Состав и порядок формирования

В соответствии с § 4 ст. 17 ДЕС в состав Комиссии до 31 октября 2014 г. входят "по одному гражданину от каждого государства-члена". Комиссия, таким образом, насчитывает 27 человек (включая Председателя), называемых комиссарами (франц. commissaire; англ. commissioner).

Поскольку комиссары, аналогично министрам национальных правительств, работают на постоянной основе и являются носителями определенных "портфелей", т.е. отвечают за конкретные отрасли управления (комиссар по торговле, комиссар по внутренним делам и т.д.), увеличение количества государств-членов и, соответственно, членов Комиссии может осложнить ее функционирование. В частности, более сложным становится деление "портфелей" между все большим числом комиссаров.

В связи с этим Лиссабонский договор предусмотрел возможность сокращения численного состава Комиссии. В соответствии с § 5 ст. 17 ДЕС с 1 ноября 2014 г., когда после очередных выборов в Европарламент будет сформирована новая Комиссия, в ее состав должны будут входить "такое число членов, которое соответствует двум третям от количества государств-членов", т.е. 18 комиссаров (для ЕС в составе 27 государств-членов), 20 комиссаров (для ЕС в составе 30 государств-членов) и т.д. При этом члены Комиссии должны будут отбираться "среди граждан государств-членов по системе строго равноправной ротации между государствами-членами, позволяющей отразить демографический и географический диапазон всех государств-членов".

Указанное правило, однако, не является жестким. Оно установлено как диспозитивная норма и будет применяться лишь в том случае, если "Европейский совет, постановляя единогласно, не решит изменить это число". После отрицательного результата первого референдума по Лиссабонскому договору в Ирландии, одной из причин которого были как раз опасения ирландских граждан относительно возможной "потери" их гражданина в новой Комиссии, Европейский совет принял политическое решение сохранить и после 2014 г. ныне действующий порядок, т.е. "одно государство-член – один комиссар"^[1]. Однако нельзя исключать, что позднее (например, в 2019 г. после формирования следующей Комиссии) Европейский совет решит вернуться к общему правилу Лиссабонского договора или установит иную систему квот.

Несмотря на систему национальных квот, члены Комиссии не являются представителями государств-членов (в отличие от членов Совета ЕС – национальных министров, связанных указаниями национальных правительств). Поскольку Комиссия согласно § 1 ст. 17 ДЕС продвигает "общие интересы Союза", комиссары обязаны действовать только в общих интересах ЕС в целом, а не в интересах отдельных государств-членов, гражданами которых они являются. "Комиссия осуществляет свои обязанности полностью независимо", – предусматривает § 3 ст. 17 ДЕС и добавляет, что "члены Комиссии не запрашивают и не принимают инструкции ни от какого правительства, института, органа или учреждения. Они воздерживаются от любых действий, не совместимых с их функциями или с исполнением их задач".

Правило о независимости несколько ослаблено в отношении Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности. В своей деятельности он должен руководствоваться указаниями Европейского совета, т.е. указаниями, совместно одобренными входящими в этот институт ЕС высшими должностными лицами государств-членов и ЕС в целом (Председатель Европейского совета и Председатель Комиссии).

В то же время ни одно из государств-членов не имеет права посягать па независимость своего гражданина, ставшего членом Комиссии. Соответствующие запреты установлены и для самого комиссара, например, запрет совмещения членства в Комиссии с предпринимательской или иной профессиональной деятельностью. Они сохраняются и после прекращения работы гражданина в Комиссии (например, поступление бывшего комиссара на работу в коммерческие организации, которые могли бы использовать его "связи" в Комиссии). Согласно учредительным документам ЕС: "Члены Комиссии воздерживаются от любых действий, не совместимых с характером их функций. Государства-члены соблюдают их независимость и не стремятся оказывать на них влияние при исполнении ими своих задач. На протяжении срока осуществления своих функций члены Комиссии не могут заниматься никакой профессиональной деятельностью, оплачиваемой или нет. При вступлении в должность они берут на себя торжественное обязательство на протяжении срока осуществления своих функций и после прекращения таковых соблюдать обязанности, вытекающие из их поста, в частности, обязанность проявлять порядочность и осторожность в том, что касается принятия некоторых должностей или выгод после прекращения своих функций". Нарушение этих обязанностей может повлечь за собой отрешение от должности комиссара Судом ЕС, а также лишение его "права на пенсию или других заменяющих ее льгот" (ст. 245 ДФЕС).

В целях конкретизации гарантий независимости членов Комиссии, изложенных в учредительных документах, Председатель этого института в 2004 г. издал специальный дисциплинарный акт под названием Кодекс поведения комиссаров^[2].

Кодекс устанавливает перечень конкретных случаев, при которых "частная" деятельность комиссара может быть признана совместимой с его должностным статусом:

– бесплатное предоставление образовательных курсов "в интересах европейского строительства";

– осуществление на безвозмездной основе функций почетного председателя фондов, образовательных и иных учреждений в политической, культурной, художественной или благотворительной сфере;

– членство в политических партиях при условии, что это "не ставит под сомнение их пребывание на службе Комиссии".

Другие виды деятельности, напротив, ставятся под запрет или сопровождаются ограничениями:

– ведение "хроник" в прессе (рассматривается как побочная профессиональная деятельность, недопустимая для комиссаров);

– обязанность информировать Председателя о намерении опубликовать книгу, при этом "авторские гонорары за издания, подготовленные в ходе осуществления их функций, передаются благотворительной организации по их выбору";

– недопустимость получать вознаграждение за произнесение речей и участие в конференциях;

– обязанность информировать Председателя и получать согласие его и Комиссии в целом для участия в избирательной кампании;

– запрет "разглашать ОГЛАВЛЕНИЕ дебатов в Комиссии";

– недопустимость получать подарки стоимостью более 150 евро (указанные подарки передаются в службу протокола Комиссии, ведущую их публичный реестр);

– обязанность информировать Председателя о получении любых наград, призов или почетных званий и др.

Все комиссары должны представлять "декларацию интересов" (франц. declaration d'interet), подлежащую обнародованию для всеобщего ознакомления. В декларации должны содержаться сведения о "внешней деятельности" комиссара за последние 10 лет, о его "финансовых интересах" (акции и иные ценные бумаги), имущественном положении, а также о профессиональной деятельности супруга.

В отдельном приложении к Кодексу также установлены финансовые и иные правила в отношении командировок членов Комиссии.

Как уже отмечалось выше, в Комиссии как исполнительном институте производится распределение обязанностей между входящими в ее состав лицами. Член Комиссии, подобно члену национального правительства – это не только и не столько участник коллегии из 27 человек, но комиссар по определенным делам^[3]. При этом, в отличие от практики некоторых государств, в составе Комиссии не бывает комиссаров "без портфеля".

Каждый комиссар, таким образом, не только несет коллегиальную ответственность вместе с Комиссией, но также есть должностное лицо, индивидуально ответственное за порученную ему отрасль управления. Подробнее о распределении обязанностей между комиссарами будет рассказано при характеристике внутренней организации Комиссии (см. ниже).

Порядок формирования Комиссии неоднократно менялся в процессе развития ЕС. Эти изменения свидетельствуют о постепенной эволюции ЕС в сторону парламентарной системы правления.

Первоначально назначение членов Комиссии целиком и полностью находилось в руках государств-членов в лице их правительств. Однако в 90-е гг. XX в. право решающего голоса в этом процессе приобрел Европейский парламент, которое было еще более усилено Лиссабонским договором 2007 г. В результате порядок формирования Комиссии приобрел некоторые сходства с порядком назначения правительства в парламентарной и смешанной (полупрезидентской) республике, где роль коллективного президента выполняют Европейский совет или Совет ЕС.

Формирование Комиссии в настоящее время включает пять этапов (§ 7 ст. 17 ДЕС).

1. Выдвижение Европейским советом кандидата на пост Председателя Комиссии. Европейский совет выдвигает кандидата квалифицированным большинством голосов (т.е. без права вето представленных в нем руководителей государств-членов).

В то же время Европейский совет обязан выдвигать кандидата в Председатели Комиссии "с учетом выборов в Европейский парламент", т.е. исходя из того, какая из фракций в Европарламенте является доминирующей. На практике (как отмечалось в 4.2) в Европейском парламенте традиционно доминируют две фракции – правоцентристской Европейской народной партии и левоцентристской Партии европейских социалистов. Поскольку ни одна из фракций не располагает абсолютным большинством депутатских мест, Европейский совет имеет определенные возможности для маневра.

2. Избрание Европейским парламентом Председателя Комиссии. Председатель "избирается Европейским парламентом большинством членов, входящих в его состав", т.е. абсолютным большинством от списочного состава Европарламента (до вступления в силу Лиссабонского договора достаточно было простого большинства от числа проголосовавших депутатов).

Перед тем как дать свое согласие, Европарламент заслушивает политическую программу кандидата в Председатели ("политические ориентиры"), по которой парламентарии проводят дебаты, а затем выносят свой вердикт.

Если представленный Европейским советом кандидат "не получает требуемого большинства, то Европейский совет, постановляя квалифицированным большинством, в течение месяца предлагает нового кандидата, который избирается Европейским парламентом согласно аналогичной процедуре".

3. Подбор Советом ЕС по общему согласию с Председателем Комиссии кандидатов в комиссары. Подбор кандидатов производится, "исходя из предложений, сделанных государствами-членами" (каждое государство-член предлагает одного или нескольких своих граждан, которых Совет ЕС и Председатель Комиссии вносят в общий список будущих членов данного института). При утверждении списка Совет ЕС, как и Европейский совет, постановляет квалифицированным большинством, т.е. без права вето отдельных государств-членов.

На практике уже на этом этапе комиссары отбираются не просто как будущие члены коллегиального института, но как должностные лица, ответственные за определенные отрасли управления (будущий комиссар по внутренним делам, будущий комиссар по транспорту и т.д.). Соответственно, учитываются их деловые качества, профессиональная пригодность к замещению соответствующего поста.

В особом порядке производится подбор кандидата на пост вице-председателя Комиссии – Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности. Верховного представителя назначает Европейский совет, постановляя квалифицированным большинством, также с согласия Председателя Комиссии (§ 1 ст. 18 ДЕС).

4. Одобрение Европейским парламентом всего состава Комиссии. После завершения подбора кандидатур весь состав будущей Комиссии поступает на утверждение Европарламента. С этой целью кандидаты в комиссары (включая Верховного представителя Союза по иностранным делам и политики безопасности) заслушиваются на пленарных заседаниях Европарламента и в парламентских комиссиях, отвечают на вопросы депутатов.

Затем Европейский парламент простым большинством голосов выносит Комиссии в целом (в качестве "коллегии") вотум доверия или отказывает в таковом. В случае отказа в вотуме доверия процедура формирования Комиссии возвращается на третий этап (замена всех или некоторых кандидатов в комиссары, против которых выступил Европейский парламент)^[4].

5. Официальное назначение Европейским советом Комиссии. После того как Комиссия получит вотум доверия Европарламента, Европейский совет квалифицированным большинством голосов принимает решение о назначении всех членов Комиссии. Данный этап, как правило, носит формальный характер, поскольку государства-члены через своих представителей в Европейском совете и Совете в ходе предыдущих этапов уже дали согласие на назначение и Председателя, и остальных комиссаров. Тем не менее лишь после этого процедурного акта Комиссия считается окончательно сформированной и может приступить к работе.

Охарактеризованная выше процедура формирования Комиссии служит яркой иллюстрацией особенности модели сдержек и противовесов, как она реализуется в надгосударственном институциональном механизме ЕС. Эта модель направлена на учет но возможности в равной мере как национальных интересов государств-членов, так и общих интересов Союза в целом.

Состав Комиссии, в конечном счете, призван отражать волю народов государств – членов ЕС, выражаемую через национальные правительства, представленные в Европейском совете и Совете, и волю граждан всего ЕС, представителем которой выступает Европарламент. Государства-члены не могут самостоятельно сформировать Комиссию, но и Европарламент сам это сделать не вправе.

Кроме процедуры формирования, учредительные документы ЕС закрепляют требования к кандидатам в члены Комиссии. Согласно § 3 ст. 17 ДЕС этих требований три:

1) "общая компетентность", т.е. наличие знаний и профессиональных навыков, необходимых для выполнения функций Председателя Комиссии или комиссара по определенным вопросам;

2) "европейская преданность", т.е. наличие реального стремления внести вклад в развитие ЕС и европейской интеграции;

3) "независимость", что является непреложным требованием для любого комиссара и Комиссии в целом (см. выше).

Срок полномочий Комиссии – пять лет, что совпадает со сроком полномочий Европейского парламента. В соответствии с § 8 ст. 17 ДЕС Комиссия несет коллегиальную ответственность только перед Европейским парламентом в форме вотума недоверия. Допускается также досрочное прекращение полномочий отдельных комиссаров по решению Суда ЕС или Председателя Комиссии (см. ниже). Государства-члены ни при каких обстоятельствах не могут отзывать своих граждан из Комиссии.

В соответствии со ст. 246 ДФЕС в случае отставки (добровольной или принудительной) либо смерти члена Комиссии он "заменяется на оставшийся срок полномочий новым членом с аналогичным национальным гражданством, которого назначает Совет по общему согласию с Председателем Комиссии, после консультации с Европейским парламентом" и при соблюдении вышеуказанных критериев для назначения на должность комиссара.

Однако Совет, постановляя единогласно, по предложению Председателя Комиссии "может принять решение о нецелесообразности производить замену, особенно, когда оставшийся срок полномочий члена Комиссии является коротким".

В случае отставки или смерти Председателя Комиссии или вице-председателя – Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности, их замена производится в соответствии с общими правилами формирования Комиссии, рассмотренными выше.

Наконец, в случае добровольной отставки всех членов Комиссии "они остаются на своих постах и продолжают решать текущие дела вплоть до их замены па оставшийся срок полномочий" в соответствии с общими правилами формирования Комиссии.