Соотношение государственной и муниципальной службы

Правовой статус исполнительных органов власти на муниципальном уровне также характеризуется непоследовательностью и противоречивостью в связи с тем, что в Конституции РФ эти органы, на наш взгляд, ошибочно объявлены негосударственными. Статья 12 Конституции РФ гласит: "Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". В то же время ч. 1 ст. 3 Закона № 58-ФЗ закрепляет в качестве принципа построения и функционирования системы государственной службы "взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы".

В ст. 7 Закона № 79-ФЗ перечисляются проявления такой взаимосвязи:

"Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается посредством:

1) единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;

2) единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;

3) единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;

4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;

6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца".

Из анализа приведенного положения следует, что муниципальная служба характеризуется настолько же властным ОГЛАВЛЕНИЕм, насколько таковым обладает и государственная служба в Российской Федерации в целом. Но закрепленный в Конституции РФ ее статус правовую определенность в этом вопросе отвергает.

Муниципальная служба определяется законодательством как профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта) (ст. 2 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации").

Определим место местного самоуправления в общем механизме государства. Совершенно очевидно, что местное самоуправление завязано в общей системе аппарата государства, выполняет те же функции, что и центральный аппарат, только на местном уровне. Отсюда делаем вывод, что служба в органах местного управления не может быть не чем иным, как государственной властной деятельностью, а следовательно, разновидностью государственной службы.

И тогда единственным оправданием закрепления муниципальной службы как отдельного от государственной службы института является нежелание государственного аппарата РФ, властвующих субъектов, занимающих государственные должности РФ, брать на себя ответственность за положение дел в самом низшем уровне государственных публичных отношений — местном управлении, тем более что местное самоуправление, по всеобщему признанию, не обладает достаточными финансовыми возможностями для своего существования как самостоятельного вида (само) организации населения на местах.

Отношения всей совокупности административной власти в Российской Федерации, реализуемой деятельностью государственных служащих, можно представить в виде следующей схемы (рис. 2).

В представленной схеме отношения власти и подчинения естественно видны в связях вертикали власти между федеральными органами, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти на всех ступенях административно-территориального деления, и дальше вплоть до цели существования административного аппарата (управления населением), — между органами федеральной исполнительной власти на местах и гражданами. Подобной вертикали мы не видим в левой части схемы, в которой отражено современное состояние статуса субъектов РФ: вертикаль власти прерывается на уровне между федеральными органами исполнительной власти и центральными органами власти субъекта РФ в силу принципа федерализма. Второй раз эти связи прерываются на уровне между органами власти субъекта РФ и органами местного самоуправления. В последнем случае они

Рис. 2. Схема управленческих отношений в Российской Федерации

прерываются в силу объявленного в Конституции РФ негосударственного характера органов местного самоуправления. Реальность не соответствует Конституции РФ и потому противоправна, или же Конституция РФ не соответствует реалиям жизни и тоже противоправна.

Изложенное позволяет утверждать, что и федеральная, и муниципальная службы — это разновидности одной и той же государственной службы. Во Франции местная служба прямо признается государственной службой. В Великобритании государственная служба имеет несколько разновидностей: гражданская, военная, местная, полицейская, дипломатическая, но все это государственная служба. Все они выполняют функции регулирования общественных интересов в классовом государстве. Законодательство антикоммунистического государства даже под лозунгами буржуазной демократии теоретически не должно было бы допускать переименования государственных форм организации общества в негосударственные. Здесь видна концептуальная двусмысленность Конституции РФ.

Симптоматично, что Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ст. 1 "Основные понятия и термины" признавал термины "муниципальный" и "местный" равнозначными". Однако "муниципальный" и "местный" — не одно и то же. К местным органам относятся и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, а к муниципальным их отнести никак нельзя. В Российской империи местное самоуправление определялось как система децентрализованного государственного управления. Отсюда следовала и совершенно разная оценка характера службы на разных уровнях административной иерархии. В ныне действующем Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ст. 1 такого равнозначия не просматривается.

Надо отметить, что нерешенность теоретического, концептуального вопроса о понятии государства и соотношении его организации с коммунистическим внегосударственным самоуправлением народа являются до сих пор предметом борьбы, по сути, за российскую государственность.

Программа реформирования государственной службы, утв. Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261, ставит вопрос так, что можно говорить о единственной государственной службе в Российской Федерации, которая охватывает и федеральную, и местную государственную службу. Она выдвигает задачу обеспечения взаимосвязи видов государственной службы, а также государственной и муниципальной службы, разработки и введения антикоррупционных стандартов в виде установления для государственной и муниципальной службы единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции (раздел "Задачи Программы").