О системности государственной службы

Вновь зарождающаяся государственная служба России изначально была брошена на произвол судьбы. Федеральные власти в июле 1995 г. приняли рамочный Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации". В нем содержались 42 отсылки к федеральным законам, 20 отсылок к законам субъектов Федерации и 17 отсылок к административным актам. Но ни одного федерального закона и подзаконного акта по вопросам государственной службы до 2003 г. принято не было, и потому значительная часть положений данного закона не получила развития. Оказался нарушенным один из опорных пунктов правотворчества: законодательные (или подзаконные) акты, предусмотренные в базовом законе, должны разрабатываться и применяться вместе с ним. Отсутствие системности в законотворческой работе в 1990-х гг. фактически парализовало действие этого закона.

Что такое социальная система? Социальной системой (греч. sistema - целое, составленное из частей) называется целостное взаимодействие социальных общностей, обусловливаемое каким-либо интегративным качеством. Она характеризуется следующими признаками: целостностью, взаимозависимостью, структурностью и иерархичностью.

Когда говорят об иерархичности государственного управления, то обычно имеют в виду представление об органе, руководящем (властвующем) в данной общности, регионе или стране. Именно он представляет эту целостность в межорганизационных, межрегиональных, международных взаимодействиях.

В Федеральном законе "О системе государственной службы Российской Федерации" используется понятие "система", которая включает в себя три вида государственной службы: гражданскую, военную и правоохранительную. Но данные виды пока никак не связаны друг с другом, их объединяет только название "государственная служба". Единого органа управления у них нет, как нет и единых нормативных оснований.

После проведения значительной исследовательской работы в процессе административной реформы Президент РФ 9 марта 2004 г. подписал Указ № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", в котором дается повое понимание механизмов государственного устройства. Отныне федеральная исполнительная власть в России строится на основе трехступенчатой пирамиды. Наверху пирамиды располагаются федеральные министерства, которые призваны вырабатывать государственную политику в конкретных областях управления. На втором уровне расположены федеральные службы, проводящие выработанную министерствами политику в жизнь и контролирующие конечные результаты. Третий уровень занимают федеральные агентства, которые осуществляют государственные услуги политическим руководителям и населению (в том числе и платные).

Вся эта структура федеральных органов исполнительной власти делится на две части. Одна из них непосредственно подчиняется Президенту РФ, а другая находится в ведении Правительства РФ. В целом количество федеральных органов несколько увеличилось.

Особенность нынешней российской государственной власти состоит в том, что государство в целом осуществляет свою деятельность для граждан страны на бесплатной основе, а вот федеральные агентства, подчиняющиеся министерствам, функционируют на двояких принципах - бесплатно и платно. Величина платных услуг, вероятно, будет постоянно колебаться - то повышаться, то понижаться. Например, федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, а также федеральное агентство по образованию в настоящее время из-за бедности основной массы населения оказывают в основном бесплатные услуги. Но со временем, по мере роста благосостояния людей, они будут во все большей мере оказывать эти услуги на платной основе. Однако в перспективе платные услуги должны быть сведены к подходящему для благосостояния населения уровню.

При этом важно подчеркнуть, что агентства не должны удаляться от министерств. Они составляют один из уровней федеральной исполнительной власти, который направляется министерствами и работает под их руководством. Как показывает практика, аналогичные структуры вводятся и на региональном уровне, т.е. в каждом субъекте Федерации.

Государство, помимо управленческих органов, еще имеет предприятия и учреждения. Государственные предприятия обычно заняты производством необходимой военной техники, оборонных приборов, различных средств защиты страны и др. В рыночных условиях эти предприятия должны ориентироваться на рыночные механизмы и стоимостные отношения. Наличие государственных агентств и государственных предприятий не дает оснований говорить о "государственном менеджменте", так как государство по своей природе и особенностям не является фактором рынка. Государственные учреждения, представленные оборонными предприятиями, учебными, лечебными, культурными и другими заведениями, могут работать как на бесплатной (бюджетной) основе, так и на платной (рыночной). В этих условиях вполне целесообразно говорить не о государственном, а лишь об "административном менеджменте", который начинает практиковать наше государство.

Если гражданская служба не должна являться службой сугубо в отдельном государственном органе (что почти повсеместно до сих пор практикуется в России), а призвана носить общегосударственный характер, то, естественно, она должна быть защищена и общегосударственными законодательными актами.

Значительную проблему в сфере управления занимает взаимодействие государственной и муниципальной служб. Становление и развитие местного самоуправления в России, а вместе с ним и муниципальной службы, сталкивается с многочисленными трудностями. Государственные властные структуры всячески стремятся к расширению своих полномочий для решения не столько действительно назревших государственных вопросов, сколько во имя своих личных, клановых и отраслевых интересов. Поспешная трансформация практически всех отраслей общественного и государственного устройства в связи с организацией местного самоуправления привела к значительно большему усилению противоречий между обществом и государством, между государственной и муниципальной службами.

Что такое местное самоуправление и какую роль в ней играет муниципальная служба?