Системы (основные модели) местного управления и самоуправления

Разнообразие подходов зарубежных государств к организации жизнедеятельности местного сообщества предопределяет многообразие типов организации местной власти. Факторами, определяющими выбор той или иной модели организации местного управления, являются административно-территориальное устройство, национальные особенности и местный муниципальный опыт.

Выделяют две основные системы организации власти на местах.

Англо-американская система характеризуется наличием местного самоуправления на всех уровнях ниже уровня государства, субъекта федерации или автономии (Великобритания, США, Новая Зеландия, Канада, Индия, другие страны из числа бывших британских колоний или доминионов). Эту систему отличает отсутствие назначаемого правительством представителя, осуществляющего контроль за деятельностью органов местного самоуправления. Сказанное не означает отсутствие правительственного контроля вообще, он осуществляется опосредованно, с помощью судебных, а не административных процедур.

Так, например, в Великобритании, где продолжает сохранять позиции "общественная" модель местного самоуправления, отсутствуют на местах полномочные представители правительства, опекающие местные органы. Однако государственный контроль за муниципальной властью осуществляют министерства по делам окружающей среды, образования, здравоохранения и др. Британское законодательство определяет пределы полномочий муниципальных органов, нередко используются финансовые рычаги воздействия на них.

Для англо-американской системы местного самоуправления характерна абсолютная выборность и срочность полномочий органов местного самоуправления и ряда должностных лиц. В административно-территориальных единицах население напрямую избирает совет (правление), обычно на два-четыре года, начальника полиции, казначея, атторнея, являющегося представителем данной административно-территориальной единицы в суде, и др. Мэры избираются либо непосредственно населением, либо советом. В ряде случаев совет может нанимать на определенный срок менеджера для выполнения управленческих функций (подобная практика распространена в США).

Органа общей компетенции не существует. Управленческой деятельностью, например в Великобритании, занимаются отраслевые постоянные комиссии (комитеты), создаваемые из членов совета. Комитеты в рамках своих сфер управленческой деятельности занимаются подбором и организацией работы служащих.

Континентальная система в противоположность англо-американской предполагает сочетание местного самоуправления с местным и региональным управлением в различных формах (Бельгия, Италия, Испания, Нидерланды, Португалия, Франция и другие государства). Одной из таких форм может быть административная опека, широко применявшаяся до 50-х гг. XX в. в Западной Европе и заключавшаяся в том, что решения органов местного самоуправления не могут вступить в силу без одобрения назначенного государством местного администратора. Другой формой является административный надзор за проверкой законности решений муниципальных органов. При этом администратор может оспорить решение только в судебном порядке.

Данная система основана на сочетании выборных местных органов с назначаемыми правительством полномочными представителями, осуществляющими административный надзор за их работой. Например, во Франции реформой 1982 г. такой надзор был смягчен, однако суть системы осталась прежней: Комиссар Республики (представитель государства) наблюдает за правильным осуществлением полномочий департаментскими службами. Через административный суд он может аннулировать акты коммунального, департаментского и регионального уровней.

В некоторых случаях выборный орган местного самоуправления является одновременно представителем государственной администрации на муниципальном уровне. Так, в Германии существуют административные единицы, именуемые правительственными округами (29 округов). Ведущее положение в управлении ими занимают правительственные президенты, назначаемые земельными правительствами и непосредственно подчиняющиеся министру внутренних дел земель. Правительственный президент обладает широкими полномочиями по надзору за органами коммунального управления. Ему непосредственно подчинены правительственный президиум (состоящий из чиновников, назначаемых в административном порядке и ведающих вопросами общего управления), а также отраслевые органы управления. Эти управленческие структуры представляют собой систему местного управления, построенную на принципах административного подчинения. Низовое звено ее - главы администраций районов (ландраты и районные директора) - являются и чиновниками, и главами исполнительных органов коммунального самоуправления. В данном случае мы наблюдаем смешанный вариант модели: сочетание местных органов самоуправления и управления.

Разновидностью континентальной является иберийская система местного управления. Она получила распространение в испаноговорящих государствах Латинской Америки (последние составляют абсолютное большинство на этом континенте). Эта модель управления весьма вариативна, имеет существенные различия по странам. В латиноамериканских республиках с сильным президентом роль и соответственно объем полномочий представителей центра значительно больше по сравнению с европейскими аналогами. Помимо контрольных функций представители центра руководят полицией и осуществляют надзор за деятельностью выборных органов местного самоуправления. При данной системе представитель центральной власти осуществляет проверку законности актов, принимаемых органами местного самоуправления. Решение считается вступившим в силу, если в установленный срок не него не поступило возражений от представителя центра. В качестве противовеса, гарантии независимого функционирования органов местного самоуправления выступает право последних на судебную защиту.

В мировой практике различают унифицированные и неунифицированные модели местного управления. В первых (Бельгия, Италия, Франция) действует единая система управления на местах, однопорядковые муниципальные органы обладают равным статусом. Как правило, сама система таких органов регулируется конституционными нормами.

При неунифицированной системе (Великобритания, Германия, Греция, Испания, Канада, США) однопорядковые муниципальные органы обладают разным правовым статусом (это зависит главным образом от того, расположены они в городской или сельской местности). Отличие моделей подобного типа заключается в том, что каждая система содержит крупные подсистемы с собственными центрами регулирования и контроля муниципальной деятельности, занимающими промежуточное положение между общегосударственными органами и местностями. Существуют прямые административные отношения этих органов (независимо от вида и ступени) с соответствующими правительственными учреждениями. Заметим также, что элементы соподчинения между муниципалитетами различных ступеней наличествуют в ряде зарубежных стран.

Интересный опыт местного самоуправления представляет Конфедерация швейцарских кантонов. В Швейцарской Конфедерации на местном уровне встречаются два типа организации местного сообщества - коммун. Первый - это коммуны совещательной власти, при которых граждане избирают Коммунную ассамблею, все решения которой подлежат обязательному рассмотрению на референдуме. Каждое решение, затрагивающее общинное функционирование (в том числе финансовые, бюджетные, инвестиционные вопросы и даже вопросы о размерах заработной платы различным категориям работников коммуны, влекущие за собой финансирование из бюджета коммуны), подлежит вынесению па обязательный референдум. Второй тип швейцарских коммун не предполагает проведения обязательных референдумов по перечисленным вопросам. Ответственность за их решение, как правило, возлагается на коллегиальный представительный орган, возглавляемый президентом или мэром коммуны. Такая организация местного сообщества позволяет 80-85% всех дел указанного уровня решать на месте.