Система органов государственной власти Российской Федерации. Государственная служба как система

Государственная служба как правовой и социальный институт является неотъемлемой составной частью государственности и определяется обычно как профессиональная деятельность по обеспечению целей и функций государства в интересах общества. Подобная концепция восходит к пониманию государства как республики, в буквальном переводе – "общественного дела" (res publica). Такому пониманию государства соответствует и традиция закрепления права народа на участие в государственном управлении. Каждый гражданин имеет возможность принимать участие в государственных делах как непосредственно, так и через свободно выбранных представителей. Эти представители допускаются на общих условиях равенства к государственной службе. При этом государственные служащие реализуют не свое субъективное (служебное) право, а совокупное право всех граждан.

Субъектом регулирования государственно-служебных отношений является государство, представляющее своего учредителя (народ), а не отдельные государственные органы и должностные лица. Отделение государственной (публичной) сферы от частной является признанием наличия такой области отношений, где общественный интерес всегда преобладает и ограждается от вмешательства частных или корпоративных интересов.

Государственные служащие связаны с государством публично-правовыми, а не гражданско-правовыми отношениями. Непосредственная связь государственных служащих с государством обеспечивается посредством их личного публично-правового акта, определяемого законодательством (принятием присяги). Большинство государств регулируют эти отношения конституциями или специальными сводами законов. Даже в случае, когда отдельные аспекты этих отношений определяются нормами других отраслей права, индивидуальными или коллективными трудовыми договорами, их участники обязаны руководствоваться конституционными основами и принципами организации государственной службы. В противном случае отношения государства и его служащего исчерпываются формой найма по контракту на работу в государственном органе.

Государственная служба реализуется путем исполнения государственными гражданскими служащими своих должностных обязанностей в органах государственной власти. Органы государственной власти образуют определенную систему, которая характеризуется функциональным и организационным единством. Единство системы органов государственной власти обусловлено их социальным назначением и целью деятельности. Органы государственной власти отражают единство интересов и воли народа, которую они призваны реализовать. Функциональное единство системы органов государственной власти предполагает общность их задач и функций, в процессе их реализации они действуют совместно, тесно взаимодействуя между собой^[1].

Организационное единство системы органов государственной власти проявляется в том, что одни органы избираются или назначаются другими, одни управляют деятельностью других, одни подотчетны и подконтрольны другим и т.д.

В функциональном плане государственная власть включает в себя три основные ветви власти – законодательную, исполнительную и судебную, а также реализующие их институты – Парламент, Президента, правительство и судебные органы.

Таким образом, каждая из ветвей власти обладает закрепленной законом возможностью взаимного контроля и одновременно создает условия для взаимодействия всех трех ветвей власти. При этом принцип разделения властей является необходимым атрибутом правовой государственности^[2]. Построенный на его основе правовой и организационный механизм разделения властей препятствует узурпации власти государственным органом, принадлежащим к какой-либо одной ветви власти, каким-либо должностным лицом или группой лиц. В конечном счете предназначение механизма разделения властей заключается в обеспечении соблюдения и защиты прав человека.

Каждый из видов государственной власти (законодательная, исполнительная и судебная) имеет общие черты: правовой характер, участие в реализации задач и функций государства, государственно-властный характер полномочий, общие принципы организации и деятельности и т.д., которые обусловливают единство системы органов государственной власти Российской Федерации. Однако каждая ветвь власти характеризуется также специфическими признаками (объемом компетенции, порядком формирования, организационными и правовыми формами деятельности и т.п.) и представляет собой ее соответствующую подсистему (систему низшего уровня).

В свою очередь, отдельные подсистемы системы органов государственной власти могут иметь отдельные звенья, определяющиеся по различным критериям – функциям, характеру компетенции и территории деятельности.

Государственный аппарат Российского государства обладает всеми признаками, характеризующими его как целостную систему. Он состоит из нескольких элементов (определенной совокупности органов государственной власти, иных органов государства), которые, в свою очередь, сами являются самостоятельными системами. Кроме того, государственному аппарату присущи единство и внутренняя согласованность структурных элементов (подразделений)^[3]. Эти свойства придают ему стройность структуры, организованность и упорядоченность. Если система вообще есть упорядоченное определенным образом множество элементов, взаимосвязанных между собой и образующих некоторое целостное единство, то государственный аппарат представляет собой именно такую систему.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 02.07.2013) "О системе государственной службы Российской Федерации"^[4] система государственной службы включает в себя следующие виды:

– гражданская государственная служба;

– военная государственная служба;

– правоохранительная государственная служба.

На рис. 1.1 схематически представлены виды государственной службы.

Рис. 1.1. Виды государственной службы

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации.

Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы. Другие виды федеральной государственной службы устанавливаются путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации". В частности, ст. 5 ("Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации") Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации"^[5] устанавливает: "Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации (далее – государственная гражданская служба) обеспечивается посредством:

1) единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы;

2) единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы;

3) единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;

4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;

6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца".

Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация – в ведении субъекта Российской Федерации.