Система Договора об Антарктике

1 декабря 1959 г. в итоге работы Вашингтонской конференции при активном участии СССР был подготовлен и подписан Договор об Антарктике, вступивший в силу 23 июня 1961 г. Договор ратифицировали все 12 государств, принимавших участие в конференции, – СССР, США, Австралия, Аргентина, Бельгия, Великобритания, Новая Зеландия, Норвегия, Франция, Чили, ЮАР и Япония. Все эти государства были приглашены на Вашингтонскую конференцию потому, что они активно участвовали в исследовании Антарктики в предшествующие годы. Договор открыт для присоединения к нему любого государства, являющегося членом ООН, или любого другого государства, которое может быть приглашено присоединиться к Договору с согласия всех принимавших участие в конференции. Депозитарий договора – США.

Договором запрещаются любые мероприятия военного характера, такие как создание баз и укреплений, проведение военных маневров, а также испытания любых видов оружия.

В п. 1 ст. IV Договора указывается, что положения Договора не означают отказа государств-участников от "ранее заявленных прав или претензий на территориальный суверенитет в Антарктике" или "от любой основы для претензии па территориальный суверенитет". Участие в Договоре не будет означать также отказ от позиций в отношении признания или непризнания территориальных претензий. Во время действия Договора никакая деятельность в Антарктике не приведет к основаниям для заявления, поддержания или отрицания какой-либо претензии на территориальный суверенитет и не создадут никаких прав суверенитета в Антарктике (п. 2 ст. IV). Именно в этом смысле принято говорить о "замораживании" решения вопроса о притязаниях в Антарктике. Замораживание в Договоре 1959 г. рассмотрения вопросов об этих притязаниях представляло собой интересное прагматическое решение территориальных споров. Причем решение, которое может быть использовано в дальнейшем и в других районах.

С территориальными притязаниями в значительной мере связан вопрос о юрисдикции государств в Антарктике. При его подготовке на конференции некоторые страны предложили закрепить в нем принцип личной юрисдикции (например, СССР, США, Бельгия), другие предпочитали территориальную юрисдикцию (например, Аргентина, Чили). Положение о юрисдикции в Договоре отразило принцип личной юрисдикции. Согласно ст. VIII Договора наблюдатели и научный персонал, которым обмениваются между собой экспедиции и станции в Антарктике, а также сопровождающий их персонал находятся под юрисдикцией того государства, гражданами которого они являются.

Помимо введения ограниченного функционального иммунитета от юрисдикции для наблюдателей, назначенных в соответствии с Договором, или для обмена научными сотрудниками (ст. VIII), Договор не создает и не определяет никаких юрисдикционных прав для договаривающихся сторон и не указывает, могут ли они претендовать на морские зоны и в какой форме. В нем лишь говорится, что в случае юрисдикционных споров заинтересованные стороны должны проводить консультации с целью достижения взаимоприемлемого решения (п. 2 ст. VIII). Попытка отдельных государств осуществлять территориальную юрисдикцию в Антарктике – это своего рода стремление к поддержанию и укреплению своих территориальных притязаний. Именно поэтому Министерство иностранных дел СССР в своей ноте посольству Великобритании в Москве от 8 августа 1966 г. заявило, что попытки осуществлять юрисдикцию над определенными территориями в Антарктике противоречат целям и принципам Договора и не могут рассматриваться иначе, как односторонне акты осуществления территориальных претензий в Антарктике.

За соблюдением положений Договора установлен широкий наземный и воздушный контроль. Положения о таком контроле содержатся в самом Договоре. Так, каждое государство – участник Договора и Консультативных совещаний имеет право назначать наблюдателей в неограниченном количестве. Последние должны быть гражданами государства, которое их назначает. Фамилии наблюдателей сообщаются каждому государству, которое имеет право назначать наблюдателей. Любой наблюдатель имеет полную свободу доступа во все районы Антарктики. Вся ее территория, включая станции, установки и оборудование в ее пределах, а также морские и воздушные суда в пунктах разгрузки и погрузки снаряжения, материалов или персонала, всегда открыта для инспекции. Наблюдения с воздуха могут производиться во всякое время над любым районом Антарктики. О результатах контроля составляются доклады, которые направляются представителям государств.

Широкий контроль в Антарктике значительно облегчается тем, что государства – участники Договора обязались заблаговременно информировать друг друга о всех экспедициях в Антарктику, организуемых на их территории или направляющихся с их территории, о всех станциях в Антарктике, где заняты их граждане, о любом военном персонале или оснащении, предназначенном для направления в Антарктику с соблюдением условий п. 2 ст. I Договора.

Такой сложный международный документ, как Договор об Антарктике, требовал особо тщательного подхода к формулированию статьи о процедуре урегулирования спорных ситуаций. Договор наряду с нормами о разрешении споров содержит также нормы, направленные на их предупреждение и которые предусматривают проведение консультативных совещаний. Сочетание систем предупреждения и разрешения споров создает нужные рамки для деятельности государств по реализации положений Договора.

Договор об Антарктике и принятые в его развитие соглашения стали образцом международно-правовых документов, в которых решаются проблемы широкого межгосударственного сотрудничества в конкретной области международных отношений, причем с возможностью сохранения заинтересованными сторонами их принципиальных позиций относительно правового статуса территорий, являющихся объектом планируемой деятельности. Договор признан гибким и перспективным. "Заморозив" вопрос о территориальных претензиях, Договор явился важным и действенным средством для предупреждения споров между государствами в связи с уже выдвинутыми и потенциально возможными в будущем территориальными претензиями в данном регионе.

Антарктика является объектом разнообразных и важных научных исследований. Один из важнейших принципов, установленных в Договоре об Антарктике, – принцип свободы научных исследований и сотрудничества в этих целях. Правительства, организации и граждане всех стран осуществляют научные исследования в Антарктике на равных основаниях. Для содействия такому сотрудничеству участники Договора согласились обмениваться информацией о планах научных работ в Антарктике, научным персоналом между экспедициями и станциями в Антарктике, данными и результатами научных наблюдений. При выполнении этих положений всячески поощряется установление отношений делового сотрудничества с теми специализированными учреждениями ООН и другими международными организациями, для которых Антарктика представляет интерес в научном или техническом отношении.

Действующая сегодня Система Договора об Антарктике представляет собой целый комплекс многосторонних соглашений, созданных с целью регулирования взаимоотношений между странами в Антарктике. Основу этой системы составляет собственно Договор об Антарктике, многочисленные рекомендации, принятые на совещаниях Сторон Договора об Антарктике и вступившие в силу в соответствии с условиями Договора. Кроме того, в систему Договора об Антарктике входят отдельные конвенции и протокол: Конвенция о сохранении антарктических тюленей 1972 г. (вступила в силу в 1978 г.); Конвенция о сохранении морских живых ресурсов Антарктики 1980 г. (вступила в силу в 1982 г.); Конвенция по регулированию освоения минеральных ресурсов Антарктики 1988 г.; не вступила в силу); Протокол по охране окружающей среды к Договору об Антарктике 1991 г. Инициатором разработки этих Конвенций и Протокола выступали Консультативные совещания стран – участниц Договора об Антарктике (КСДА). Система Договора об Антарктике также включает результаты совещаний экспертов и решения Специальных Консультативных совещаний.

Действующие в рамках Договора об Антарктике Консультативные совещания (КСДА) начиная с 1991 г. собираются ежегодно (до этого они собирались раз в два года). Участники таких совещаний: государства – первоначальные члены Договора и присоединившиеся позже к Договору государства, проводящие активные исследования в Антарктике. В их компетенцию входит обмен информацией, взаимные консультации, разработка и принятие рекомендаций, содействующих реализации целей и принципов Договора. По утверждении всеми странами – участницами Консультативного совещания этих рекомендаций они становятся обязательными правилами. В основном такие правила касаются самого континента – Антарктиды. Но поскольку район действия Договора выходит за пределы континента, то часть рекомендаций распространяется и на антарктические воды. В 2001 г. в Санкт-Петербурге было проведено XXIV КСДА. На нем было принято решение о создании постоянного секретариата Договора по Антарктике со штаб-квартирой в Буэнос-Айресе.

Северной границей Антарктики в естественных науках считают полосу слияния; перемешивания антарктических холодных вод, формирующихся в полярных южных районах, и субантарктических вод – более теплых вод умеренных широт. Это явление известно как антарктическая конвергенция. Фактически зона/линия антарктической конвергенции представляет собой геофизическую (биогеографическую) границу Антарктики, где происходит такое слияние, что обусловливает высокую биологическую продуктивность этих районов. Зона/линия антарктической конвергенции проходит в морских пространствах примерно по 56° ю. ш. и охватывает Южную полярную область нашей планеты площадью около 50 млн км2, что составляет почти 1/10 часть поверхности земного шара. Линия конвергенции не совпадает с границей действия Договора об Антарктике 1959 г., каковой является 60-я параллель южной широты.

С точки зрения физической географии Антарктика – это находящаяся подо льдом континентальная масса, окруженная Южным океаном. На V КСДА (Париж, 1968 г.) представители государств заявили, что Южный океан является неотьемлемой частью Антарктики.

Договор об Антарктике не мог определять и не регулирует все аспекты деятельности государств в Антарктике. В частности, в нем нет подробного изложения вопросов охраны окружающей среды в Антарктиде и окружающих ее морских пространствах. Лишь два положения в Договоре касаются охраны окружающей среды, и из них только второе относится к морской среде. Статья V запрещает ядерные взрывы и удаление радиоактивных материалов в Антарктике (подписанный в 1963 г. Московский договор о запрещении испытаний ядерного оружия в трех средах также распространил свое действие и на Антарктиду; однако Договор об Антарктике запрещает любые ядерные взрывы, а нс только взрывы в трех средах). В ст. IX при перечислении вопросов, подлежащих рассмотрению на регулярных совещаниях консультативных сторон, упоминаются охрана и сохранение живых ресурсов.

Вопросы охраны животного мира Антарктики давно рассматривались международным сообществом как весьма значительные. Еще на III КСДА (Брюссель, 1964 г.) были приняты Согласованные меры по охране флоры и фауны Антарктики. На IV КСДА (Токио, 1970 г.) специально рассматривался вопрос об антарктических тюленях как наиболее пострадавшем семействе морских млекопитающих в результате их варварского промысла в конце XVIII и в XIX в. Отмечалось, что их популяция не восстановилась и поэтому необходимо принять срочные согласованные меры по защите антарктических тюленей.

Следующим существенным шагом в проведении политики сохранения и рационального использования морских живых ресурсов Антарктики было принятие странами – участницами КСДА в 1972 г. в Лондоне Конвенции о сохранении тюленей Антарктики. Конвенция действует в морских районах южнее 60° ю. ш. и направлена на защиту этого вида от истребления. Конвенция ограничивает уровень добычи определенных видов тюленя и запрещает промысел других видов; устанавливает открытые и закрытые для промысла сезоны; открытые и закрытые для промысла районы, включая заповедники; вводит порядок сообщения сведений о добыче; вводит эффективную систему инспекции. Стороны должны применять эти меры к своим гражданам и судам в том же районе, где действует и Договор об Антарктике (ст. 2). Великобритания, как страна-депозитарий Конвенции, регулярно представляет на очередных КСДА соответствующие отчеты.

Следующим шагом на пути сохранения и рационального использования морских живых ресурсов Антарктики явилось принятие в 1980 г. в Канберре (Австралия) выработанной странами – участницами КСДА Конвенции о сохранении морских живых ресурсов Антарктики (действует в морских районах к югу от линии антарктической конвергенции). Антарктическая экосистема является особенно уязвимой к изменениям в экологических условиях или масштабам эксплуатации ресурсов, ибо крайне сложно обеспечить удаление загрязнителей или регенерацию организмов, которым нанесен ущерб. Применительно к океаническим водам вокруг Антарктического континента прогнозируемое повышение температуры моря всего лишь на 2–3 °С в течение ближайших 100 лег будет означать утрату большого объема ценных видов морских биологических ресурсов. Поэтому не случайно Конвенция о сохранении морских живых ресурсов Антарктики стала "первопроходцем" в деле применения экосистемного подхода к сохранению живых природных ресурсов. Эта Конвенция также создала один из наиболее успешно функционирующих механизмов по региональному регулированию сохранения и рационального использования морских живых ресурсов. Целью Конвенции является сохранение морских живых ресурсов Антарктики, под которыми в ней понимаются популяции плавниковых рыб, моллюсков, ракообразных и других видов живых организмов, включая птиц, обитающих к югу от линии антарктической конвергенции (п. 1 ст. II). Конвенция установила в п. 4 ст. I географические координаты точек прохождения этой линии.

Понятие "морская экосистема Антарктики" согласно Конвенции означает комплекс взаимоотношений морских живых ресурсов Антарктики друг с другом и с окружающей средой (п. 3 ст. I). Конвенция в этой связи устанавливает, что одним из принципов сохранения, в соответствии с которым в конвенционном районе проводится промысел, является предотвращение изменений или сведение до минимума опасности изменений в морской экосистеме, которые являются потенциально необратимыми, принимая во внимание состояние имеющихся знаний о прямом и косвенном воздействии промысла, последствиях связанной с этим деятельности для морской экосистемы с тем, чтобы было возможно устойчивое сохранение морских живых ресурсов Антарктики (п. 3 ст. II).

Конвенция создала в виде Комиссии и Научного Комитета эффективный механизм по выполнению ее положений. Членский состав этих органов является еще одной отличительной чертой этой Конвенции. Хотя Конвенция открыта для присоединения любого государства, заинтересованного в исследовательской и промысловой деятельности в Антарктике, членство в Комиссии открыто только для государств, участвовавших в конференции в Канберре (Австралия) по принятию Конвенции, и стран, присоединившихся к Конвенции в течение того времени, пока они ведут исследования и промысел морских живых ресурсов, к которым применяется Конвенция. Право на участие в работе Комиссии автоматически означает членство в Научном Комитете. Членство в Конвенции через присоединение открыто также для организаций региональной экономической интеграции, в состав которых входят одно или более государств – членов Комиссии. ЕЭС присоединилось к Конвенции, и сегодня ЕС участвует в работе Комиссии и Научного Комитета.

Согласно ст. III Конвенции о сохранении морских живых ресурсов Антарктики все ее участники вне зависимости от того, являются они или нет сторонами Договора об Антарктике, обязуются не заниматься в Антарктике деятельностью, противоречащей целям и принципам Договора, и признают себя связанными обязательствами по выполнению обязательств, содержащихся в ст. I и V Договора, касающихся исключительно мирного использования Антарктики. Стороны Конвенции также обязуются признавать себя связанными положениями ст. IV и VI Договора, касающихся замораживания решения вопроса о территориальных притязаниях в Антарктике и соблюдения прав государств, признанных международным правом в отношении открытого моря к югу от 60-й параллели южной широты.

В связи с разработкой и принятием Конвенции по морскому праву 1982 г. возник вопрос о применении ее положений, касающихся международного района морского дна, к Антарктике. Но вопрос об Антарктике на III Конференции ООП по морскому праву не рассматривался, хотя идея распространения на Антарктику концепции "общего наследия человечества" высказывалась председателем Конференции Ш. Амерасингхе, а также К. Пинто (Шри-Ланка) и П. де Сото (Перу). Уже после заключения Конвенции по морскому праву, начиная с 1982 г. в течение ряда лет Малайзия пыталась (безуспешно) добиться рассмотрения в рамках ООН вопроса о провозглашении Антарктики "общим наследием человечества".

Участники Договора об Антарктике, как развитые, так и развивающиеся страны, выступили против таких предложений, ссылаясь на специфику данного района, международно-правовой режим которого регулируется

Договором об Антарктике. Участники Договора сочли, что для использования антарктических минеральных ресурсов должно быть выработано отдельное соглашение, положения которого базировались бы на Договоре об Антарктике. Исходя из этой позиции, участники КСДА приступили в начале 1980-х гг. к выработке правового режима по регулированию разведки и разработки минеральных ресурсов Антарктики, призвав еще на IX КСДА (Лондон, 1977 г.) все страны воздержаться от такой деятельности до выработки названного режима (Рекомендация IX–I).

Переговоры по выработке Конвенции по регулированию деятельности по освоению антарктических минеральных ресурсов, которые велись участниками КСДА в течение шести лет, завершились принятием 2 июня 1988 г. в Веллингтоне (Новая Зеландия) этой Конвенции. Конвенция является сложным документом, детально регулирующим вопросы выдачи разрешений на разведку и разработку минеральных ресурсов Антарктики. При этом особо акцентируется необходимость обеспечения должного сохранения окружающей среды Антарктики.

В Конвенции 1988 г. подтверждается, что она является составной частью системы Договора об Антарктике. В этой связи в Конвенции признается особая ответственность стран – участниц КСДА за сохранение антарктической окружающей среды, и Конвенция накладывает на ее участников обязательство вести деятельность по использованию антарктических минеральных ресурсов в соответствии со всеми компонентами системы Договора об Антарктике и вытекающими в этой связи обязательствами.

Согласно ст. 5 Конвенции ее действие распространяется на антарктический континент и все антарктические острова к югу от 60-й параллели ю. ш. и на прилегающие подводные морские районы и их недра вплоть до глубоководных районов морского дна. Конвенция основана на применении ее режима ко всей подводной окраине антарктического материка вплоть до глубоководных районов морского дна. То есть, Конвенция распространяет свое действие в целом ряде случаев на подводные морские районы к северу от 60-й параллели южной широты.

Главным органом Конвенции должна стать Комиссия, которая уполномочена принимать все основные решения, касающиеся выдачи лицензий и регулирования других важных аспектов разведки и разработки минеральных ресурсов. Членство в Комиссии было гарантировано странам, являющимся участниками КСДА на момент заключения Конвенции. Другие страны – участницы Конвенции могут стать членами Комиссии, если они заняты в Антарктике существенными исследованиями научного и технического характера, связанными с охраной окружающей среды, а также имеющими прямое отношение к принятию решений об использовании антарктических минеральных ресурсов.

Одновременно широкие круги мировой общественности стали высказывать озабоченность тем, что Конвенция, несмотря на ее положения, направленные на предупреждение нанесения существенного ущерба чрезвычайно уязвимой антарктической окружающей среде, все же не предоставляет достаточных гарантий в этой области. Эти две причины привели к скрытой и открытой оппозиции вступлению Конвенции в силу, и уже год спустя после ее принятия стало ясно, что Конвенция не имеет шансов, но крайней мере в обозримом будущем, вступить в силу. В сложившейся ситуации страны – участницы Консультативных совещаний приняли решение на XI КСДА (Париж, 1989 г.) рассмотреть вопрос о срочной выработке всеобъемлющего режима по защите окружающей среды Антарктики и зависящих и связанных с ней экосистем.

Переговоры в рамках Специального Консультативного совещания, созванного в этих целях, завершились принятием в октябре 1991 г. в Мадриде (Испания) Протокола по охране окружающей среды к Договору об Антарктике. Протокол кодифицирует и дальше развивает решения в области охраны окружающей среды, принятые за предшествующие годы участниками КСДА, и является дополнением к Договору. В ст. 4 Протокола прямо говорится, что он является соглашением, дополняющим Договор об Антарктике, ни в коей мере не внося в этот Договор поправки. Согласно заключительным статьям Протокола участие в нем открыто только для стран – участниц Договора об Антарктике и депозитарием Протокола так же, как и Договора об Антарктике, является США.

В ст. 10 Протокола говорится, что именно КСДА являются тем органом, который ответствен за определение в соответствии с положениями Протокола общей политики по всеобъемлющей защите антарктической окружающей среды и связанным и зависящим от нее экосистемам. По этой статье также признается, что принятие мер на основании ст. IX Договора об Антарктике по выполнению Протокола является прерогативой Консультативных совещаний.

В ст. 7 Протокола устанавливается запрет на любую деятельность, касающуюся минеральных ресурсов Антарктики, за исключением научных исследований. Этот запрет действует согласно Протоколу в течение 50 лет, когда он может быть снят в соответствии со ст. 25 Протокола.

В соответствии со ст. 11 Протокола был учрежден Комитет по охране окружающей среды (КООС), являющийся контрольным органом за исполнением Протокола. Членство в Комитете открыто для всех стран – участниц Протокола. Страны – участницы Договора об Антарктике, не являющиеся сторонами Протокола, могут участвовать в работе Комитета в качестве наблюдателей. По ст. 10 Протокола Консультативные совещания по Договору об Антарктике обязаны рассматривать работу Комитета и полагаться на его совет и рекомендации.

В настоящее время Протокол имеет шесть Приложений, которые являются согласно п. 1 ст. 9 Протокола неотъемлемой его частью. По многим вопросам положения этих Приложений заменили многочисленные Рекомендации, ранее принятые КСДА.

В соответствии с Приложением 1 (Оценка воздействия на окружающую среду) такая оценка входит в число обязательных к выполнению требований Протокола и является необходимой процедурой для получения предварительного разрешения на проведение деятельности в Антарктике. Проект оценки имеет цель прогнозировать нарушения в окружающих экосистемах и включает разделы по мониторингу и соответствующим природоохранным мероприятиям, сводящим к минимуму воздействие.

Приложение 2 (Сохранение антарктической флоры и фауны) накладывает жесткие требования па изъятие образцов или вмешательство в антарктическую флору, выдвигает ряд других требований. Выполнение требований данного приложения включает широкий спектр мероприятий.

Приложение 3 (Удаление и управление ликвидацией отходов) выдвигает требования, касающиеся, в частности, радиоактивных веществ; электи- ческих батарей; твердого и жидкого топлива; отходов, содержащих опасные количества тяжелых металлов или остро токсичных или вредных устойчивых соединений; почти всех пластмассовых отходов; топливных бочек и других твердых, несжигаемых отходов. Большое внимание уделено безопасному хранению отходов.

Приложение 4 (Предотвращение загрязнения морской среды) содержит требования по профилактике и организации быстрой локализации и ликвидации возможного разлива нефтепродуктов.

Приложение 5 (Охрана и управление районами) определяет статус и регулирует деятельность в Антарктическом особо охраняемом районе и Антарктическом особо управляемом районе. Деятельность в этих районах запрещается, ограничивается или управляется в соответствии с планами управления, принимаемыми па основании положений Приложения 5.

Приложение 6 (Материальная ответственность, возникающая в результате чрезвычайных экологических ситуаций) было принято на XXVIII КСДА (Стокгольм, 2005 г.). Еще на этапе разработки данное приложение вызывало особое внимание и озабоченность у большинства стран – участниц Договора об Антарктике, поскольку должно было служить главным правовым инструментом воздействия на страны так называемого антарктического сообщества. В Приложении дается определение "чрезвычайной экологической ситуации". Оно обязывает осуществлять разумные профилактические меры либо уже незамедлительные и эффективные ответные действия. По-разному в Приложении решаются вопросы ответственности государственных и негосударственных операторов, устанавливаются пределы ответственности в случае чрезвычайной экологической ситуации. Приложение также регламентирует ряд полномочий для секретариата Договора по Антарктике.

Специфика географического положения Антарктики, соответствующих межгосударственных взаимодействий, экономических вопросов использования природных ресурсов, проблем военной стратегии, научных исследований и других факторов определяет вектор дальнейшего развития международно-правового режима этого региона.