каждый член Суда обладает юрисдикционным иммунитетом, т.е. не может быть привлечен к уголовной или иной ответственности в государствах-членах. В отношении действий, совершенных членами Суда в официальном качестве, иммунитет сохраняет силу и после прекращения их полномочий.

Снять иммунитет со своего члена может только сам Суд. Если это происходит, то дело о преступлении или ином правонарушении судьи или генерального адвоката будет рассматриваться в государстве, гражданином которого он является. При этом член Суда приравнивается к членам высших органов судебной власти своей страны (ст. 3 Статута).

Несовместимость должностей охватывает не только административные посты в других органах власти, но и любую профессиональную деятельность, оплачиваемую или нет.

Запрет заниматься политической или административной деятельностью носит безусловный характер. В отношении других видов побочной работы (например, научно-преподавательской) "в порядке исключения" судье или генеральному адвокату может быть дозволено осуществлять ее по решению Совета ЕС. Правило несовместимости должностей, как и в отношении членов Европейской комиссии, сохраняет свое действие и после прекращения полномочий судьи (генерального адвоката).

При вступлении в должность судьи и генеральные адвокаты "берут на себя торжественное обязательство на протяжении срока осуществления своих функций и после прекращения таковых соблюдать обязанности, вытекающие из их поста, в частности, обязанность проявлять порядочность и осторожность в том, что касается принятия некоторых должностей или выгод после прекращения своих функций". Возможные споры и сомнения в этой области разрешает Суд (ст. 4 Статута).

С правилом несовместимости должностей тесно связан запрет па участие в делах, которые могут представлять для члена Суда личный интерес.

Судьям и генеральным адвокатам не разрешается участвовать в рассмотрении дел, по которым они ранее выступали представителями, адвокатами или защитниками. То же самое относится к делам, которые в прошлом они уже рассматривали, будучи членом национального суда, следственного органа или в ином качестве.

В любых случаях, когда судья или генеральный адвокат "по какой-либо особой причине" считает для себя невозможным участвовать в деле, он обязан сообщить об этом Председателю Суда. Председатель Суда может заявить об отводе судьи (генерального адвоката) и по собственной инициативе. Споры и сомнения, опять же, разрешает Суд (ст. 18 Статута).

Дополнительной гарантией независимости судей и генеральных адвокатов служит право Суда самостоятельно устанавливать процедуру своей деятельности путем принятия процессуального регламента^[3]. Данное полномочие, однако, имеет свои пределы. Суд связан положениями учредительных документов, включая приложенный к ним Протокол о Статуте Суда Европейского Союза, которые являются источниками первичного права и не могут изменяться Судом по своему усмотрению. Кроме того, принятый Судом процессуальный регламент для вступления в силу требует одобрения Совета ЕС (ст. 253 ДФЕС).

Материальной гарантией независимости Суда выступает финансирование всех его расходов из общего бюджета ЕС, а не из национальных бюджетов стран, гражданами которых являются его члены (ст. 310, 314 ДФЕС). 1

Суд самостоятельно разрабатывает проект сметы своих расходов на будущий финансовый год. Вместе с расходами других судебных инстанций ЕС (т.е. Суда ЕС в целом) они утверждаются Европейским парламентом и Советом на основании проекта ежегодного бюджета ЕС, представляемого Европейской комиссией (см. 4.2).

На судей и генеральных адвокатов в одинаковой мере распространяется и такая гарантия, как несменяемость. На протяжении срока своих полномочий члены Суда могут быть отрешены от должности только самим Судом при наличии исключительных оснований, предусмотренных учредительными документами ЕС (см. ниже).

Принцип тайны совещательной комнаты является одним из общепризнанных правовых средств обеспечения судейской независимости. В ЕС данный принцип доведен до своего логического предела. Здесь не только запрещен доступ посторонних лиц, в том числе генеральных адвокатов и переводчиков, в совещательную комнату Суда (судьи совещаются на французском языке), но вовсе не допускается разглашение какой-либо информации о характере обсуждения и голосования судей при вынесении решения. "Совещания Суда являются тайными и остаются таковыми" (ст. 35 Статута).

Данное правило обращено, прежде всего, к самим судьям. Им запрещено высказывать особые мнения, а также иным образом сообщать об индивидуальной позиции по конкретному делу как их самих, так и других судей, участвовавших в принятии решения. Решение выносится от имени всех судей независимо от того, голосовал ли конкретный судья "за" или "против".

Перед вступлением в должность каждый член Суда публично приносит присягу о том, "что будет осуществлять свои функции полностью беспристрастно и добросовестно, и что он ни в чем не разгласит тайну совещательной комнаты" (ст. 2 Статута).

Принцип тайны совещательной комнаты, как он применяется в Суде, на первый взгляд, может показаться недемократичным, так как подавляет индивидуальность членов Суда. На самом деле "обет молчания", наложенный на судей, служит действенной гарантией их реальной независимости. Он лишает государства- члены, а равно другие заинтересованные лица возможности оказывать давление на членов Суда, ибо установить, как на самом деле поведет себя судья в совещательной комнате, нереально. Это особенно важно в тех делах, в которых ответчиками выступают государства-члены. Не будь в Суде принципа тайны совещательной комнаты, можно было бы предположить, например, что судьи – германские граждане часто голосовали бы в поддержку своей страны, даже если Германия действительно нарушила право ЕС, французские судьи – "за" Францию и т.д. Вместо правовых интересов определяющее значение приобретали бы политические и иные соображения.

В соответствии с учредительными документами ЕС (ст. 19 ДЕС; ст. 253 ДФЕС) члены Суда назначаются правительствами государств-членов по общему согласию. Каждое государство-член при формировании Суда имеет, таким образом, право вето. Однако серьезных препятствий оно здесь не представляет. На практике государства-члены обычно соглашаются с кандидатурами судей и генеральных адвокатов, предложенными каждым из них в соответствии с вышеуказанными национальными квотами (один судья от каждого государства-члена плюс, возможно, один генеральный адвокат).

Государство-член, следовательно, просто делегирует "своего" судью (генерального адвоката), хотя, став членом Суда, последний становится полностью независимым и несменяемым. Проверить, как ведет себя "их" судья, государства-члены также не могут в силу принципа тайны совещательной комнаты.

Назначение судей и генеральных адвокатов осуществляется исходя из двух критериев.

Первый критерий – независимость. В соответствии со ст. 253 ДФЕС судьи и генеральные адвокаты Суда могут отбираться только "из числа лиц, обеспечивающих любые гарантии своей независимости".

Второй критерий относится к профессиональной квалификации кандидата в судьи (генеральные адвокаты), т.е. речь идет о квалификационных требованиях. Эти требования изложены в ст. 253 ДФЕС в виде альтернативы, из которой может быть избран любой вариант. Членом Суда вправе стать:

– лица, "которые отвечают условиям, требуемым для занятия высших судебных должностей в своих соответствующих странах" (например, греческий гражданин, который согласно законодательству своей страны отвечает условиям для назначения в Верховный суд Греции) или

– лица, которые являются "знатоками права" (дословно – юрисконсультами) с общепризнанной компетенцией (имеются в виду, главным образом, крупные представители юридической науки: профессора университетов и другие ученые-юристы).

С учетом специфики правовых традиций разных государств- членов от Великобритании и Ирландии (стран англосаксонской правовой семьи) в Суд обычно назначаются профессиональные судьи. От остальных государств-членов, где господствует романогерманская традиция с приоритетом закона и правовой доктрины, судьями и генеральными адвокатами чаще становятся представители юридической науки.

В целях проверки личных и профессиональных качеств будущих судей и генеральных адвокатов Лиссабонский договор предусмотрел создание квалификационной коллегии (официальное название – "комитет"). Эта коллегия дает "заключение о пригодности кандидатов для занятия должности судьи и генерального адвоката" перед тем, как правительства государств-членов примут решение об их назначении (заключение не связывает национальные правительства, но фактически учитывается ими).

В состав квалификационной коллеги входят "семь лиц, отбираемых из числа бывших членов Суда и Трибунала, членов верховных национальных судов и юристов с общепризнанной компетентностью, одного из которых предлагает Европейский парламент". Назначение этих лиц производит Совет ЕС по инициативе Председателя Суда (ст. 255 ДФЕС).

Срок полномочий всех членов Суда – шесть лет. Как видно, он довольно краткий, но по его окончании судьи и генеральные адвокаты, как правило, назначаются вновь. Количество повторных назначений не ограниченно, так что некоторые члены Суда находятся в его составе десятилетиями.

С целью обеспечения преемственности в работе Суда обновление его состава осуществляется постепенно, раз в три года. Соответственно, в этот период замещаются должности половины судей (14 или 13) и половины генеральных адвокатов (4 из 8, в дальнейшем 6 или 5 из 11).

Состав и порядок формирования второго элемента в структуре Суда ЕС – Трибунала – в целом аналогичны Суду (ст. 254 ДФЕС). Главное отличие состоит в отсутствии в Трибунале генеральных адвокатов. Его членами являются только судьи (как и в Суде, по одному судье от каждого государства-члена). В то же время при рассмотрении конкретного дела одному из судей Трибунала может быть поручено выполнение обязанностей генерального адвоката. В таком случае судья не участвует в разрешении дела, а готовит но нему свои заключения, представляемые Трибуналу до вынесения решения (ст. 49 Статута). В дальнейшем количество членов Трибунала может быть увеличено, что допускается учредительными документами ЕС: "Трибунал включает, как минимум, по одному судье от каждого государства-члена" (§ 2 ст. 19 ДЕС).

При формировании Трибунала также установлены несколько иные квалификационные требования к кандидатам. Они должны обладать "качествами, требуемыми для занятия высоких судебных должностей" (не "высших", как кандидаты в члены Суда).

В отличие от Суда не предусматривается назначение в Трибунал знатоков права с общепризнанной компетентностью.

Трибунал по делам публичной службы – единственный на 2011 г. представитель низшей инстанции в структуре Суда ЕС (специализированных трибуналов) – включает семь судей. Принцип "одно государство-член – один судья" здесь не действует. Статут Суда Европейского Союза устанавливает требование о том, что при назначении надлежит "заботиться об обеспечении сбалансированного состава Трибунала по делам публичной службы на как можно более широкой основе из числа граждан государств-членов и применительно к представленным национальным правовым системам" (ст. 2 Приложения I "Трибунал по делам публичной службы" к Статуту Суда Европейского Союза).

В соответствии со ст. 257 ДФЕС члены Трибунала по делам публичной службы и других специализированных трибуналов, которые будут созданы в дальнейшем, "отбираются из числа лиц, обеспечивающих любые гарантии своей независимости и обладающих качествами, требуемыми для занятия судебных должностей" (речь идет о любых судебных должностях, не только "высших" как для кандидатов в члены Суда или "высоких" для кандидатов в члены Трибунала).

В соответствии с той же статьей членов Трибунала по делам публичной службы и других специализированных трибуналов, назначает Совет ЕС (в отличие от членов Суда и Трибунала, которых назначают правительства государств-членов по общему согласию). Совет при назначении постановляет единогласно, т.е. фактически имеет место аналогичный порядок назначения (поскольку Совет состоит из представителей правительств на министерском уровне).

При формировании Трибунала по делам публичной службы допускается самовыдвижение кандидатов: каждое лицо, обладающее гражданством Союза и отвечающее требованиям для назначения на должность судьи в этот специализированный трибунал, может представлять свою кандидатуру. При назначении судей Трибунала по делам публичной службы список кандидатов, представляемых на утверждение Совету, должен, как минимум, в два раза превышать количество судей, которые будут назначены (ст. 3 Приложения I к Статуту).

В остальном порядок формирования, срок полномочий и статус членов Трибунала по делам публичной службы аналогичны вышестоящим инстанциям в структуре Суда ЕС.

Трибунал и специализированные трибуналы разрабатывают собственные процессуальные регламенты, которые для вступления в силу нуждаются в одобрении Суда и утверждении Советом ЕС^[4].

С учетом различного положения в структуре Суда ЕС между членами Суда, Трибунала и специализированных трибуналов проводится различие в размере вознаграждения за исполнение должностных обязанностей. В соответствии с регламентом Совета, определяющим денежное довольствие членов Европейской комиссии и Суда ЕС (см. 4.1), соответствующие оклады определяются в процентном отношении к ежемесячному окладу служащих ЕС высшего разряда (18370,84 евро в 2011 г.).

Исходя из этого оклад Председателя Суда составляет 138% указанной суммы, других судей и генеральных адвокатов Суда – 112,5%, а секретаря Суда – 101%.

Для Трибунала соответствующие величины составляют 112,5% (Председатель Трибунала), 104% (остальные судьи Трибунала) и 95% (секретарь Трибунала), а для Трибунала по делам публичной службы – 104% (Председатель Трибунала по делам публичной службы), 100% (остальные судьи) и 90% (секретарь).