Система и правовые основы публичного управления профессиональной деятельностью. Федеральные органы управления

Россия является федеративным государством, в котором вопросы ведения и публичного управления поделены между: I) федеральным центром, или федерацией; 2) регионами, или субъектами РФ; 3) муниципалитетами, или субъектами местного самоуправления, органы власти которых в отличие от органов власти Федерации и ее субъектов, не входят в систему государственной власти России. Однако, не являясь формально государственными, органы местного самоуправления осуществляют функции публичного управления. Просто они в известной степени автономны в принятии решений местного значения и не подчиняются непосредственно центральной власти, за исключением отдельных случаев, установленных в законодательстве России.

Каждый уровень управления — федеральный, региональный и местный — имеет свой круг вопросов ведения. В силу распространенности и многогранности такого явления, как профессиональная деятельность, различные вопросы ее регулирования и управления решаются на всех трех уровнях власти. Однако в значительной части публичное управление профессиональной деятельностью осуществляется на федеральном и региональном уровнях.

Система публичного управления на федеральном уровне представлена прежде всего системой органов исполнительной власти. Высшим органом исполнительной власти является Правительство РФ. Однако, хотя Президент РФ формально не определен Конституцией РФ как глава исполнительной власти, в силу ряда конституционных положений ему предоставлен ряд прерогатив и полномочий по руководству системой органов исполнительной власти и принятию властных обязательных решений в данной области. В целом в текущей работе Президент РФ в большей степени ответственен за решение внешнеполитических вопросов, вопросов безопасности, в сфере же социально-экономической жизни он непосредственно осуществляет руководство в наиболее напряженные для страны моменты и по вопросам особого политического характера. Поэтому вопросы публичного управления профессиональной деятельностью на практике чаще могут попадать в поле зрения внимания Президента РФ тогда, когда они приобретают государственный масштаб, вызывают сильный общественный резонанс, влияют на социальную стабильность, безопасность и т.п. Систематическое же решение важных вопросов управления профессиональной деятельностью относится к компетенции органов исполнительной власти. Наиболее важные вопросы решает Правительство РФ, для текущего управления создан ряд федеральных органов исполнительной власти.

В той или иной степени многие центральные (федеральные) органы исполнительной власти ответственны за различные аспекты публичного регулирования и управления профессиональной деятельностью. Это, например, Министерство транспорта РФ, Министерство энергетики РФ, Министерство промышленности и торговли РФ, федеральные службы — по экологическому, технологическому и атомному надзору, по труду и занятости (Роструд) и другие, ряд федеральных агентств. Однако преимущественно вопросы публичного управления профессиональной деятельностью входят в компетенцию федеральных органов, ответственных за регулирование, управление и контроль в сфере трудовых отношений и занятости, к которым относится Минздравсоцразвития России и Роструд.

Прежде чем рассмотреть функции, роль, полномочия, значение этих органов для публичного управления в сфере профессиональной деятельности, необходимо кратко сказать об основных началах организации системы федеральных органов исполнительной власти в целом.

Система и структура федеральных органов исполнительной власти определяется в соответствии с Конституцией РФ Президентом РФ и утверждается специальным указом. Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" в настоящее время данная система выглядит следующим образом. Все федеральные органы исполнительной власти имеют один из трех статусов и наименований — федеральное министерство, федеральная служба или федеральное агентство. Все федеральные министерства, службы и агентства подчиняются или Президенту РФ, или Правительству РФ, которое, как уже отмечалось, является высшим органом исполнительной власти и возглавляет систему федеральных органов исполнительной власти, при этом фактически разделяя это главенство с Президентом России.

Итак, одна часть федеральных министерств, служб и агентств находится в ведении Президента РФ, другая -в ведении Правительства РФ. Однако это не исключает возможности Президента РФ в необходимых случаях давать указания и контролировать деятельность тех органов, которые не находятся в его ведении, и исполнение ими своих поручений. В непосредственном же подчинении Президента РФ находятся преимущественно органы, имеющие важнейшее стратегическое значение, в том числе в области внешней политики, безопасности, правопорядка, антикризисного управления в чрезвычайных ситуациях — Министерство иностранных дел РФ, Министерство внутренних дел РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральная служба безопасности, Федеральная служба охраны и некоторые другие.

Правительство РФ осуществляет руководство деятельностью преимущественно органов, ответственных за вопросы социально-экономической политики. Это сферы промышленности, торговли, экономического развития, спорта, молодежной политики и профессиональной деятельности. 15 ведении Правительства РФ находятся в том числе указанные выше Минздравсоцразвития России и Роструд, ответственные за управление сферой трудовых отношений и занятости.

По общему правилу большинство служб, агентств и министерств сгруппированы в трехзвенные подсистемы органов, где несколько служб и агентств по смежным сферам деятельности подчиняются головному министерству, ответственному за те же сферы отношений, но имеющему отличные от служб и агентств функции и полномочия (подробнее об этом будет сказано ниже). Однако не все службы и агентства имеют свои головные министерства. В ряде случаев службы и агентства непосредственно подчиняются Президенту РФ или Правительству РФ. Так, непосредственно Президенту России подчиняются Федеральная служба безопасности (ФСБ России) и Федеральная служба охраны (ФСО России). А в подчинении Правительства РФ непосредственно находятся, в частности, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральное агентство по рыболовству и др. Это обусловлено рядом причин, в частности спецификой сферы жизнедеятельности, требующей концентрации полномочий в одном органе, и нецелесообразностью распыления полномочий контроля, регулирования и управления в одной и той же сфере между несколькими органами.

Кроме Минздравсоцразвития России и Роструда компетенцией по решению ряда специальных вопросов профессиональной деятельности в отдельных сферах общественной жизни обладают некоторые другие федеральные министерства и ведомства (службы и агентства), в том числе ответственные за сферы транспорта, промышленности, образования и др.

Различие в названиях федеральных органов (министерства, службы, агентства) не случайно, оно подчеркивает различие в функциях и характере полномочий. По общему правилу основными функциями министерств являются разработка предложений по реализации, изменениям, коррекции, совершенствованию государственной политики в какой-либо сфере (образования, промышленности и т.д.), а также подготовка соответствующей нормативно-правовой базы — нормативных актов для оформления необходимых изменений и совершенствования государственной политики.

В функции государственных служб входят преимущественно вопросы контроля и надзора в установленной сфере. В качестве примера можно упомянуть Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) и др.

Наконец, к функциям федеральных агентств отнесены вопросы оказания государственных услуг и управления государственным имуществом в соответствующей сфере (например, государственными лесами, недрами, водными объектами и др.).

Однако в последнее время из этого общего правила распределения данных функций между министерствами, службами и агентствами все чаще делаются исключения. Так, некоторые министерства наряду с нормотворческими осуществляют контрольно-надзорные полномочия, а также полномочия по оказанию услуг и управлению имуществом.

Среди трех указанных видов органов особое положение занимают министерства, обладающие более высоким статусом. Это выражается и в том, что только федеральные министры по общему правилу могут являться членами Правительства РФ, и в том, что министерства имеют в ряде случаев контрольные полномочия в отношении подведомственных им служб и агентств, и в том, что они разрабатывают значительную часть нормативных актов для подведомственных им служб и агентств, и даже в том, что служащие министерств имеют более высокий уровень дохода по сравнению с работниками служб и агентств. Правда, бывают и исключения. Так, статус Федеральной службы безопасности приравнен Федеральным законом "О Правительстве Российской Федерации" к статусу министерства, а директор ФСБ России является членом Правительства РФ наряду с прочими министрами.

Итак, согласно общему правилу разграничения функций министерств, служб и агентств Минздравсоцразвития России выполняет прежде всего функции разработки государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере своей компетенции, которая включает и вопросы политики в сфере профессиональной деятельности, в частности вопросы регулирования и управления в области трудовых отношений и занятости. В свою очередь, Роструд осуществляет функции контроля и надзора в данной области.

Основные функции и полномочия указанных Министерства и Службы определены и предоставлены им в соответствии с федеральными законами Правительством РФ. Сами функции и полномочия публичного управления, регулирования и контроля для федеральных органов власти могут устанавливаться только федеральными законами. Однако конкретное распределение этих функций между федеральными органами производится в соответствии с Указом Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". Президентом РФ или Правительством РФ утверждаются положения об отдельных федеральных органах исполнительной власти. Эти нормативные акты детализируют функции данного органа и сводят воедино весь перечень его основных полномочий, вытекающих из множества федеральных законов, регулирующих те сферы жизнедеятельности, которые передаются упомянутым выше Указом Президента РФ в ведение соответствующего министерства, службы или агентства.

Согласно Положению о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 321, данное Министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, социального развития, труда и защиты прав потребителей, включая вопросы санитарно-эпидемиологического благополучия, уровня жизни и доходов населения, демографической политики, медико-санитарного обеспечения работников отдельных отраслей экономики с особо опасными условиями труда, медико-биологической оценки воздействия на организм человека особо опасных факторов физической и химической природы, курортного дела, оплаты труда, пенсионного обеспечения, в том числе негосударственного пенсионного обеспечения, социального страхования, включая уплату страховых взносов, условий и охраны труда, социального партнерства и трудовых отношений, занятости населения и безработицы, трудовой миграции, альтернативной гражданской службы, государственной гражданской службы (за исключением вопросов оплаты труда), социальной защиты населения, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей, опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан, а также в некоторых других сферах.

Это означает, что Минздравсоцразвития России разрабатывает государственную политику, готовит проекты законов, подзаконных актов, регламентирующих вопросы контроля, публичного управления, в том числе оказания государственных услуг, порядок взаимоотношений работников и работодателей, работников и государственных (публичных) органов в сфере защиты трудовых прав, социального обеспечения и других указанных выше сферах, связанных с различными аспектами профессиональной деятельности.

Наряду с функциями нормотворчества и разработки государственной политики Минздравсоцразвития России реализует также функции, свойственные агентствам, т.е. функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере своего ведения. Президентом РФ было принято решение не создавать во всех сферах, за которые отвечает Минздравсоцразвития России, специальные агентства, поэтому функции управления государственным имуществом и оказания услуг в этих сферах реализуются непосредственно Министерством^[1]. К этим функциям относится, в частности, социальное обслуживание населения, реабилитация инвалидов, проведение медико-социальной экспертизы, профессиональная подготовка, переподготовка, повышение квалификации медицинских, фармацевтических и санитарно-эпидемиологических работников, работников сферы социального развития и курортного дела, а также отдельных категорий работников в области охраны труда.

Как головной федеральный орган исполнительной власти в сфере трудовых отношений и занятости Минздравсоцразвития России осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития (Росздравнадзор), Роструда и ФМБА России, а также координацию деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Это обстоятельство полезно иметь в виду в случае возникновения конфликта в сфере трудовых и социальных отношений, например между гражданином и Пенсионным фондом. В случае если руководство Пенсионного фонда не удовлетворило справедливую жалобу гражданина на персонал данной организации, гражданин имеет право обжалования действий персонала и руководства Фонда уже в Минздравсоцразвития России. Такое административное обжалование можно использовать наряду с возможностью обращения в судебные органы и другими формами защиты своих прав, но в ряде случаев оно может быть быстрее, дешевле и эффективнее, например, судебных (подробнее о механизмах защиты прав в сфере профессиональной деятельности см. в последующих главах).

В своей деятельности Минздравсоцразвития России обязано руководствоваться Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, международными договорами РФ и Положением о данном Министерстве.

Минздравсоцразвития России осуществляет свою деятельность непосредственно через подведомственные Министерству организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Для реализации указанных выше функций Министерство имеет ряд полномочий, в том числе:

— вносить в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и других документов;

— самостоятельно устанавливать квалификационные требования к работникам и номенклатуру специальностей в сфере, отнесенной к компетенции Министерства;

— принимать методические рекомендации по вопросам, связанным с прохождением обязательного психиатрического освидетельствования работниками, осуществляющими отдельные виды деятельности, в том числе деятельность, связанную с источниками повышенной опасности (с влиянием вредных веществ и неблагоприятных производственных факторов), а также работающими в условиях повышенной опасности;

- формировать перечень медицинских противопоказаний для осуществления отдельных видов профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источниками повышенной опасности;

— издавать акты об установлении тождества профессий, должностей и организаций (структурных подразделений), работа в которых засчитывается в стаж для досрочного назначения трудовой пенсии по старости, тем же профессиям, должностям и организациям (структурным подразделениям), имевшим ранее иные наименования;

- принимать ряд других правовых актов, имеющих значение для регулирования отношений в сфере профессиональной деятельности (подробнее см. указанное выше Положение о Минздравсоцразвития России).

Кроме того, Министерство реализует ряд других функций и полномочий, в том числе обобщает практику применения законодательства и проводит анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности, осуществляет деятельность по профессиональной подготовке, переподготовке, повышению квалификации и стажировке медицинских, санитарно-эпидемиологических и фармацевтических работников, работников сферы социального развития и курортного дела, а также отдельных категорий работников в области охраны труда, деятельность по возмещению вреда, причиненного здоровью граждан, пострадавших вследствие радиационных аварий и катастроф, дает письменные ответы на вопросы плательщиков страховых взносов на обязательное социальное страхование и др.

Минздравсоцразвития России с целью реализации своих полномочий имеет право, в частности, запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции Министерства вопросам, привлекать для проработки вопросов, отнесенных к сфере деятельности Министерства, научные и иные организации, ученых и специалистов, создавать координационные и совещательные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности, в том числе межведомственные, учреждать печатные средства массовой информации для публикации нормативных правовых актов, официальных объявлений, размещения других материалов по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства, подведомственных федеральных служб и федерального агентства.

Министерство имеет право давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к сфере сто деятельности, в части оказания государственных услуг и управления государственным имуществом и др.

Минздравсоцразвития России в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, кроме некоторых случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Основные контрольно-надзорные функции и полномочия предоставлены федеральным службам. Так, в сфере труда и занятости эти функции и полномочия осуществляет Роструд.

Основные функции и правовой статус данной Службы определены в постановлении Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. № 156 "Вопросы Федеральной службы по труду и занятости" и Положении о Федеральной службе по труду и занятости, утвержденном постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 324.

Согласно данным актам Роструд является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере труда, занятости и альтернативной гражданской службы, по оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров, и находится в ведении Минздравсоцразвития России.

В функции контроля и надзора в сфере труда и занятости входит в том числе и инспекция труда, а руководитель Роструда является одновременно и Главным государственным инспектором труда РФ.

Роструд осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Служба контролирует, в частности, соблюдение работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, посредством проверок, обследований, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, составления протоколов об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; соблюдение установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве; осуществляет надзор и контроль за реализацией прав работников на получение обеспечения по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также за назначением, исчислением и выплатой пособий по временной нетрудоспособности за счет средств работодателей.

Кроме того, Роструд в рамках контрольной деятельности регистрирует в уведомительном порядке отраслевые (межотраслевые) соглашения, заключенные на федеральном уровне социального партнерства, коллективные трудовые споры по поводу заключения, изменения и выполнения соглашений, заключаемых на федеральном уровне социального партнерства, коллективные трудовые споры в организациях, финансируемых из федерального бюджета, а также коллективные трудовые споры, возникающие в случаях, когда в соответствии с законодательством РФ в целях разрешения коллективного трудового спора не может быть проведена забастовка.

Служба в соответствии с законодательством РФ рассматривает дела об административных правонарушениях, оказывает содействие в урегулировании коллективных трудовых споров и осуществляет организацию подготовки трудовых арбитров, информирует о положении на рынке труда в Российской Федерации, правах и гарантиях в области занятости населения и защиты от безработицы, осуществляет государственную экспертизу условий труда.

Важными полномочиями и обязанностями Службы являются организация приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения их обращений. Служба принимает решения по обращениям и направляет заявителям ответы в установленный законодательством РФ срок. С целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности Роструд также имеет право давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции Службы, запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к компетенции Службы, применять предусмотренные законодательством РФ меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, составлять протоколы об административных правонарушениях в случаях, предусмотренных законодательством РФ об административных правонарушениях и др.

Публичное управление осуществляется по многим направлениям не только через центральные органы федеральной системы государственного управления, но и в ряде случаев через территориальные органы данной федеральной системы, которые созданы в том числе и для управления и контроля в сфере профессиональной деятельности, в частности в сфере трудовых отношений.

Такими территориальными органами являются, в частности, государственные инспекции труда. Основы их правового статуса, в том числе функции и полномочия, можно рассмотреть на примере Государственной инспекции труда в г. Москве.

Прежде всего следует вновь напомнить, что государственные инспекции труда являются федеральными органами власти, однако сфера, территория их компетенции ограничена. Так, инспекция труда в г. Москве распространяет свои полномочия только в отношении Москвы. Функции, структура, полномочия данной инспекции определены в Положении, утвержденном приказом Федеральной службы по труду и занятости от 24 марта 2005 г. № 156.

Согласно Положению Государственная инспекция труда в г. Москве является территориальным органом Роструда по государственному надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Инспекция имеет сокращенное наименование: Гострудинспекция в г. Москве.

Инспекция в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, международными договорами РФ, нормативными правовыми актами Минздравсоцразвития России, индивидуальными правовыми актами Роструда, а также указанным Положением.

Инспекция осуществляет свою деятельность во взаимодействии с полномочным представителем Президента РФ в Центральном федеральном округе, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти г. Москвы, органами местного самоуправления, органами прокуратуры, общественными объединениями и организациями.

Инспекция осуществляет государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, на территории г. Москвы, а также на других территориях в соответствии с решениями Роструда.

В соответствии с действующим законодательством Инспекция осуществляет государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права и установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве.

Кроме того, Инспекция осуществляет проверки, обследования, выдачу обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений, привлечение виновных к ответственности в соответствии с законодательством РФ; рассмотрение дел об административных правонарушениях; анализ обстоятельств и причин выявленных нарушений, принятие мер по их устранению и восстановлению нарушенных трудовых прав граждан; информирование и консультирование работодателей и работников по вопросам соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, анализ состояния и причин производственного травматизма и разработку предложений по его профилактике, участие в установленном порядке в расследовании несчастных случаев на производстве или проведение его самостоятельно; информирование общественности о выявленных нарушениях трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, проведение разъяснительной работы о трудовых правах работников и другие полномочия.

Государственная инспекция труда в г. Москве — это хотя и территориальный, но все же федеральный орган. Деятельность этого и других территориальных федеральных органов, а также централизованных федеральных органов управления, таких как, например, Минздравсоцразвития России, дополняется региональными системами управления, включающими органы администрации конкретных субъектов РФ.