Система регионального управления за рубежом

Выбор приоритетов в управлении регионами, методы реализации региональной политики на разных этапах истории были различными. Они изучались наукой и постоянно совершенствовались на практике. Многообразие целей, задач и методов взаимодействия центра и регионов отражает многообразие стран и ситуаций, в которых они находятся. Факторы, которые обусловливают региональную политику, носят как объективный, так и субъективный характер. Так, к первым можно отнести размеры страны, уровень урбанизации, демографические условия и даже природно-географические особенности. Важную роль играют традиции государственного устройства, сложившиеся паттерны отношений, возможность использовать опыт других стран и т.д. К субъективным факторам можно отнести роль лидера, сложившееся соотношение сил в политике, уровень коррупционности правительства, конфликты центра с региональным руководством и др.

Многообразие национальных особенностей предполагает отсутствие единой, общепринятой теории региональной экономической политики. Существует множество теорий, которые различаются по содержанию отношений и периодам функционирования.

Немного теории

В разных странах приоритет в изучении отдается различным направлениям, что отражает особенности национальных задач. Считается, что наиболее сильные школы сложились в Германии, Швеции, Великобритании, США и Франции. Можно выделить три предметных поля региональной теории: теорию размещения, теорию границ регионов и теорию роста.

Теория размещения является исходной. Она сложилась в первой половине XX в. Авторами ее классической версии были немецкие ученые, в частности Й. Г. фон Тюнен (его первая работа появилась в 1826 г.), В. Лаунхард и А. Вебер. Эта теория, ее еще называют штандортной, формировала модели распределения экономического потенциала по территории стран, выявляя и оценивая базовые производственные факторы: мощность предприятия; расстояние до потребителя, что особенно важно для сельскохозяйственных фирм; специфику и объем потребления продукции, размер транспортных издержек и др. Позднее эта система стала учитывать факторы не одного, а нескольких предприятий, расширила их перечень, в частности стала учитывать влияние обслуживающего сектора. В ходе исследований от статистических моделей перешли к динамическим, учитывающим цикл производства и развитие фирмы. Считается, что окончательная теория размещения еще не сложилась.

Теория границ регионов, ее основоположником считается немецкий ученый X. Зиберт, предлагает исходить из возможности оптимального деления страны на базе оценки объема реальных экономических связей.

Теории регионального роста тесно связаны с практической деятельностью государства и опираются на сбор и анализ статистических данных. В их основе — поиск путей повышения производственного потенциала сложившихся административно-территориальных единиц. Исследователи, в частности один из ее основоположников — X. Ричардсон, признавали возможность отклонения практики (политических реалий) от экономического оптимума. За район ими понимался ареал предприятий с центром (ядром), собирающим ресурсные и распределяющим продуктовые потоки.

Выделяют две группы теорий регионального роста: неоклассическую, основанную на производственной функции, и теорию кумулятивного роста, являющуюся синтезом неокейнсианских, институциональных и экономико-географических моделей. Основой классических теорий является теория роста в допустимости ее версии для регионов. Первым эту мысль высказал Дж. Борте. Позднее эта модель была усложнена. X. Зиберт предложил при построении производственной функции региона учитывать традиционные виды затрат: капитал, труд, земля, технические знания.

В теориях кумулятивного роста авторство базовой модели принадлежит Г. Мюрдалю. Использовав статистику ряда стран, он доказал факт возможности приумножения незначительного территориального преимущества, например, при условии удачного (центрального) месторасположения региона (либо других внешних факторов). Эти центры (крупные городские агломерации) притягательны уже экономией на производственных издержках. Эффект агломераций был впервые выявлен А. Вебером. X. Ричардсон обосновал преимущества скоплений городов — "полюсов роста". Здесь имеет место ускоренное развитие науки и технического прогресса, быстрее растет производительность труда. По мнению исследователя Дж. Фридмана, экономический рост концентрируется исключительно в городах. Его считают классиком теории "центр-периферия". Он не только их выделил и обосновал роль, но и показал четыре стадии роста: наличие большого числа локальных ядер, формирование из них одного ядра, образование из нескольких ядер полюсов с полицентрической структурой, слияние ядер в полиареальную структуру с мощной периферией.

Ж.-Р. Бурвиль обогатил теорию, доказав неравномерность формирования ядер в разных отраслях. Он описал типичные формы агломерации и их специфику: промышленные города среднего размера с диверсифицированной структурой хозяйства; крупные городские агломерации, включающие предприятия пропульсивных^[1] отраслей; полюсы интеграции, охватывающие несколько городских систем.

Похожие принципы развиваются и в другой модели территориального развития, созданной под руководством Э. Таафе и П. Гоулда. Она выделяет четыре стадии развития идеализированной островной страны. В этой "идеальной" модели содержатся практические рекомендации для развития любой малоосвоенной территории. На первой стадии предполагается создание небольших торгово-промышленных центров при массовом сельскохозяйственном производстве. Вторая стадия — "рывок" — предполагает создание транспортных коммуникаций внутри страны с целью эксплуатации природных условий. Третья стадия формирует развитие коммуникаций вокруг важных экономических зон на границе (побережье), а четвертая предполагает формирование нового внутреннего центра, переориентацию производства на экспорт сырья при развитии собственного внутреннего рынка.

Названные теории нужно дополнить упоминанием таких имей, как Я. Тинберген и X. Бос (классики прогнозов, разработавшие принципы регионального прогнозирования), и представителей институционального направления региональной политики, которые фокусировали внимание па изучении среды (деловой среды, традиций предприимчивости и т.д.) региона.

Для удобства анализа многообразия форм реализации региональной политики выделим несколько базовых направлений: 1) смену целей; 2) сочетание базовых типов (общесистемный и селективный); 3) методы.

Региональная политика как осознанная технология государственного управления стала создаваться в XX в. До этого она, безусловно, существовала, но носила стохастический, ситуационный, часто необоснованный характер. Она всегда содержала в себе две цели — текущий контроль за территориями (сбор налогов, социальный порядок) и выравнивание межрегиональных диспропорций, хотя при этом решала и общие задачи, которые стояли перед страной: подъем производительных сил, формирование ресурсного потенциала, социальные проблемы и др.

Каждая из двух целей: общесистемная и селективная — имеет свои технологии. Основную задачу общесистемного типа цели исследователи видят в создании институциональной среды, т.е. системы нормативно-правовых, финансово-бюджетных и других институтов. Ее меры едины для всех и одинаково влияют на все регионы.

С определенной долей условности общесистемная региональная политика может быть подразделена на три вида — регулятивную, конкурентную и смешанную. Регулятивная политика основана на главенствующей роли государства и его централизованных ресурсов. Она применяется, как правило, в унитарных государствах (Франция, Швеция, Дания и Япония). Конкурентный вид политики характеризуется тем, что государство определяет лишь общие правила, сохраняя экономическую автономность регионов, что обеспечивает им возможность развивать свои ресурсы, в том числе и в ходе конкурентной борьбы, переманивая специалистов, создавая благоприятные условия для инвестиций и т.д. Он применяется в США, Мексике, Бразилии, ФРГ, Швейцарии, Австралии, Бельгии. Для смешанного типа характерно сочетание признаков, присущих двум первым. Ему отдают предпочтение Италия, Испания, Индия, Великобритания, Канада, ЮАР^[2].

Селективный тип цели решает две задачи: выравнивание межрегиональных диспропорций и поддержание территорий — "локомотивов роста". Некоторые исследователи выделяют и третью задачу — сдерживание развития перегруженных городских агломераций. К методам селективной политики можно отнести разработку программ развития отсталых регионов; введение экономических рычагов, стимулирующих деятельность в одних и сдерживающих — в других; создание предпринимательских (безналоговых) зон, промышленных и научных парков; использование административных методов. Разработка и реализация программ развития способствовали подъему таких стран, как Китайская Народная Республика (в период с 1970-х по 1990-е гг.), Греция (1960-1980-с гг.), Южная Корея (1960-1980-с гг.), Япония (1960—1970-е гг.). Примерами успешного решения второй задачи являются США, Европейский союз, Канада, Нидерланды (вторая половина 1960-х гг.), Южная Корея (1990-е гг.), а третьей — Нидерланды (1990-е гг.), Франция (1950—1970-е гг.), Великобритания (1950—1970-е гг.) и Япония (1970-2000-е гг.).

Выявим и опишем экономические меры, используемые за рубежом для реализации региональной политики. Чаще всего применяются: привлечение капиталов, помощь проблемным регионам, субсидии (как регионам, так и частным компаниям), финансирование социальных программ, национальные экономические планы и др. (табл. 8.1).

Таблица 8.1. Виды помощи проблемным регионам за рубежом^[3]

Федеральная помощь	Финансовая	Субсидии, региональные инвестиции, налоговая политика, льготные займы
	Экономическая	Государственные закупки, приватизация государственных предприятий, приобретение акций частных предприятий, размещение государстве иных предприятий
	Внеэкономическая	Разрешения, запреты, лицензии, сертификаты, крупные и локальные целевые программы
Участие территории в федеральной поддержке	Поиск локальных "точек санации" и "точек роста"	Закрытие нерентабельных предприятий
		Сохранение и санация жизнеспособных производств
		Инициация "точек роста" — зон, обладающих потенциалом развития
Международная помощь	Техническая
	Инвестиционная

Метод планирования особенно успешно применяется в Японии. Особенностью регионального управления этой страны является сочетание двух противоположных тенденций: предоставление все большей самостоятельности территориям (одна сторона) с развитием экономического территориального планирования (другая). В целом структура региональной политики страны включает строгую иерархию взаимосвязанных национальных и региональных планов. Японские планы индикативны. Они ставят задачи по повышению роста производства, регулированию потребительских цен, снижению уровня безработицы. Планы устанавливаются для всех субъектов национального хозяйства; они содержат целевые параметры, которые не являются обязательными для исполнения, но служат теми ориентирами, которые способствуют процветанию региона. Японский региональный план (National Land Use Plan) гармонично связывает между собой национальный комплексный план развития (Comprehensive National Development Plan) и планы префектур. В то же время он состоит из долгосрочных, среднесрочных и базовых годовых планов. Последние включают в себя такие разделы, как "Оценка годовой экономической перспективы", "Бюджет центрального правительства", "Ежегодный финансовый план", а также такие разделы, как "Базовый план обеспечения занятости", "Долгосрочные перспективы развития производства и потребления", "Фундаментальная программа развития передовых производств и отраслей".

Особый интерес, как из-за масштабности задач, так и из-за успешности их реализации, представляет региональная политика Европейского союза. Она выделяет как основную цель сокращение разрыва между регионами путем преодоления отсталости отдельных территорий. В ней ставится задача — создание для всех жителей Европейского союза равных условий доступа к труду, образованию и услугам, которая реализуется в шести направлениях:

1) содействие развитию и структурному выравниванию отстающих регионов;

2) преобразование регионов, пострадавших от промышленного спада;

3) борьба с застойной безработицей и помощь молодежи при вхождении в рынок труда;

4) помощь работникам при изменении условий производства;

5) содействие сельскохозяйственному производству;

6) стимулирование структурного выравнивания конкретных северных регионов, особенно тех, где низка плотность населения.

На региональную политику расходуется 14% бюджета Европейского союза. Распределение средств между странами — по целям и направлениям финансирования — приведено в прил. 2.

Параллельно с названными шестью направлениями в Европейском союзе разрабатываются, внедряются и заменяются новыми комплексные межгосударственные региональные (отраслевые) программы. Так, в 1987 г. были приняты программы: "Стар" — создание систем коммуникаций в депрессивных районах и "Валорен" — освоение энергетического потенциала этих районов. С 1988 г. стали реализовываться программы "Ренавель" и "Резидер", которые были ориентированы соответственно на подъем судостроения и структурной переориентации предприятий черной металлургии. В 1990-е гг. действовали еще 10: "Решар" (стимулирование развития угледобывающих районов), "Энвирег" (вторичное использование пресной воды в средиземноморских регионах), "Реджис" (диверсификация экономики на отдаленных островах), "Юроформ" (поощрение получения образования по профессиям, востребованным на территории), "Телематик" (внедрение новой системы телекоммуникаций в депрессивных регионах), "Страйд" (содействие научно-техническому развитию регионов) и др. На 2014 г. действуют следующие отраслевые программы: ШОСАТЕ (в энергетике), ЭСПРИТ (информационные технологии), ВРИТЕ (внедрение новых технологий в промышленность) и др.

В целом региональная политика занимает важное место в государственном управлении за рубежом. Каждая страна имеет свои особенности, решает свои задачи, а поэтому использует особую систему методов и технологий. Учитывая успехи в их реализации и развитие научной базы регионального управления, изучение их для нашей страны особенно полезно.