Смысл и эффективность публичной политики

Прежде всего, при анализе публичной политики встает проблема ее смысла. Исследователю публичной политики необходимо знать, раскрывается ли подлинный смысл публичной политики теми, кто правит, или этот смысл зависит от вмешательства в реализацию публичной политики других акторов. Такой вопрос возникает в связи с тем, что в реальной политической практике неизбежно существует разрыв между целями политики, как они определены теми, кто решает, и результатами ее в процессе осуществления.

Например, война в Персидском заливе, получившая наименование "Буря в пустыне", в качестве официальной (явной) цели объявляла стремление США, а также и мирового сообщества положить конец оккупации Кувейта Ираком. Но была ли эта цель действительной? С позиций сегодняшнего дня, очевидным является тот факт, что результатом войны стало ослабление Ирака.

Не в этом ли состояла подлинная цель войны? Такой вопрос может возникнуть, если учесть, что позднее, в 2003 г., США и некоторые из союзников данной страны, вопреки мнению мирового сообщества, под предлогом якобы имевшегося в Ираке оружия массового поражения, вновь начали военные действия против этой страны, заведомо зная, что такого оружия в Ираке нет. Не потому ли в последнее время лидеры США и Великобритании настойчиво утверждают, что целью операции "Шок и трепет" и последующей оккупации Ирака является утверждение демократии в этой стране. Между тем немало аналитиков утверждают, что целью США в действиях против Ирака является получение доступа к нефтяным богатствам этой страны, а также укрепление своих позиций на Ближнем Востоке?

Можно со всей определенностью утверждать, что определение "неявных" целей, присущих всякой политике, является одной из трудноразрешимых проблем. Выяснение таких целей – сложнейшая проблема, ответ на которую нередко не могут найти в полной мере и сами участники политики. А если они и дают такие ответы, то это происходит, как правило, задним числом.

Почему так происходит? Прежде всего, скажем, что сами участники публичной политики, как правило, не способны на начальной фазе предвидеть все последствия своих действий. К этому следует добавить и то, что сам смысл публичного действия и публичной политики модифицируется по мере осуществления политики. И все акторы публичной политики ретроспективно модифицируют свои цели в зависимости от результатов действия, которые они способны наблюдать и оценивать.

А потому при анализе публичной политики необходимо стремиться к тому, чтобы различать ее явный смысл, что находит выражение в объявлении властями целей той или иной конкретной политики, и скрытый (патентный) смысл, который выявляется в ходе ее осуществления.

Во-вторых, сложным моментом анализа публичной политики является вопрос принятия или непринятия решения, или, говоря иначе, решения или нерешения той или иной проблемы.

Этот вопрос можно отнести к разряду классики анализа публичной политики со времени опубликования работ американских политологов Питера Бахраха и Мортона Бараца в 1960-е гг.. Именно эти авторы задались в числе первых вопросом: может ли политика заключаться в том, чтобы ничего не делать?

Так, во многих странах Европы, например во Франции, долгие годы актуальной остается проблема подвыпивших граждан за рулем автомобиля. И тем менее в течение длительного времени решительных мер по преодолению такого явления не предпринимается. Встает вопрос: можно ли это считать политикой? Этот вопрос тем более актуален потому, что недействие правительства может приводить к вполне определенным политическим и социальным последствиям, которые могут быть вполне сопоставимы и с результатами действия. При этом заметим, что далеко не всегда мы сталкиваемся с публичной политикой, когда правительство ничего не делает по разрешению той или иной общественной проблемы.

Французские исследователи П. Мюлле и И. Сюрель смогли выделить три случая, когда понятие нерешения может оказаться полезным для понимания публичного действия.

1. Преднамеренное нерешение соответствует ситуации, когда можно показать, что было стремление политико-административных акторов не решать ту или иную конкретную проблему. Так, в 1983 г., отмечают упомянутые нами авторы, французское правительство приняло "решение" не выходить из европейской валютной системы. Таким образом, "нерешение" проблемы выхода из европейской валютной системы имело многочисленные политические и экономические последствия, что сказалось на экономической политике Франции в том смысле, что страна вынуждена была считаться с европейским измерением рынка, а также с необходимостью проведения политики "сильного франка".

2. Дискуссионное нерешение соответствует ситуации, когда та или иная конкретная общественная проблема становится объектом активного публичного обсуждения. Французский политолог М. Сетбон, например, указывает в этой связи на проблему борьбы во многих странах Европы против новоявленной в 1980-е гг. болезни иммунодефицита (СПИД). Сам факт возникновения такой борьбы свидетельствует о том, что она была вызвана к жизни в итоге нерешения властями данной проблемы. Значительное влияние в этой борьбе оказывали ученые-медики. В результате власти всех стран были вынуждены, признав опасность данной болезни, проводить необходимые меры по ее профилактике и лечению.

3. Неосуществление решения соответствует случаю, когда политические решения на одном уровне, предполагают необходимость решений на других уровнях политико-административного управления. Примером может быть ситуация в штатах США: решения федерального правления во многом определяются решениями, принятыми (или не принятыми) на более низких уровнях. Такая практика получила распространение в проведении политики в странах Евросоюза. Решения наднационального уровня политического руководства предполагает одобрение национальных политических органов каждой из стран этого объединения государств.