Лекция 3. Система государственной службы Российской Федерации

Исторически все вилы государственной службы выделились из военной и гражданской служб. Остальные наименования видов государственной службы носят достаточно условный характер, к примеру, публичная, парламентская, местная, муниципальная, специальная и пр. Проблему правового обеспечения общественных отношений в сфере установления и реализации правового статуса гражданских служащих следует рассматривать исходя из российской действительности. Поэтому место и роль гражданской службы в различных сферах государственного управления предопределяются принадлежностью к особой социальной группе, призванной по роду своей профессиональной деятельности к осуществлению государственно-административных функций. В связи с этим, для начала следует рассмотреть общегосударственную задачу о взаимодействии Российской Федерации и субъектов Федерации.

Характер взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов

В конце XX столетия в стране, как известно, активизировался процесс децентрализации государственного и хозяйственного управления, стали расширяться полномочия органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления. Вместе с тем необходимость отхода от предельной концентрации власти вокруг центра, механизм передачи полномочий сверху вниз осознавались и осознаются пока очень трудно. Становление новых управленческих связей по вертикали и горизонтали протекало несколько хаотично и неорганизованно.

Когда речь заходит о государственном управлении делами общества, то нужно иметь в виду следующее. В основе государственного устройства обычно лежат субординационные (соподчинительные) или координационные (согласовательные) системы управления, а также различные их комбинации. В политико-правовой сфере координационные системы выступают чаще всего в двух видах - федерации и конфедерации. Основное различие между ними, как известно, заключается в том, что федерация обычно имеет единую государственность, тогда как конфедерация таковой не имеет. И федерация, и конфедерация могут основываться как на межнациональных, так и межтерриториальных взаимодействиях. Наличие единой государственности делает федерацию более социально устойчивой по сравнению с конфедерацией.

До сих пор в истории создавались в основном межтерриториальные федерации (например, США, Мексика, ФРГ). Они оказались достаточно надежными и стабильными в своей деятельности. Межнациональные федерации создавались, но существовали недолго (СССР, Чехословакия, Югославия). Россия создала качественно новое государство, пока не встречавшееся в истории, - территориально-национальную федерацию. Ее образуют 57 русских краев, областей и городов федерального значения, а также 21 национальная республика, 1 автономная область и 4 автономных округа. Всего в составе Российской Федерации на 1 октября 2011 г. проживало 136,7 млн человек, из них 116,8 млн русских и 25,7 млн других этносов.

При создании межнациональной федерации в СССР для выделения союзных республик использовалось два критерия: численность коренной нации должна быть не менее 1 млн человек; территориальное расселение данного народа должно включать и внешнюю (по отношению к СССР) границу. По каким критериям мы выделяем нынешние субъекты Федерации?

Судя по всему, в нашу федерацию такие критерии не закладывались. Они отсутствую! в Конституции и, очевидно, не закладываются в очередные законопроекты по национальным отношениям. Вместе с тем из 26 национальных образований только 7 республик имеют численность более 1 млн человек, а коренной национальности - только Татарстан. Кроме того, 23 субъекта Федерации постоянно дотационные, и они вряд ли когда-либо выберутся из этого статуса. Что касается внешней границы, то ее имеют лишь 16 республик и автономных округов, а другие - располагаются внутри России.

Что такое субъекты Федерации? В нормативных документах такого определения не дано, поэтому приходится давать авторское определение. Субъектами Федерации называются исторически сложившиеся территориально-национальные образования, формирующие в настоящее время свои системы государственного управления, экономического обеспечения и местного самоуправления в пределах единого политико-административного пространства. В последнее время за ними закрепилось название "регионы".

Современная Россия, во-первых, чрезвычайно многочисленна по составу - 83 субъекта Федерации. Такого обилия составляющих нет пи в одном государстве мира. Во-вторых, эти субъекты Федерации чрезвычайно разнокачественны как по численности населения, так и по уровню своего социально-экономического развития. В-третьих, в состав нашей Федерации входит около трети так называемых "титульных наций", т.е. таких, в которых численность коренной нации составляет ничтожное меньшинство. Например, в Республике Карелия: карелов - 11%, русских - 72%. Среди национальных образований в России 19 имеют численность коренных народов - менее 50%, а большую часть населения составляют русские. И в-четвертых, во многих национальных образованиях, в особенности там, где коренные народы составляют треть и более половины населения, до последнего времени достаточно сильны русофобские настроения. Пользуясь несовершенством законодательства РФ, русскому населению чинятся всяческие препятствия в реализации своих прав.

Учитывая сегодняшнее положение и то, что рано или поздно вопрос о национальных субъектах Федерации необходимо будет решать, можно предложить для их выделения пока лишь один критерий - обеспечение населением субъекта Федерации необходимого уровня экономической (хозяйственной) самодостаточности, чтобы прожиточный минимум людей соизмерялся со "стандартом жизни" (уровнем жизни), существующим в Российской Федерации. Подобный критерий используется в США и многих других государствах.

Другими словами, субъекты Федерации должны сами себя содержать, обеспечивать всем необходимым для жизни проживающего в них населения. Пора прекратить порочную практику, когда одни субъекты Федерации живут почти полностью за счет других субъектов. Такого практически не было и нет в других странах. Подобной практикой мы только дискредитируем свою страну. Правда, сейчас некоторые федеральные руководители предлагают считать дотационные регионы недостойными правового положения субъектов Федерации.

Хотя равноправие всех субъектов Федерации провозглашено Конституцией РФ, их правовой статус не во всем одинаков: республики объявлены государствами (в основном, дотационными), в то время как все другие субъекты такого статуса не имеют и могут рассматриваться только как государственные образования. При этом большинство автономных округов входят в состав русских краев и областей, а следовательно, тоже должны рассматриваться как государственные образования наравне с этими краями и областями. Такое положение некоторой части субъектов дает повод говорить об асимметричности российского федерализма. Естественно, данную асимметричность следует каким-либо образом выправлять, преодолевать. Можно отметить, что за последние 10 лет шесть автономных округов влились в состав соседних областей или краев.

Как известно, в 1990-х гг. в стране чрезвычайно обострились межнациональные отношения. Центробежные силы, сложившиеся в процессе борьбы против бюрократического аппарата советских союзных структур, втянули па свою орбиту и внутрироссийские национальные образования. Некоторые из них, например Чечня, встали на путь полной суверенизации, заявляли даже о намерении выйти из состава Российской Федерации. Сепаратистские тенденции в немалой степени подогревались некоторыми некорректными действиями федеральных органов власти, которые под влиянием инерции все еще исповедовали советские командно-директивные методы руководства.

Для того чтобы Российская Федерация выжила, нормально функционировала, необходима государственная властная вертикаль. Несомненно, в основном такая вертикаль может быть построена в структурах исполнительной власти. В соответствии с Конституцией РФ именно по вертикали исполнительной власти должна быть установлена достаточно определенная субординация (соподчинение) всех органов сверху донизу, когда местные органы будут подчиняться региональным, а региональные - федеральным. Иначе законы, другие нормативные акты, принимаемые федеральными органами, по-прежнему не будут должным образом исполняться региональными органами, а законы и нормативные акты последних не будут иметь регулятивного значения для местных органов. Действенность государственной власти будет оставаться все такой же невысокой, как и сейчас.

Федеральные власти попытались по американскому образцу сделать эту властную вертикаль федеральной, не надеясь на должную поддержку субъектов Федерации. Для этого они создали свои подразделения в регионах и районах. Но данная позиция - это палка о двух концах. Многие субъекты Федерации за истекшие десятилетия привыкли обходиться без федеральной власти: они осуществляют властные полномочия без должной опоры па Конституцию РФ и федеральное законодательство.

"Ельцинское десятилетие" (90-е гг. XX в.) прошло под знаком фактического демонтажа несущей конструкции российской государственности. Этому процессу способствовало долгое отсутствие Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", который был принят лишь 31 июля 1995 г. Собственно, только после этого большая часть субъектов Федерации в меру активно начала работать над созданием законов или положений о региональной государственной службе. К началу XXI в. государство оказалось в состоянии глубокого кризиса всей системы власти, в одном шаге от черты, за которой начинается развал страны.

Принятие Указа от 13 мая 2000 г. № 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" наметило меры по приведению конституций, уставов, законов субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами, а также были внесены изменения в законодательство, регулирующее взаимоотношения федерального центра, регионов, местного самоуправления. Все это позволило снять непосредственную угрозу неуправляемости и хаоса в России.

Всего было образовано семь федеральных округов: Центральный (с центром в г. Москва), Северо-Западный (г. Санкт-Петербург), Приволжский (г. Нижний Новгород), Уральский (г. Екатеринбург), Сибирский (г. Новосибирск) и Дальневосточный (г. Хабаровск). Указом Президента от 19 января 2010 г. № 82 был добавлен восьмой округ - Северо-Кавказский (с центром в г. Пятигорск).

Таким образом, можно сделать вывод, что руководство страны наконец осмыслило идею о вертикали власти, которая уже давно вызревала в российском обществе. Вместо института общих выборов в субъектах Федерации глав исполнительной власти был предложен институт их региональных парламентских выборов по рекомендации Президента РФ. Необходимый Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"" был подписан Президентом РФ 11 декабря 2004 г. за № 159-ФЗ.

Однако жизнь показала, что сделанного не достаточно. Ведь иные губернаторы и республиканские президенты по-прежнему позволяют себе не считаться с федеральными и региональными законами, игнорируют нужды регионов, населения, работают подчас спустя рукава. Президентский контроль несколько улучшил ситуацию, но не намного. Сохранять и дальше такое положение, просто опасно. России нужна максимальная консолидация власти, российских элит, всего общества. Только в этом случае мы сможем достигнуть тех целей, которые стоят перед нашей страной.

Так, но инициативе Президента РФ Федеральное Собрание приняло обновленный нормативный акт Федеральный закон от 5 апреля 2009 г. № 41-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "О политических партиях"".

Согласно ему, предложения о кандидатурах на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) вправе вносить Президенту РФ политическая партия, список кандидатов которой получил наибольшее число голосов избирателей на основании официально опубликованных результатов и был допущен к распределению депутатских мандатов. Данная политическая партия, в лице ее коллегиального постоянно действующего руководящего органа, вносит предложения не менее чем о трех кандидатурах, которые должны отвечать требованиям Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", не позднее чем за 90 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации.

Если по результатам рассмотрения ни одна из кандидатур не была поддержана Президентом РФ, то политическая партия вправе еще дважды давать подобные предложения. В тех случаях, когда политическая партия не воспользовалась своим правом внести Президенту свои предложения о кандидатуре или воспользовалась им частично и не внесла предложения о кандидатурах повторно, либо внесла предложения о кандидатурах с нарушением требований, Президент вправе внести свою кандидатуру па должность высшего должностного лица субъекта РФ.

Несмотря на то, что в настоящее время центральная власть достаточно сильна, а регионы не рискуют демонстрировать былую фронду, в субъектах Федерации то и дело происходят попытки воздвигнуть местные барьеры на пути товаров из соседних областей или, того хуже, перевести деление на "своих" и "чужих" в этнической, конфессиональной, производственной и других сферах. Все это, безусловно, требует не замалчивания, а наоборот - внятной реакции со стороны федеральной власти.

До развала России сейчас все-таки далеко, хотя в некоторых субъектах Федерации практика строительства барьеров и "прикрывания границ" по-прежнему имеет место. Федеральные органы в регионах вполне в состоянии не подпадать в зависимость от властей этих территорий и контролировать ситуацию. Однако в ряде случаев, особенно в национальных республиках, центр демонстрирует либо отсутствие внятной политики, либо предпочитает "подкормить и приручить" один из кланов местной элиты. Нередко региональные власти намеренно разжигают сепаратистские настроения в своих политических целях.

Насколько предложенные руководством страны меры согласуются с идеями федерализма? Очевидно, вся суть данной формы управления заключается в следующих принципах: 1) четкое разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным центром, регионами и местным самоуправлением; 2) невмешательство власти одного уровня в вопросы, которые находятся в исключительном ведении власти иного уровня; 3) равноправие субъектов Федерации; 4) экономическая самодостаточность субъектов Федерации, которая проявляется в способности регионов к выполнению закрепленных за ними функций при опоре в основном на собственный хозяйственный и кадровый потенциал.

Теоретически выборность глав регионов населением к базовым принципам не относится. Так, например, в США пли Бразилии губернаторы штатов избираются населением, но, скажем, в Индии они назначаются президентом страны. В Австралии губернаторы являются представителями королевы Великобритании. В Германии и Австрии института губернаторов земель нет вообще. Словом, единого стандарта тут не существует. Каждое государство решает этот вопрос, сообразуясь со своими традициями и особенностями.

Кстати, в России, если спуститься на районный уровень, в прошлом лишь немногие главы районов избирались населением, а по большей части они назначались главами субъектов Федерации, и это не вызывало пока никакой критики. Поэтому и выборы глав исполнительной власти законодательными собраниями территорий по представлению главы государства вполне ложатся на конституционные принципы. Естественно, здесь можно будет говорить об усилении регионального звена законодательной власти, но это, вероятно, пойдет па пользу установлению федеральной вертикали власти.

Говоря о порядке избрания глав регионов, не следует отвлекаться от хозяйственно-экономической проблематики. Олигархический режим, созданный Б. II. Ельциным и его окружением, не изменился от последующего весьма вялого "равноудаления" образца конца 1990-х гг. Диктат корпораций и повсеместный разгул рейдерства (недружественных захватов предприятий) почти задавили инициативы по реформе налоговой системы, которая не позволила должным образом взрастить мелких и средних собственников. Этот же диктат в той или иной форме до сих пор сохраняется, хотя и в несравненно меньших объемах. Подобно тому, как советская номенклатура была заинтересована в брежневской "нормализации", так ельцинская олигархия заинтересована в унылой "стабилизации", позволяющей сохранять статус-кво, и до последнего времени она его сохраняла.

В ельцинскую эпоху уход олигарха в губернаторы и вообще в политику часто свидетельствовал о проблемах в бизнесе и утрате рычагов влияния. Сегодня пост губернатора - это для крупного бизнесмена наилучшая страховка от разного рода рисков (даже с учетом изменения порядка избрания глав регионов), контроль над региональными ресурсами, широкие возможности для маневрирования. Из трех моделей взаимодействия с губернаторами: олигархического монополизма, олигархического плюрализма и олигархического регионализма - в последнее время стремительно укрепляется первая.

Сегодня олигархический монополизм в регионе - чрезвычайно опасный институт. Его реализация означает, что полный контроль над регионом, прежде всего сырьевым или металлургическим, намного более привлекателен для федеральной или местной интегрированной бизнес-группы (ИБГ) и приемлем для местных элит, чем согласование интересов нескольких ИБГ и тем более компромисс с немонополизированным бизнесом. И, как следствие, стремление к глобальному контролю - вялотекущие местные "олигархические войны". Уже началась острейшая борьба за приватизацию федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений (ФГУПов и ФГУ). Самыми крупными (и, может быть, самыми опасными) игроками в ней тоже будут местные олигархи.

В последнее время практика выдвижения и назначения губернаторов вызывала много вопросов и порождала многочисленные дискуссии. В результате на высших постах в регионах оказывались люди с самым разным социальным и нравственным багажом, а результатом их деятельности для населения часто было полное разочарование. Одно время народ благоволил героям-генералам, большая часть из которых не смогла справиться со своими обязанностями за редким исключением. Не стали "ангелами-спасителями" для регионов и бизнесмены.

В связи с этим в 2005 г. выборы глав регионов были отменены и заменены назначениями. С отменой выборов Кремль начал десятками отправлять в субъекты Федерации "варягов"-бизнесменов, топ-менеджеров госкомпаний, федеральных чиновников, чтобы влить в региональные элиты "свежую кровь". Но успешных губернаторов среди них оказались лишь единицы, а большинство были признаны неэффективными руководителями.

Губернаторская чехарда породила специфический контингент госслужащих - "политических кондотьеров", т.е. чиновников, кочующих из региона в регион в погоне за наживой. Как показали журналистские исследования, даже в самом захудалом регионе на распределении федеральных дотаций эти люди смогли "отпиливать" для себя десятки миллионов долларов в год.

В результате в начале 2005 г. был снова принят закон о выборах губернаторов, который отдает предпочтение партийным кандидатам. В нем имеются и определенные "фильтры": перед выдвижением кандидату нужно заручиться поддержкой 5-10% депутатов муниципальных органов власти регионов; также предусмотрены консультации президента с кандидатами; кроме того, жители могут отзывать не справившегося губернатора; наконец, президент может отстранить губернатора от власти по недоверию.

Политологи предполагают, что в этих условиях без усилий сможет продвигать свои идеи только "Единая Россия", поскольку за ней административный ресурс (за редким исключением и "Единой России" сегодня состоял нее главы регионов), а также большинство мест в муниципальных советах. На деле это значит, что набор кандидатов на губернаторские посты будет по-прежнему зависеть от правительственных раскладов и предпочтений самого президента.

Особую группу органов исполнительной власти на региональном уровне составляют территориальные органы федеральных министерств и ведомств. В основном они финансируются за счет федерального бюджета, но некоторая часть - за счет бюджетов субъектов Федерации. Поскольку контроля за расходованием этих средств в обоих случаях практически не было, то штатная численность персонала в данных органах обычно раздута. Кроме того, их статус и соподчиненность до последнего времени в должной мере не был определен. В результате деятельность региональных органов федеральных министерств и ведомств носила абстрактный и малополезный для субъектов Федерации характер.

В мае 2009 г. были приняты изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Они содержат, как минимум, две принципиальные нормы, способные кардинально изменить существующую расстановку сил в местном самоуправлении. Во-первых, ответственность глав муниципалитетов перед местными представительными собраниями должно резко возрасти - вводится процедура регулярных отчетов мэров перед депутатами. А во-вторых, недостаточно ответственные или проявившие себя не с лучшей стороны градоначальники могут быть удалены в отставку. Сегодня местное самоуправление в России входит в пору зрелости. И потому пришло время избавляться от многочисленных болезней роста, пока они не стали хроническими. В связи с этим, укрепление депутатского контроля над градоначальниками может стать очень эффективной мерой в системе местного самоуправления.