Система контроля за соблюдением требований к служебному поведению государственных и муниципальных служащих

Ни разработка и принятие кодекса служебной этики, ни даже его законодательное закрепление не будут действенными без соответствующей системы контрольных механизмов в форме государственного, служебного, гражданского контроля за выполнением их требований и тщательно разработанных санкций за их нарушение. Опыт стран, в которых не одно десятилетие поведение чиновников эффективно регламентируется этическими кодексами, подсказывает конкретные и положительно зарекомендовавшие себя формы контроля.

Государственный контроль за соблюдением государственными и муниципальными служащими этических норм и правил поведения — неотъемлемая функция государства, реализация которой требует создания системы специальных структур и механизмов на всех уровнях государственной власти, начиная с создания специальных органов на уровне федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ по осуществлению контроля за этичностью в государственной и муниципальной службе.

Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации" определены правовые и организационные основы системы государственной службы РФ, в том числе системы управления государственной службой РФ, одной из важнейших целей которой должно быть осуществление "вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе". Пока подобных органов в нашей стране пет. Между тем анализ многолетнего положительного опыта, накопленного как в отечественной истории становления и развития государственной службы, так и в практике зарубежных стран, мог бы подсказать пути правильного решения этих давно назревших проблем и в России.

Исторический экскурс

С петровских времен деятельность корпуса государственной службы находилась под жестким контролем Сената, прокурорской службы и созданного позднее общегосударственного специального контрольного ведомства. Проверялись своевременность и степень выполнения указов и распоряжений, качество выполнения чиновниками своих должностных обязанностей, злоупотребления властью, "противозаконное бездействие" чиновников; взяточничество и растрата государственных средств карались лишением всех прав состояния, тюремными заключениями, ссылкой на поселение, отправкой в "исправительные арестантские роты"^[1].

Служебный контроль за этичностью поведения государственных служащих эффективно обеспечивается в тех странах, где в системе государственной службы введены специальные должности или органы по контролю за соблюдением правил служебного поведения.

Опыт многих стран показывает, что одним из действенных контрольных механизмов создания и поддержания необходимого уровня этичности поведения государственных служащих являются специальные органы, которые оценивают нравственные поступки служащих и принимают по ним необходимые решения.

В России, как отмечалось ранее, таким органом в соответствии с Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" должны были стать комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов (далее — комиссии), образованные "в государственном органе, федеральном государственном органе по управлению государственной службой, государственном органе субъекта Российской Федерации по управлению государственной службой" (п. 5 ст. 19 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации"). Эти комиссии должны были образовать вертикаль управления нравственными отношениями в системе государственной службы страны. Их правовой статус, предусмотренный Законом, предполагал, что это будут эффективные, полифункциональные, постоянно действующие органы с широким кругом полномочий в своей сфере деятельности и возможностей повышать и развивать нравственную культуру государственных служащих в целях формирования кадрового корпуса не только высокопрофессиональных, но и высоконравственных работников. Таким образом, был заложен первый кирпич в фундамент будущей системы управления нравственными отношениями в государственной службе.

Однако система управления государственной службой, которая должна была координировать и контролировать все направления деятельности государственных органов, в том числе и деятельность по обеспечению исполнения требований к служебному поведению, нормативно закрепленных в вышеназванном Законе, до сих пор не создана; сформированные в органах власти комиссии фактически не выполняют функций, предусмотренных Законом и разработанных в его исполнение методическими документами.

Обеспечение соблюдения требований к служебному поведению государственных и муниципальных служащих — процесс долговременный, требующий выработки и реализации комплексных мер нормативного, правового, координирующего, контрольного, научно-исследовательского, методического содержания. Причем эти меры должны носить упреждающий характер, их главная цель — предупреждение нарушений профессиональной служебной этики, а не реакция на свершившийся факт. Достижению этой цели служит планомерная методическая и организационная работа комиссий по нравственному воспитанию и этико-профессиональному развитию персонала государственной и муниципальной службы с использованием единых методик, широкого арсенала учебных средств (круглые столы, семинары, мастер-классы, тестирование), кадровых технологий (собеседование, аттестация, конкурс, квалификационный экзамен), техник мониторингового наблюдения за состоянием нравственности в гражданской службе и анализа динамики происходящих в ней процессов.

Нынешний статус комиссий изначально обрекает их на неэффективность, так как не дает четкого представления о том, кто координирует или должен координировать работу комиссий, созданных и государственных органах, кто контролирует и по каким критериям осуществляет оценку этой работы, где и кем должны быть сформулированы эти критерии, каковы механизмы, обеспечивающие эффективность деятельности подобных комиссий.

Таким образом, успех обеспечения государственного контроля за реализацией нормативных правовых актов, направленных на формирование высокой нравственной культуры кадрового корпуса государственной и муниципальной службы, требует незамедлительного решения комплекса взаимосвязанных проблем правового, организационного, кадрового порядка, которые призваны привести в соответствие задачи, правовой статус, организационные основы, функциональное назначение и порядок деятельности комиссий.

Из содержания п. 5 ст. 19 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" следует, что создаваемые в федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта РФ по управлению государственной службой комиссии должны составить единую систему управления нравственными отношениями в государственной службе, координируемую и контролируемую федеральным государственным органом по управлению государственной службой. Этот орган должен стать главным субъектом управления всеми направлениями государственной службы как профессиональной деятельности, центром ее дальнейшего реформирования, сосредоточив в своих руках нормативное, правовое, координационное, контрольное, научно-исследовательское, методическое и финансовое обеспечение деятельности государственного аппарата.

Встроенная в систему управления государственной службой указанная комиссия должна располагать широким кругом функций и полномочий, включающих нормативно-правовое и методическое обеспечение формирования антикоррупционного поведения и этико-профессионального развития кадрового корпуса государственной службы, направленных на реализацию целей, поставленных в Концепции реформирования системы государственной службы РФ. Важнейшей задачей комиссии должна стать координация и контроль работы соответствующих комиссий как структурных подразделений государственных органов по управлению государственной службой.

В рамках этой системы управления может быть обеспечен действенный контроль за выполнением требований к служебному поведению должностных лиц, который будет включать государственный контроль со стороны постоянно действующих независимых государственных структур, служебный контроль в лице специальных структур государственных органов; гражданский контроль, осуществляемый соответствующими структурами гражданского общества; самоконтроль как функцию духовно и нравственно развитой личности, формируемой в процессе этико-профессионального развития государственных служащих.

Рис. 9.1. Система управления нравственными отношениями в государственной службе

Следует отметить, что в настоящее время, в связи с созданием в составе кадровых служб федеральных государственных органов подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений, исполнение функций, предписанных комиссиям, должно обеспечиваться структурными подразделениями кадровых служб, созданными в федеральных государственных органах в соответствии с Указом Президента РФ от 21 сентября 2009 г. № 1065 "О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению" (поди, "в" п. 3).

Гражданский контроль за этичностью поведения государственных служащих обеспечивается Законом РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866—1 "Об обжаловании в суде действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", в соответствии с которым гражданин имеет право обратиться в суд, если считает, что неправомерные действия должностных лиц нарушают его права и свободы, обжаловать их бездействие, повлекшее негативные последствия. Только за первое десятилетие после вступления этого Закона в силу число обращений граждан в суды с жалобами на должностных лиц и государственные органы возросло в 20 раз, при этом 85% жалоб были признаны обоснованными и права граждан восстановлены^[2].

Зарубежный опыт

В развитых странах вопросам обеспечения гражданского контроля над чиновничеством уделяется большое внимание как в теории, так и на практике.

В Германии, например, важнейший институт гражданского контроля над чиновничеством обеспечивается системой специальных административных судов, где граждане могут обжаловать нарушения органами публичной власти их прав и законных интересов. Такие суды действуют на трех уровнях: первой инстанции, земельном и федеральном. Их задача — защита граждан от произвола чиновников. Ежегодно они рассматривают десятки тысяч дел.

Система гражданского контроля за соблюдением этических требований не будет эффективной без активного участия в этом процессе самих государственных служащих. Именно поэтому Комитет министров Совета Европы, разрабатывая для стран-участниц Совета Европы Рекомендации в виде Модельного кодекса, включил в них такой контрольный механизм, как вменение в обязанность государственного служащего "информировать компетентные органы о любых известных ему или ей нарушениях настоящего кодекса другими государственными служащими", а также "сообщать компетентным органам любые доказательства, утверждения или подозрения относительно незаконной или преступной деятельности в отношении государственной службы, о чем ему (ей) стало известно при исполнении служебных обязанностей или в связи с их исполнением". Этот принцип рассматривается как выражение и способ реализации гражданского долга работника.

Подобная практика широко распространена и в сфере бизнеса. Только в США к концу 90-х гг. прошлого века около 97% крупных корпораций и половина мелких фирм имели свои своды правил, регулирующих их взаимоотношения с клиентами, партнерами, государством и обществом, причем в 68% из них служащим вменяется в обязанность сообщать об этических нарушениях, свидетелями которых они становились, а в качестве санкции за нарушение этических норм в половине компаний предполагается увольнение^[3].

Публичный характер государственной службы как социально-нравственного института, призванного исполнять миссию общественного служения, обеспечивая прямые и обратные связи между государством и обществом, побуждает по-новому взглянуть на проблему этичности деятельности всех ее служб и прежде всего структур, обеспечивающих связи с гражданами, общественностью.

Исполнение государственными органами функций по обеспечению связей с общественностью относится к одному из видов публично-правового процесса, который образует основу демократического государства и общества. Связь государства с гражданами и общественностью можно выразить понятием гражданской публичной связи государства.

Осуществление общественных связей можно определить как урегулированный не только законодательством, но и нормами профессиональной этики процесс реализации прав граждан на информацию об органах государственной власти, а также анализа общественного мнения и правосознания, легитимации государственных органов власти.

За последние 30 лет сложилось международное профессионально-этическое регулирование деятельности служб, обеспечивающих связи органов государственной власти с гражданами, общественностью. Особое внимание в нем уделяется проблемам, связанным с правом на информацию, уважением прав и независимости средств массовой информации и недопустимостью любых попыток обмануть общественное мнение или его представителей.

Одной из форм гражданского этического контроля, практикуемых в некоторых странах, являются общественные комиссии по этике — институты гражданского общества, которые рассматривают поступающие к ним вопросы, связанные с нарушениями этики государственных служащих.

Активизация всех видов контроля за этичностью поведения государственных служащих в нашей стране должна обеспечивать неотвратимость наказания за нарушение установленных требований. Неэффективность и неисполняемость многих законов способствуют созданию атмосферы безнаказанности и вседозволенности, разрушая доверие граждан к власти, тем самым лишая ее социальной опоры в обществе. В этих условиях всесторонний контроль за соблюдением должностными лицами требований к служебному поведению приобретает особую актуальность. Его эффективность обеспечивает четко разработанная система механизмов и методик в совокупности с неотвратимостью наказания за нарушение установленных требований. По и они не дадут ожидаемого результата, если не придет понимание того, что нравственное развитие государственных и муниципальных служащих с необходимостью предполагает их обогащение соответствующими знаниями, которые могут быть получены в результате адресной, профилактической работы с персоналом в процессе специального этико-профессионального развития.

Анализ мирового опыта, десятилетиями накопленного во многих странах, убеждает в том, что предпринимаемые в нашей стране шаги по преодолению нравственного дефицита в государственной службе делаются в правильном направлении и имеют позитивную перспективу при условии, что правовой статус и ОГЛАВЛЕНИЕ деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов будут приведены в соответствие с их назначением — стать эффективным инструментом формирования не только высокопрофессионального, но и высоконравственного кадрового корпуса государственных служащих. Их полномочия и основные направления деятельности должны включать:

- разработку правил профессиональной этики и мер воздействия на их нарушителей; рассмотрение обращений граждан по вопросам нарушения правил поведения должностными лицами;

— подготовку рекомендаций и предложений по совершенствованию законодательства в области служебной этики;

- участие в обсуждении кандидатур на вакантные должности, в работе аттестационных комиссий; рекомендации руководству для принятия административных и иных мер к нарушителям этических норм;

- доведение до сведения граждан через средства массовой информации фактов злостного нарушения этических норм и принятых по ним мер ответственности.