Соотношение частного и публичного в экологическом праве
Проблемы соотношения административных и гражданских способов регулирования экологических отношений имеют более широкий аспект и выводят на принципиальную проблему соотношений публичного и частного в области правового регулирования охраны окружающей среды. Она имеет как практическое, прикладное, так и теоретическое, концептуальное значение[1]. Много публичного в примыкающем к экологическому аграрном праве – государственное управление агропромышленным комплексом, законодательное регулирование трудовых и финансовых отношений в сельском хозяйстве. Не меньше в аграрном праве и частноправовых институтов – правовое положение коммерческих и иных сельскохозяйственных организаций и их имущества, крестьянских (фермерских) и личных подсобных хозяйств, договорные отношения и защита прав сельскохозяйственных кооперативов и предпринимателей[2].
Можно полагать, что аграрное право, примыкающее к экологическому, имеет частно-публичный характер. При этом общественность, в том числе аграрная, требует усиления вмешательства и поддержки государства путем государственного заказа на сельскохозяйственную продукцию, установления таможенных пошлин на ее импорт, искусственного снижения цен на промышленные товары для сельского хозяйства, государственных вложений в закупки продовольствия. Поддержку публичным факторам аграрного права придал импульс Федеральный закон от 29.12.2006 № 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства", которым определяются направления, методы и способы государственной поддержки агропромышленного комплекса, иные конкретные публичные средства оказания помощи социальному развитию села, правовые рычаги устранения глубоких различий в образе жизни горожан и селян[3].
Природоресурсное право включает земельное, горное, лесное, водное, фаунистическое право. Здесь соотношение публичного и частного не однозначно и требует некоторой конкретизации. В земельно-правовых отношениях превалируют гражданско-правовые нормы, поскольку земельный участок признается специфическим объектом имущественного оборота со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями. Однако по ЗК земля, прежде всего, часть природы, окружающей среды. Кроме того, земельному праву присущи такие публично-правовые институты, как установление государством целевого назначения и категорий земель, государственный земельный контроль, кадастр, мониторинг.
В водных, лесных, фаунистических отношениях преобладает государственная, в основном федеральная, собственность с присутствием регионального и муниципального управленческого компонента. Недра, кроме общераспространенных полезных ископаемых, находятся в исключительной собственности государства. Таким образом, природоресурсное право имеет публично-частный характер. Проблема соотношения публичного и частного проецируется на проблему применения административных либо частноправовых методов к регулированию экологических отношений.
Если охрана природы, окружающей среды признается обязанностью каждого, право на благоприятную среду закрепляется за каждым, а природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, согласно ст. 9, 42 и 58 Конституции, то налицо потребность в публично-правовых средствах обеспечения конституционных предписаний. С другой стороны, нахождение земли и других природных ресурсов в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, свободное владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами (если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц), на что указывает ст. 36 Конституции, включает в регулирование общественных экологических отношений частноправовые методы.
Можно полагать, что охрана окружающей среды как общего блага, имеющая социальную направленность, тяготеет к публичным формам воздействия, а потребление и использование природных ресурсов и объектов, включенных в гражданский оборот, предполагает частноправовые методы. Обоснование и понимание предмета, методов, системы экологического права и законодательства, как и отграничение их от других отраслей российского права и законодательства, служат отправными моментами дальнейших размышлений об актуальных проблемах теории и практики экологического права.
В области общественных отношений, связанных с охраной окружающей среды и использованием природных ресурсов, полезным методом познания является прогностический метод, включающий предсказание, суждение о состоянии экологических отношений в будущем. Прогнозирование природоохранных процессов предполагает их планирование, программирование, проектирование, управление, использует экстраполяцию, моделирование, опрос экспертов, что немаловажно для осуществления законопроектной деятельности, где необходимы анализ правоприменения, принятие решения о разработке акта, уяснение его места в системе права и законодательства, подготовка и обсуждение проектов, получение и учет замечаний на них и т.д.
Потребность в таких прогнозных знаниях остро ощущается в экологическом праве, ибо знание будущих состояний, процессов и явлений представляет собой необходимое условие компетентного и целенаправленного управления природоохранными процессами, предупреждения деградации природных ресурсов от ветровой и водной эрозии, загрязнения, захламления, опустынивания, засоления, подтопления. Здесь подвижность и динамика состояния природных ресурсов и всей окружающей среды (постоянно ранимой, все больше вызывающей озабоченность) во многом зависят от антропогенной, человеческой деятельности, подвергаемой законодательному и иному правовому регулированию и поэтому требующей особого внимания и осторожности.
Эффективное и постоянное использование прогностического метода в сфере экологического права открывает действенный канал взаимодействия общества и природы, науки и практики, позволяет не отставать от природных явлений и катаклизмов, пытаться опередить и предупредить их вредное воздействие, быстрее ликвидировать их отрицательные последствия. Прогнозирование позволяет принимать своевременные меры по совершенствованию государственного, юридического и общественного механизмов реализации требований экологического права, укреплению соответственно экологического правопорядка, обосновывать надежность принимаемых организационных, воспитательных, правовых и экономических мер с учетом социальных и иных возможных изменений.
Для прогностического метода характерны и используются обобщение эмпирики, статистические, конкретно-социологические, психологические, сравнительно-правовые материалы и методы (они применяются и в других различных науках, отраслях права и учебно-правовых дисциплинах в разной степени). В прогностическом методе в экологическом праве они приобретают непреходящий характер, так как законы природы во многом, будучи не до конца познаны человеком, не поняты им, представляются стихийными, и без прогнозирования их действия невозможно проектирование и обсуждение будущих публичных и частных экологических норм и институтов[4].
Для осуществления верного прогноза, для получения истинных знаний о сущности, развитии и закономерностях модернизации экологического права большое значение имеет историко-правовой метод. Анализ поступательного, поэтапного развития регулирования использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, исторических источников, сопоставление прежних и нынешних официальных документов позволяют оценить происхождение и динамику решения экологических проблем, понять современное место экологического права в общей системе российского права, уяснить причины, следствия, масштаб деятельности человека в области загрязнения и охраны окружающей среды, исправить ошибки прошлого, спроецировать их на будущее, чтобы учесть и не допустить в дальнейшем.
Прогностический метод при разработке экологических законопроектов тесно связан с историческим анализом подготовки, принятия и действия (бездействия) предыдущих нормативных правовых актов в области экологии позволяет избегать и не повторять прошлых просчетов, нейтрализовать негативные обстоятельства. "Кто не знает или игнорирует прошлое – тот не имеет будущего" – говорили древние. В то же время прошлое учит тому, что оно ничему не учит. Именно поэтому для надежного прогнозирования будущего экологического права представляется необходимым исторический экскурс в его развитие в предыдущие десятилетия.
Первый закон об охране природы был принят в нашей стране в 1960 г. В США закон об охране окружающей среды был принят в 1970 г., коренным образом изменив отношение общества к природе. Он был подкреплен актами об административных процедурах, о создании специализированного органа природоохранного управления с разветвленными и авторитетными федеральными службами, усилении ответственности и увеличении штрафов за экологические правонарушения, об открытости экологической и иной информации, судебными исками граждан и их объединений о возмещении экологического вреда. Серьезными недостатками российских актов в экологической и иных сферах являлось и продолжает являться неполное исполнение либо неисполнение предусмотренных в них национальных требований и международных рекомендаций, отсутствие прогнозов и неподготовленность условий их реализации. Ряд намеченных российским правом целей типа создания городов-садов, агрогородов остались на уровне утопий и мифов.
Прогностический метод, используемый при создании и реализации норм экологического права, соединенный со сравнительно-правовым, историческим и другими описанными выше методами экологического права служит необходимым условием его дальнейшего надлежащего функционирования и обеспечения природоохранных целей, как локального характера, так и регионального, государственного, планетарного масштаба.
Некоторыми авторами обосновывается необходимость и самостоятельность науки сравнительного экологического правоведения – его значения как метода, науки, учебной дисциплины, подвергающего изучению и сопоставлению набор функций, приемов, целей, круга изучаемых вопросов, критериев регулирования в различных странах и системах[5]. По этой логике должны появиться новые отрасли науки и права, занимающиеся сравнительным анализом, полностью адекватные и соответствующие основным отраслям права и законодательства. Это означало бы по крайней мере удвоение изучаемых правовых отраслей, в чем при всей значимости сравнительного правоведения нет особой необходимости – достаточно такой новой и весьма актуальной области знаний, как сравнительное правоведение, являющееся целью и находящееся в обозначениях журналов, кафедр, заголовках ведущих юридических научных центров и институтов. 1