Система министерского "исполнительного" делопроизводства XIX – начала XX в

Начало XIX в. было ознаменовано новой реформой государственного управления и делопроизводства, которая, главным образом, затронула верхний уровень управления – высшие и центральные учреждения, и вместе с реформами, проведенными Екатериной II в последней четверти XVIII в., завершила формирование новой системы центральных и местных учреждений.

Новая система управления – министерская, основанная на принципе единоначалия, вызрела в недрах старой коллежской системы: в коллегиях конца XVIII в. президенты имели более широкие права, чем в ранний период, некоторые из них назывались уже не президентами, а министрами.

Создание министерств с единолично управляющими министрами было необходимо для повышения оперативности системы управления, тем не менее, коллегиальный принцип принятия решений не был исключен из новой системы: сначала коллегии были введены в состав вновь созданных министерств, а позже при министрах были созданы советы, имевшие статус коллегиального совещательного органа. Однако отношение к министрам как к единоличным исполнителям воли императора определило делопроизводство министерств как "исполнительное" делопроизводство.

В 1802 г. были созданы первые восемь министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции. Каждому министру предписывалось создать канцелярию и иметь товарища (помощника). Одновременно с министерствами был учрежден Комитет министров – высшее административное учреждение, действовавшее на коллегиальных началах и рассматривавшее дела, выходящие за рамки компетенции отдельного министра и требующие совместного согласованного решения. Несколько позже, в 1810 г., был создан Государственный совет – высшее законосовещательное учреждение. Одновременно с этим была проведена реформа Сената, который стал высшей судебной инстанцией, выполняя также функцию надзора за правительственным аппаратом.

Принятый 25 июня 1811 г. законодательный акт – "Общее учреждение министерств", – определил систему министерского устройства, включая делопроизводство и систему взаимоотношений с другими учреждениями и должностными лицами. В соответствии с этим актом увеличилось количество министерств и произошли некоторые изменения в перераспределении дел между ними.

Министры назначались самим императором и были ответственны только перед ним. Принцип единоначалия был положен в основу всей организации министерств: директора департаментов подчинялись непосредственно министру, начальники отделений – директорам департаментов, столоначальники – начальникам отделений. Совещательный орган при министре – совет министра, состоял из руководителей основных подразделений и имел значение органа "для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения". В департаментах роль советов выполняли общие присутствия департаментов.

Канцелярия министерства действовала на правах департамента и подчинялась непосредственно министру, канцелярии департаментов по своему внутреннему устройству были проще. Должностной и количественный состав канцелярии зависел от объема и содержания дел.

"Общим учреждением министерств" вводилось единообразие в систему документооборота министерств: от создания документов и до их архивного хранения, особое место было уделено порядку "сношений" (переписке) министерств с другими учреждениями.

Документы в делопроизводстве министерств можно разделить на три группы:

– документы, составлявшие внутреннее делопроизводство учреждения (записки, справки, выписки, журналы заседаний, регистрационные журналы, настольные реестры и др.);

– документы, поступавшие в учреждение из других учреждений;

– документы, направлявшиеся в другие учреждения, в том числе, "исполнительные бумаги".

Характерно, что еще в последней четверти XVIII в. сложилась так называемая "иерархия властей и мест", определившая систему взаимосвязей учреждений различных типов, и министерское делопроизводство оказалось вписанным в эту систему. От вышестоящих учреждений министерства получали: от императора – указы, повеления, от Государственного совета – высочайше утвержденные мнения, от Сената – сенатские указы, от Комитета министров – выписки из журналов заседаний. В вышестоящие инстанции министры направляли высочайшие доклады (императору), мнения, предложения, представления. С равными учреждениями министерства обменивались посредством отношений, сообщений, официальных писем. Подведомственным местам и лицам направляли предписания министров, от них получали рапорты, донесения, представления.

Согласно "Общему учреждению министерств" делопроизводство включало: вступление дел, их движение (или производство), отправку, ревизию дел и отчетность в делах.

Дела могли поступать в канцелярию министерства или непосредственно в департаменты. В канцелярию министерства поступали указы и повеления верховной власти, переписка министра с другими министрами, губернаторами и вообще лицами равного звания. Представления от подчиненных органов направлялись министру в случае крайней важности или срочности, на его имя поступали также отзывы на его предписания и жалобы на решения департаментов, а также секретные дела.

Непосредственно в департаменты поступала переписка с другими учреждениями и лицами равного положения и подчиненными, представления от подчиненных учреждений, предписания министра и дела из его канцелярии с резолюцией министра.

Все поступающие в министерство дела подразделялись на три категории:

– текущие (поступившие на общих основаниях в соответствии с установленным порядком: донесения, ведомости, представления, переписка и др.);

– чрезвычайные дела (для их решения требовалось принятие новых постановлений) и дела по обнаруженным злоупотреблениям;

– дела, "не терпящие времени", или срочные.

Дела чрезвычайные и срочные рассматривались в первую очередь.

О поступивших делах министру докладывал директор его канцелярии, директору департамента – правитель дел канцелярии департамента. Эта стадия являлась предварительным рассмотрением дела и не влекла за собой никаких решений, по определяла дальнейший ход бумаги в министерстве. Общий порядок движения дел в министерствах был строго регламентирован: от отдельного стола в составе того или иного отделения, через директора департамента, а нередко и через общее присутствие департамента или объединенное присутствие нескольких департаментов в случае крайней сложности дела, до министра, а иногда и совета министра.

Первоначально в министерском делопроизводстве преобладал "коллежский" порядок составления документов, при котором рассмотрение каждого вопроса требовало составления докладной записки, повторявшей "слово в слово" все предыдущие документы. Дела при этом достигали огромных размеров. Примерно к середине XIX в. сложился новый порядок подготовки дела – в форме краткой записки, излагавшей только существо вопроса.

Такое устройство превращало документооборот учреждений в сложный иерархически организованный процесс, длительный по времени, поскольку основными инструментами канцелярии были перо и бумага, а единственной регистрационной формой – журнал.

Это интересно!

Автор "Руководства к наглядному изучению административного течения бумаг в России" (1858 г.) Μ. Н. Катков называл 54 стадии прохождения дела в Губернском правлении, 34 – в департаменте министерства, 36 – в Комитете министров.

Самостоятельную стадию "производства дела" составляла его "отправка", включавшая регистрацию отправляемых документов в журналах и непосредственно отправку (складывание документа, написание адреса и др.). До появления в России в середине XIX в. почтовых конвертов и марок закон предусматривал, что все исходящие бумаги должны отправляться в виде пакетов, для чего документ складывался в виде конверта и запечатывался сургучной печатью.

Особенностью регистрации являлось существование отдельных журналов для регистрации документов, направляемых в вышестоящие учреждения и подчиненным местам и лицам; особенностью журналов являлось то, что они предусматривали запись сведений об исполнении отправленной бумаги, которые обязано было сообщать каждое присутственное место особыми рапортами. Эти сведения использовались для контроля исполнения документов, и дело не считалось завершенным, пока не было получено рапорта об исполнении или о невозможности исполнить решение по уважительным причинам.

Ревизия – проверка ведения дел, по "Общему учреждению министерств", составляла самостоятельный участок делопроизводства. Ревизия дел предусматривала проверку порядка хранения документов и дел, правильности составления заголовков дел, сроков рассмотрения дел, причин задержки в рассмотрении дел. Ревизия являлась функцией руководителей. Начальники отделений проверяли исполнение документов по столам и сообщали сведения директору департамента, который ежемесячно проводил проверку исполненных и неисполненных документов по регистрационным журналам и настольным реестрам и представлял об этом ведомости министру. На основе этих ведомостей в конце каждого года в канцелярии составлялась общая ведомость по всем департаментам и канцелярии министерства.

Последняя стадия делопроизводства, по "Общему учреждению министерств", – отчетная. Законом устанавливалось три вида отчетов: отчеты в суммах (финансовые), отчеты в делах (о деятельности) и отчеты в "видах и предположениях" (планы работы на следующий год). Отчеты готовились отделениями, каждым по своему направлению, затем обобщались в департаментах, и на их основе директор канцелярии составлял сводные отчеты по министерству.

Образец документа XIX в.

На протяжении всего XIX и начала XX в. происходила законодательная регламентация делопроизводства учреждений. Наряду с этим появилась достаточно обширная делопроизводственная литература. Большое значение в этот период имели так называемые письмовники – сборники образцов документов. Первые такие сборники появились уже во второй половине XVIII в., а с конца XVIII – начала XIX в. они издавались регулярно. Известно более ста сборников образцов документов, изданных до 1917 г. Целью таких изданий становилось полное руководство о порядке производства дел в присутственных местах с описанием "обряда делопроизводства" и приложением форм документов.

Изменения в системе управления и ведения дел привели и к изменениям формы документа. В делопроизводстве министерств появились бланки учреждений с угловым расположением реквизитов. Бланки печатались типографским способом или писались от руки. В состав реквизитов бланка были включены наименование учреждения, наименования структурных подразделений (департамент, отделение, стол), дата и регистрационный номер документа. Обособленное место занимал заголовок к тексту документа, располагаясь непосредственно под реквизитами бланка (так же, как и в современных документах). Появилась ссылка на поступивший документ (прототип современного реквизита "Ссылка на дату и номер поступившего документа"), которая еще не была унифицирована и могла выглядеть по-разному: "Ответ на №..." или: "От такого-то" и т.п.

Устойчивый вид приобрел реквизит "Адресат", появившийся еще в XVIII в. в коллежском делопроизводстве, – это указание должности лица в дательном падеже или наименование присутственного места. Определенную форму получило удостоверение документа: подписи и скрепы (визы) на документе включали наименование должности лица, подписавшего или скрепившего документ и его личную подпись.

На фойе обширной делопроизводственной литературы этого периода особое значение имела работа Н. В. Варадинова, посвященная делопроизводству в России^[1].

Исторический опыт

Н. В. Варадинов так определял значение своей работы: "...издание однообразных форм деловых бумаг и теоретических... правил будет, может быть, иметь следствием введение единообразия, а с тем вместе и упрощение делопроизводства нашего... Я убедился, что не для всех родов бумаг, составляющих канцелярскую и деловую переписку, существуют в законах образцы и что нс во всех присутственных местах и ведомствах употребляются одинаковые для них формы. Избрав из этих форм те, которые установились в деловой практике более однообразно и более сходно с указаниями и духом нашего законодательства, и присоединив к ним образцы бумаг административного и межевого делопроизводства, а также образцы актов, употребляемых частными лицами, я составил сборник всем возможным родам и видам деловых бумаг, а по тщательном изучении их написал и теоретические правила для их составления"^[2].

Делопроизводство Варадинов разделял на теоретическое и практическое. В теоретическом значении – это "наука, излагающая правила составления деловых бумаг, актов и самих дел", практическое делопроизводство – это "общий порядок производства дел в присутственных местах по данным законами формам и но установившимся образам деловых бумаг". В этом разделе работы Варадинова чрезвычайно ценной является предложенная им классификация документов (канцелярские дела и бумаги, сношения присутственных мест и "просительские" дела и бумаги), детальное описание каждой разновидности документа и образцы конкретных документов по каждой разновидности, составляющие более половины его объемного труда.

Несмотря на существенные изменения, которые претерпела система министерского делопроизводства, к концу XIX в. жизнь требовала более гибких форм делопроизводства и его ускорения. Для быстро меняющихся общественных отношений система делопроизводства продолжала оставаться громоздкой и неповоротливой, несмотря на то, что в последней трети XIX в. сначала в военном ведомстве, а затем и в гражданских учреждениях начали использовать пишущие машины. Их появление было поистине революционным шагом в документировании: оно ускорило ведение письменных работ, позволило одновременно с подлинником изготавливать несколько копий документов, существенно сократив объем рукописных работ. Более того, машинописный текст приобрел более компактную форму, за счет чего сократился объем документов.

Появление телеграфа вызвало к жизни новый вид переписки – телеграмму, а изобретение телефона привело к появлению телефонограмм – письменных документов, переданных по телефону.

В конце XIX – начале XX в. все большее внимание уделялось системе регистрации документов, высказывались мнения о необходимости ее упрощения за счет централизации. Эта идея в корне противоречила принципу, реализованному "Общим учреждением министерств", по которому создавалось множество пунктов регистрации документов в учреждении.

Большая работа по упрощению делопроизводства велась в отдельных ведомствах, в частности в военном, где в 1916 г. "Положением о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве" была введена система упрощенного делопроизводства. Положение упрощало технику переписки, сокращало количество служебных документов: для письменных взаимоотношений чиновников военного ведомства устанавливалось три вида документов – рапорт, предписание, отношение. Регламентировались случаи обмена телеграфными сообщениями, были установлены четкие значения надписей, ограничивавших доступ к документам: "секретно", "не подлежит оглашению", "спешно" и др.

В положении устанавливался порядок применения пишущих машин для изготовления документов, гектографов для копирования и других технических приспособлений, которые могли ускорить работу с документами.

Работа по совершенствованию делопроизводства, проводившаяся в военном ведомстве, из-за начавшейся вскоре Первой мировой войны не была перенесена на другие министерства и ведомства. Произошедший в 1917 г. социально-политический переворот – Февральская буржуазно-демократическая, затем Октябрьская социалистическая революции – привели к полному слому государственного аппарата и созданию нового, который, хотя и усвоил многие старые традиции, но создавался на принципиально новых началах.