Соотношение централизации и децентрализации

Процессы развития современного мира характеризуются наличием двух взаимосвязанных тенденций. С одной стороны, мы наблюдаем тенденцию к разъединению, децентрализации государств, а с другой – наоборот, к объединению, в том числе укреплению федералистских начал. В более общем плане здесь можно говорить о двуедином процессе интеграции – дезинтеграции, централизации и децентрализации.

Тенденция к централизации в тех или иных формах и масштабах прослеживается как на международном уровне, так и в отдельно взятых странах. Процессы экономической, а в отдельных случаях социальной и политической интеграции охватили целые регионы. Примером реального воплощения интеграционных тенденций являются разного рода региональные объединения, такие как Североамериканская зона свободной торговли (НАФТА). Наиболее ярким примером такой интеграции является образование Европейского союза, который уже имеет наднациональные политические органы управления в форме, например, Европейского парламента, принята единая Конституция, создана и введена в действие единая для всего Евросоюза валюта – евро, действует единая визовая система и т.д.

Те или иные элементы централизации наблюдаются на страновом уровне. Так, в ФРГ, по мнению ряда специалистов, за последние три десятилетия имел место процесс централизации, прежде всего в области законодательства. Хотя в этой стране земли обладают эффективной демократической инфраструктурой со своим парламентом и правительством, опирающимся на парламентское большинство, в них законодательство играет менее значимую роль, чем в ряде других стран, например в России.

В ФРГ федеральный центр вправе издавать соответствующие законы по тем или иным жизненно важным для страны вопросам, в то время как финансирование этих законов возлагается на земли. Иными словами, те, кто принимает закон, не отвечает за его финансовое обеспечение, а те, кто должен реализовать этот закон, не несет ответственность за его ОГЛАВЛЕНИЕ. Эти и подобные им тенденции способствовали тому, что ФРГ постепенно трансформировалась в унитарное федеративное государство^[1].

Аналогичные тенденции, правда, в несколько иной форме наблюдаются в Австрии. На первый взгляд, может создаться впечатление о довольно заметной децентрализации в Австрийской Федерации. Конституция этой страны, принятая в 1920 г., декларирует равенство федеральных и земельных законов. Одним из результатов постоянных реформ явилась поправка к Конституции Австрийской Республики (1974), которая ввела институт государственно-правовых договоров между федерацией и землями. Согласно поправке к Конституции 1988 г., землям предоставлено право заключать международно-правовые договоры. Естественно, такие договоры должны строго соответствовать Основному закону государства и согласовываться с федеральным правительством.

Федеральный центр наделен довольно широкими полномочиями, позволяющими ему более или менее эффективно контролировать политику земельных властей. Федеральные конституционные законы, ограничивающие полномочия земель, требуют одобрения бундесрата большинством в две трети голосов, но это правило не представляет серьезного препятствия для ограничения полномочий земель. Причина коренится в способе комплектования бундесрата. Представители земель в этот орган избираются ландтагами (парламентами земель) согласно предусмотренной федеральным конституционным законом двойной пропорции: количество представителей одной земли определяется в соответствии с численностью ее населения и колеблется в настоящее время от трех до 12 депутатов.

Федеральный центр вправе участвовать в законодательном процессе земель, в силу чего законодательные проекты ландтагов предварительно должны быть предложены на рассмотрение федеральному правительству, которое может не согласиться с ними. Дополнительные нюансы в эту систему вносит тот факт, что в Австрии Конституционный суд наделен всеобъемлющей компетенцией по проверке законов и постановлений на предмет их соответствия Конституции, что делает невозможным отход от конституционного принципа, согласно которому "федеральное право выше земельного права".

В Австрии любой новый закон, изменяющий существовавшее ранее распределение полномочий, обязателен к исполнению всеми государственными органами власти независимо от того, принят ли он на федеральном или на земельном уровне. Лишь Конституционный суд вправе приостановить действие такого противоречащего Конституции закона. В силу этого и целого ряда других связанных с ним факторов профессор Венского университета Т. Елингер характеризует Австрию как централистское федеративное государство^[1].

Таким образом, в двух считающихся классическими федеративных государствах при несомненной приверженности принципам децентрализации государственной власти приоритетное значение все же придается суверенитету федерального центра, а также сохранению и укреплению властной вертикали.

Мировой опыт последних десятилетий показывает, что чрезмерная централизация государственной власти ведет к потере гибкости, динамичности и способности оперативно реагировать на проблемы, возникающие на местах. Оптимальный путь разрешения данной проблемы состоит в децентрализации государственной власти, предоставлении местным органам самоуправления максимально возможных властных полномочий.

Преимущество децентрализации состоит в том, что она дает местным общинам и их управленческим структурам возможность оперативно реагировать на изменяющиеся социально-экономические, политические и иные реальности и учитывать их при принятии соответствующих решений. Эта тема будет также затронута в главе 20, где приводятся конкретные примеры расширения прав и полномочий регионов в таких унитарных государствах, как Великобритания, Италия, Испания.

Поэтому некорректно или неправомерно ставить вопрос в форме "одностороннего движения": или централизация, или децентрализация. Их нельзя оценивать однозначно позитивно или негативно, поскольку в современных условиях эти процессы не противоречат друг другу, составляют две стороны одной медали. При этом акценты в зависимости от политической ситуации могут смещаться то в сторону централизации, то в сторону децентрализации. Здесь главная проблема заключается не в том, чтобы сделать выбор между централизацией и децентрализацией, а в том, чтобы установить необходимый баланс между ними, адекватный реальным условиям той или иной страны, а также тем задачам, которые ставятся перед местным управлением.

Однако важно учесть, что чрезмерный акцент на децентрализацию таит в себе угрозу распада федеративного государства. Наглядное представление об этом можно составить на примере Бельгии. В результате неуклонного роста требований одной из трех крупных провинций – фламадскоязычной Фландрии – эта страна в начале 80-х гг. XX в. трансформировалась из унитарного государства в федерацию. В последние годы фламандское население настаивает на превращении Бельгии в фактическую конфедерацию или даже отделении от нее Фландрии и создании самостоятельного государства.

Аналогичная ситуация имеет место в Канаде, где франкоязычная провинция Квебек добилась предоставления ей значительно больших властных полномочий, чем остальные девять провинций. Более того, время от времени Квебек угрожает выйти из состава Канады и создать независимое франкоязычное государство. Правда, в ходе нескольких референдумов, проведенных в стране после принятия Конституции 1982 г., сторонники этой идеи потерпели поражение.

В Испании после свержения авторитарного режима Франко по Конституции 1978 г. четырем провинциям – Каталонии, Галисии, Андалусии и Стране Басков – представлен статус автономии. Каталонцы добились законодательного признания статуса нации. Тем самым Испания из унитарного государства превратилась в так называемое государство автономий – но сути дела, в полуфедеративное государство.

Именно в этом контексте следует рассматривать административные реформы, осуществляемые в последние годы в Российской Федерации, которые имеют своей целью реструктуризацию чрезмерных перегибов и деформаций первоначального этапа становления и институционализации федерализма.

Вполне естественно, что эти реформы в обществе, в научных и политических кругах вызвали широкий резонанс, споры и дискуссии. Наглядным примером может служить принятие закона о новом порядке избрания губернаторов, который якобы противоречит Конституции и является отходом от демократических норм.

Некоторые авторы склонны рассматривать такой шаг как трансформацию страны из федерации в унитарное государство и даже как отказ от демократии и показатель возврата России на путь авторитаризма. Хотя некоторые аргументы противников данного закона имели под собой определенные основания, реальное положение вещей значительно сложнее и принятие упомянутого выше закона, как представляется, нельзя оценивать однозначно в черно-белых тонах.