Система внутренних нормативных актов банка
Из изложенного должно быть понятно, какую особую роль в организации управления банком должны играть его внутренние (локальные) нормативные и иные акты. "Внутренние акты (документы) нормативного характера – это документы особого рода, поскольку их главное предназначение – "привязать" общие правила банковской деятельности к месту и времени, т.е. к конкретным обстоятельствам конкретного банка. В этом смысле не будет большим преувеличением считать, что каждый банк реально работает не по общим, универсальным, тождественным для всех правилам, а по своим правилам, зафиксированным в совокупности его внутренних актов (документов). При этом можно предполагать, что с качественным развитием банковского дела в мире и России различия в собственных правилах функционирования разных банков могут увеличиваться"[1].
Во многих общих и некоторых специальных банковских законах содержатся требования об обязательном наличии у кредитных организаций определенных внутренних (локальных) актов, в которых должны конкретизироваться механизмы и процедуры, применяемые ими в ходе профессиональной деятельности.
Например, в соответствии со ст. 12 Федерального закона от 27.06.2011 № 161-ФЗ "О национальной платежной системе" оператор электронных денег, в роли которого может выступать КО, в том числе соответствующая определенным требованиям НКО, обязан сам установить правила перевода электронных денег, включая:
• порядок деятельности оператора электронных денег, связанной с переводом таких денег;
• порядок предоставления клиентам электронных средств платежа и перевода электронных денег с их использованием;
• порядок деятельности оператора электронных денег при привлечении банковских платежных агентов, организаций, оказывающих операционные услуги и (или) услуги платежного клиринга;
• порядок обеспечения бесперебойности перевода электронных денег;
• порядок рассмотрения претензий оператором электронных денег, включая процедуры оперативного взаимодействия с клиентами;
• порядок обмена информацией при переводах электронных денег.
Статья 15 того же Закона обязывает оператора платежной системы (им может являться в том числе КО) самостоятельно определять правила платежной системы. В указанных правилах в соответствии со ст. 20 Закона должны определяться:
• порядок взаимодействия между оператором платежной системы, участниками платежной системы и операторами услуг платежной инфраструктуры;
• порядок осуществления контроля за соблюдением правил платежной системы;
• ответственность за несоблюдение правил платежной системы;
• критерии участия, приостановления и прекращения участия в платежной системе;
• порядок привлечения операторов услуг платежной инфраструктуры и ведения перечня операторов услуг платежной инфраструктуры;
• применяемые формы безналичных расчетов (платежей);
• порядок перевода денег в рамках платежной системы, включая моменты наступления его безотзывности, безусловности и окончательности;
• порядок сопровождения перевода денег сведениями о плательщике в соответствии с требованиями "антиотмывоч- ного" Закона в случае, если они не содержатся в распоряжении участника платежной системы;
• порядок оплаты услуг перевода денег, являющийся единообразным в рамках платежной системы;
• порядок осуществления платежного клиринга и расчета;
• порядок оплаты услуг платежной инфраструктуры, являющийся единообразным в рамках платежной системы;
• порядок предоставления участниками платежной системы и операторами услуг платежной инфраструктуры информации о своей деятельности оператору платежной системы;
• система управления рисками в платежной системе, включая используемую модель управления рисками, перечень мероприятий и способов управления рисками;
• порядок обеспечения бесперебойности функционирования платежной системы;
• временной регламент функционирования платежной системы;
• порядок присвоения кода (номера), позволяющего однозначно установить участника платежной системы и вид его участия в платежной системе;
• порядок обеспечения исполнения обязательств участников платежной системы по переводу денег;
• порядок взаимодействия в рамках платежной системы в спорных и чрезвычайных ситуациях, включая информирование операторами услуг платежной инфраструктуры, участниками значимой платежной системы оператора значимой платежной системы о событиях, вызвавших операционные сбои, об их причинах и последствиях;
• требования к защите информации;
• перечень платежных систем, с которыми осуществляется взаимодействие, и порядок такого взаимодействия;
• порядок изменения правил платежной системы;
• порядок досудебного разрешения споров с участниками платежной системы и операторами услуг платежной инфраструктуры.
При этом в рассматриваемых правилах могут быть предусмотрены другие положения, необходимые для обеспечения функционирования платежной системы. Правила платежной системы, за исключением правил платежной системы Банка России, являются договором. Они могут быть составлены в виде единого документа или нескольких взаимосвязанных документов.
Еще больше таких требований к банкам содержится в документах Банка России. Так, значительное количество внутренних актов, которые КО должны разработать и утвердить в соответствии только с "Методическими рекомендациями по организации кредитными организациями внутренних процедур оценки достаточности капитала" (приложение к письму ЦБ РФ от 29.06.2011 № 96-Т). Данные "рекомендации"[2] обязывают банки разработать и зафиксировать внутрибанковские процедуры оценки достаточности их капиталов в виде следующих, в частности, внутренних документов:
• стратегия КО по управлению рисками, в которой определяются:
– основные принципы управления рисками, принятые в данной КО (соответствующие масштабу и структуре ее бизнеса);
– так называемый риск-аппетит[3] КО, существующую и целевую (ожидаемую) структуру существенных для КО видов рисков, целевые (максимально допустимые) уровни существенных рисков;
– организационная структура органов управления и подразделений КО, вовлеченных в процесс управления рисками, и подходы к организации процессов управления рисками в КО;
– распределение полномочий и ответственности между советом, исполнительными органами, подразделениями и сотрудниками, ответственными за управление рисками КО, порядок формирования и периодичность внутренней отчетности по рискам и ее использования органами управления, подразделениями КО при принятии решений по текущей деятельности;
– механизмы внутреннего контроля;
• подробные процедуры управления каждым отдельным видом рисков и оценки достаточности капитала, включающие:
– методику идентификации существенных для КО видов рисков;
– описание процессов управления рисками;
– методику оценки, контроля и мониторинга каждого вида риска;
– методы, применяемые для агрегирования рисков и оценки достаточности капитала;
– описание процедур разработки (создания) новых продуктов и (или) порядка выхода на новые рынки.
Для рисков, которые сложно оценить количественно, КО может разработать методику, обеспечивающую их оценку качественными методами;
• система лимитов и процедуры контроля за их использованием (в целях постоянного мониторинга принятых кредитной организацией объемов существенных видов рисков, а также централизованного контроля за совокупным объемом рисков, принятого кредитной организацией).
• направления развития КО, ориентиры по объемам планируемых к осуществлению операций (сделок), планируемый (целевой) уровень капитала;
• процедуры планирования, распределения, определения потребности в капитале, а также оценки его достаточности;
• процедуры соотнесения совокупного объема необходимого КО капитала и доступного ей объема собственного капитала, имеющегося у нее в наличии;
• процедуры стресс-тестирования.
Составить целостную и непротиворечивую качественную систему внутренних актов организации (как по требованиям законов и регуляторов, так и по собственной инициативе банка) –дело исключительно важное и столь же трудное. Здесь все решает профессионализм аналитиков и руководства банков. При этом надо иметь в виду следующее.
В России нет закона о нормативных (нормативных правовых) актах. Фактически отсутствуют в отечественных законах также понятия "внутренние (локальные) нормативные акты" и "внутренние (локальные) акты" организаций. Такие акты, но под названием "внутренние документы", упоминаются как бы случайно, мимоходом в двух Федеральных законах – от 26.12.1995 № 208-ФЗ "Об акционерных обществах" и от 08.02.1998 № 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью". Однако и этот термин в законах не объясняется.
Таким образом, на законодательном уровне не решены существенные вопросы, относящиеся к такого рода актам (документам), которых в реальной действительности неисчислимое множество:
• каково должное или возможное ОГЛАВЛЕНИЕ данного понятия;
• каков должный или возможный правовой статус таких актов (документов), в том числе тех, которые организация принимает по собственной инициативе;
• каких видов они могут быть, каких вопросов могут или должны касаться;
• кто и как может инициировать их разработку и принятие (утверждение);
• следует ли их разработку, принятие и использование предписывать нормативным правовым актам того или иного государственного органа регулирования или достаточно порекомендовать организации сделать это, доведя до нее такое пожелание или совет документом ненормативного характера;
• следует ли такие акты (документы) и предпринимаемые на их основе действия рассматривать как объекты (предметы) внешнего по отношению к организации контроля (надзора) и аудита;
• к каким правовым последствиям может вести несоблюдение (частичное соблюдение) организацией и (или) ее работниками требований таких актов (документов), и т.д.
В официальных документах Центрального банка РФ понятие "внутренних документов" кредитных организаций широко эксплуатируется. Однако никакая общая методология с его стороны в этом процессе не просматривается, так как:
• Банк России ни разу не попытался дать хоть какое-нибудь общее определение (толкование) природы указанных документов;
• не дал хотя бы по возможности развернутого списка документов кредитных организаций, которые он признает внутренними;
• требует от кредитных организаций разработки внутренних документов, используя для этого нормативные правовые акты (указания, положения, инструкции), но часто также – письма ненормативного характера;
• его требования к кредитным организациям о наличии внутренних документов появляются как-то спонтанно, вне какого-либо обдуманного общего плана, в результате чего одни направления деятельности коммерческих банков подчас даже чрезмерно "оснащены" такими документами, причем новые требования накладываются на прежние (как, например, в случае с банковскими рисками), тогда как другие направления свободны от такого "оснащения" (к примеру, исполнение резервных требований, кредитные отношения с ЦБ РФ, операции с ценными бумагами, с драгоценными металлами, страхование банковских вкладов и др.).
В целом можно утверждать, что проблема внутренних (локальных) актов кредитных организаций пока еще не только не решается на началах системного подхода, но и не ставилась в таком качестве.
Так или иначе, внутренние акты (документы) – непременный и важный элемент организации управления в банках и иных кредитных организациях. В связи с этим перед ними стоят следующие управленческие задачи:
• как обеспечить системный (внутренне согласованный, непротиворечивый) характер многочисленных документов данного рода;
• как их поддерживать в актуальном состоянии;
• и как не запутаться в их многообразии.