Лекция 4. Сети и коалиции в публичной политике

Понятия "сети" и "коалиции" не являются созданием какого-то одного автора. Эти понятия стали своеобразным итогом исследований рядом авторов сообществ и сетей публичной политики.

Сети публичной политики: основные подходы

Впервые в научной печати концепции "сообщества" и "сети" публичной политики появились в 1970-е гг. Правда, исторически концепция "сообщества" в публичной политике была сформулирована ранее концепции "сети". Это было связано с именем Д. Уолкера, который занимался в те годы селекцией проблем для повестки дня политики. Он, в частности на примере Сената США, показал, что политическая повестка формируется определенным сообществом.

Согласно Уолкеру, сообщество публичной политики формируется из множества добровольных и правительственных организаций, которые объединяют профессиональных чиновников и политиков. Эти группы специализированы в области публичной политики и играют определяющую роль в процессе идентификации проблем, которые должны быть решены с участием политически ответственных лиц.

Концепция сети публичной политики была сформулирована Питером Катценстейном. Он, в частности в работе "Между властью и изобилием: внешняя политика развитых индустриальных государств", указывал на то, что политика испытывает влияние основных групп частных интересов и групп публичного действия. Публичная политика, значит, является результатом взаимодействия между частными и этатическими акторами внутри подсистем действия, которые он назвал "сети публичной политики". Он отмечает также, что число акторов, составляющих сети, является изменяющейся величиной. Это число определяется как конкретной страной, так и, в частности, ее институционной организацией.

Со временем термин "сеть публичной политики" получил более широкое распространение, чем термин "сообщество". Поэтому и мы сосредоточим свое внимание именно на сетях публичной политики.

Понятие "сеть публичной политики" основывается на идее о том, что публичная политика, как таковая, не является порождением только государства. Она – результат деятельности более широкого круга акторов взаимодействия. Так, П. Ле Гале утверждает:

"Сети [публичного действия] являются результатом более или менее устойчивого, неиерархизированного сотрудничества между организациями, знающими друг друга и признающими друг друга, которые ведут переговоры, обмениваются ресурсами и признают нормы и интересы. Эти сети играют решающую роль в определении политической повестки, в принятии решения и в реализации публичного действия".

В данной интерпретации акцентируется внимание читателя на горизонтальном характере взаимодействия акторов публичной политики и публичного действия, на сотрудничество акторов сетей, которые могут руководствоваться расходящимися ценностями и интересами, но оказываются способными действовать согласованно.

Распространенность использования понятия "сеть"

Как известно, понятие "сеть" широко используется в социальных науках, например в экономических науках, и особенно в социологии. Однако активно данным понятием пользуются микробиологи и экологи, а также те из ученых, кто занимается информатикой. Обращение ученых разных наук к понятию "сеть", надо полагать, связано с тем, что данное понятие позволяет анализировать растущую комплексность реального мира, подлежащего изучению.

С начала 1980-х гг. понятие "сеть" стало широко использоваться для анализа публичной политики, что стало соответствующей реакций на структурные изменения в этой политике. Эти изменения были связаны со значительным умножением численности акторов публичной политики и увеличением уровней анализа публичного действия, а также со сближением и взаимопроникновением публичного и частного начал политики. Иначе говоря, с помощью сетей публичного действия открылась возможность выработки и проведения публичной политики в новом контексте. Этот контекст характеризуется:

• постепенной утратой влияния государства на весь комплекс вопросов выработки и осуществления публичной политики;

• ростом требований общества, чаще всего противоречивых, к содержанию политики со стороны частных и транснациональных, а также местных акторов.

Примером известной недооценки роли сетей могут рассматриваться представления ряда американских ученых в 1950-е гг., когда была сформулирована концепция посреднического правления (subgovernement), которая показывает решающую роль в выработке и осуществлении политики контактов между относительно ограниченным числом публичных и частных (прежде всего групп интересов) акторов.

В политической науке выделяют два варианта изучения и интерпретации сетей публичной политики. Сторонники одного из них рассматривают сети публичной политики на основе анализа взаимоотношений между частными и этатическими актерами. Второе течение объединяет авторов, принадлежащих к школе неоинституционалистов. Они как бы заново возвращаются к политическим институтам, в которых они видят объяснительные переменные конкретных форм сетей публичной политики.

Потребности научного анализа неизбежно привели исследователей к пониманию необходимости типологизации сетей публичной политики, что особенно активно осуществлялось в течение двух десятилетий, начиная с конца 1970-х гг.

Одной из первых была типология X. Хекло. Он выделил два вида сетей: железный треугольник (Iron triangle) и тематическая сеть (issue network). Основными измерениями, которые он использует для различения этих типов сетей, являются:

• статус участника сети;

• границы сети;

• контроль акторов внутри сети;

• тип актора.

Согласно X. Хекло, тематическая сеть является подсистемой, в которой взаимодействует относительно большое число индивидуальных и коллективных актеров. Он указал, в частности, на то, что границы такой сети являются размытыми в силу нестабильности числа членов. В такой сети практически невозможно идентифицировать актора или акторов, которые по-настоящему контролируют ОГЛАВЛЕНИЕ политики или ее программу.

В отличие от тематической сети, железный треугольник является типом сети, в которой взаимодействуют ограниченное число акторов. Границы такой сети, в силу стабильности числа ее членов, являются достаточно четко выраженными. Железный треугольник составлен из коллективных актеров правительственной среды, административной среды и частного сектора. По мнению Хекло, такая сеть встречается чаще, чем первая.

В 1970-е гг. упомянутый нами X. Хекло и А. Вильдавски настаивали на особом значении связей между ограниченным числом индивидов, разделяющих одни и те же ценности, в вопросах понимания и публичной политики, и публичного действия. Такая, скажем так, персонализированная система взаимодействия, получила наименование "сообщество публичной политики" (policy community).

Указанный подход был активно использован с начала 1970-х гг. рядом британских исследователей, которые ввели в научный оборот понятие "сеть публичного действия" ("policy network"). Так, к примеру, Р. Роудс в своих исследованиях публичной политики акцентирует внимание на секториальных сетях, связанные не только с межличностными отношениями, но также являющимися структурно взаимозависимыми как институты.

Раскрывая свое понимание феномена сети, Р. Роудс и Д. Марч определяют ее (сеть) как "группу или комплекс организаций, связанных друг с другом зависимостью в терминах ресурсов". Они отличаются от других групп и комплексов "различиями в структуре этой зависимости". В отличие от приведенных выше двух типологий, в указанном подходе акцентируется внимание на отношения между социальными группами и государством.

Р. Роудс и Д. Марч различают пять типов сетей: от самых открытых до самых закрытых:

• тематическая сеть (issue network) объединяет акторов вокруг проблемы или требования, например защита проекта закона об окружающей среде. Участники сети могут быть многочисленными, их идентичность может меняться, а взаимозависимость участников ограничивается темой вопроса;

• сеть "производителей" организована вокруг особого экономического интереса, который порождает относительно ограниченные отношения взаимозависимости;

• межправительственная сеть обозначает горизонтальное объединение местных или территориальных авторитетов;

• профессиональная (или секториальная) сеть указывает на существование вертикально организованных профессий и прочно соединенных специфической экспертизой, которая устанавливает разрыв по отношению к другим сетям;

• сообщество публичных политик (policy community) обозначает устойчивую конфигурацию, внутри которой отобранные и взаимозависимые члены (как в вертикальном, так и в горизонтальном плане) делят между собой

большой объем совместных ресурсов и способствуют производству общего выхода (output) в виде решений и действий.

Как различать эти варианты сетей? Р. Роудс и Д. Марч используют следующие индикаторы:

• стабильность числа членов;

• общее число участников;

• тип взаимной зависимости (вертикальный или горизонтальный);

• тип артикуляции между акторами (ограниченно горизонтальный, экстенсивно горизонтальный, вертикальный).

Понятие "сеть" получает широкое распространение в 1990-е гг., в частности в Германии. Здесь исследователи рассматривали сеть публичного действия как некий способ особого правления, отличный как от строго иерархического правления, так и от правления, основанного на использовании механизмов рынка. В таком подходе сети основываются на тесной взаимозависимости между публичными и частными акторами. Речь, значит, идет о слабо иерархизированном, преимущественно горизонтальном правлении. Такое правление стремится учесть ставки политического соперничества, а также, насколько возможно, корректировать недостатки рынка на основе координации усилий акторов на переговорной основе.

М. Аткинсон и У. Кулеман предложили другую типологию. Они, вслед за неоинституционалистами, обратили особое внимание на институциональное устройство каждой страны. Их, в частности, интересовал тип сетей в сильных и слабых государствах. На основе своих исследований М. Аткинсон и У. Кулеман выделяют сети плюралистического и корпоративистского типов. Сети плюралистического типа, согласно их представлениям, возникают как следствие реакции на ту или иную уже действующую конкретную политику. Сети корпоративистского типа обычно возникают в итоге действий по выработке и осуществлению политики на основе предвидения.

Опираясь на такой подход, Ф. ван Ваарден предложил более сложную типологию. Он выделяет не менее 11 типов сетей на основе семи критериев (акторы, выполняемые функции, структура, институционализация, способ взаимодействия, распределение власти, стратегии публичной администрации) и 37 подизмерений. Метод, который он использует для определения своих критериев, не основан на определенной теории, а строится на различных оценках. Вслед за М. Аткинсоном и У. Кулеманом, он различает типы сетей в сильных и слабых государствах. Он интерпретирует концепцию сети публичной политики в широком смысле, включая в нее железный треугольник, клиентелистские сети, корпоративистские и тематические сети.

Эти типологии напоминают простые вербальные подходы. Нужно сказать, что в последние годы было предпринято немало попыток большей формализации эмпирических наблюдений, в том числе и таких из них, что были нацелены на посредничество интересов. Однако создатели таких типологий продолжают действовать по аналогии с понятиями сети и сообщества, в отличие от авторов, которые стремились использовать более формализованный подход. Примером такого подхода можно рассматривать приводимую ниже таблицу критериев сравнительного анализа сетей публичного действия.

Таблица 4

Критерии сравнительного анализа сетей публичного действия

Критерии	Сеть ставок	Сообщество публичной политики
1. Состав сети
Число участников	Значительное	Ограниченное
Тип акторов	Совокупность акторов, прямо или косвенно испытывающих влияние ставки публичной политики	Статические акторы (администрации, избранники) и группы интересов (экономические или профессиональные)
Организация акторов	Изменчивая: внутренние отношения могут быть конфликтными	Иерархизированная: сильная внутренняя связанность
2. Интеграция сети
Чисто повторяемое и интенсивное взаимодействие	Переменчивое	Сильное
Непрерывность и институционализация взаимодействий	Ограниченное	Сильное
Консенсус	Частичный: наличие конфликтов и линий раздела	Консенсус по вопросам общей ориентации публичного действия, особенности интеграции и легитимности принимаемых решений
3. Властные отношения
Распределение ресурсов	Неравное и изменчивое, ограниченная взаимозависимость	Равное и стабильное, сильная взаимозависимость
Структура взаимодействий	Неравное, игра с нулевым результатом	Уравновешенное, игра с позитивным результатом

Источник; March D. Rhodes R. Les reseaux d'action publique en Grande-Bretagne // Le Gales, P., Theteher. M. (dir.) Les reseaux de la politique publique. P., 1995. P. 53.

Приведенная таблица отражает два существенных изменения в подходе к анализу публичной политики.

Первое из этих изменений заключается в том, что в одном ключе анализируются этатические и неэтатические акторы. Кроме того, государство анализируется таким же образом, как и акторы, хотя эти последние являются внешними элементами по отношению к государству. Государство, таким образом, рассматривается как определенная совокупность конкретных этатических акторов (политических и административных), находящихся на различных уровнях государственной организации.

Что является следствием такого понимания государства? В центре политологического анализа оказывается феномен фрагментации государства. Об этом красноречиво пишет профессор Манчестерского университета Морис Райт:

"Подобно концепции индустрии, концепция правления является абстракцией. Правление не является ни монолитным, ни однородным, даже если оно обсуждается или анализируется как таковое. Министерства, департаменты, комиссии и советы – правительственные или квази-правительственные – различаются не только своими функциями... они преследуют множественные и расходящиеся цели, руководствуются различными стратегиями, вступающими, зачастую, в конфликт друг с другом".

Второе изменение в подходе к анализу публичной политики состоит в том, что осуществлен разрыв с линейным и последовательным видением публичной политики. Анализ строится не на основе опоры на фазы (этапы) прохождения публичной политики, а на исследование действий акторов на различных фазах публичной политики. И публичная политика, как, впрочем, и публичное действие, предстают перед исследователем как результат взаимодействия различных акторов между собой.

Такой подход к публичной политике и к публичному действию меняет саму схему объяснения указанных феноменов. Суть данной схемы – форма сети (иногда говорят конфигурация) помогает осмысливать и понимать эти феномены.

Добавим. Как уже отмечалось, сердцевиной сети является взаимодействие в определенной мере взаимозависимых коллективных и индивидуальных акторов. Такая постановка вопроса позволяет определить сам подход объяснения сетей. Согласно Д. Марчу и Р. Роудсу, сеть неизбежно обретает некую структуру как результат существования взаимозависимых ресурсов у акторов сети. И в таком случае объяснение возникновения и деятельности сети определяется логикой интереса. И потому существование общего интереса становится важнейшей характеристикой сети.

Данное положение уточняет Ван Ваарден, утверждая, что наличие сети стабилизированного взаимодействия облегчает взаимодействие акторов и тем самым укрепляет общность интересов участников сети.

В 1990-е гг. специалисты по сетям публичной политики подчеркивали необходимость использования инструментов структурного анализа, который находится на вооружении социологов. Как утверждает К. Доудинг:

"Анализ политической сети (Policy network) начинался как метафора, и он может получить свое дальнейшее развитие только в русле социологического анализа сети".

Например, В. Шнейдер и Р. Верле придают социологическую форму своему анализу политики в области телекоммуникаций в Германии. Они выделяют два этапа немецкой политики в этой области: введение ВТХ (эквивалент Минитель во Франции) и процесс реформы институтов в секторе телекоммуникаций. Они используют три переменные:

• взаимное признание;

• распределение влияния и кооперация;

• обмен информацией между актерами.

Затем для каждого из этапов они использовали многомерную лестницу {multidimensional scaling, или MDS), что позволяет графически представить дистанцию между акторами. Это им позволило не только графически представить дистанцию между 12-ю акторами публичной политики, но и выявить устойчивое ядро этой сети. Оказалось, что подсистема, в которой действуют эти акторы, имеет плюральную форму.

Как отмечают некоторые исследователи, понятие "сети" представляет значительный эвристический интерес как с точки зрения общего размышления о государстве, так и для практики самого исследования. Понятие "сети" позволяет, прежде всего, акцентировать внимание на вопросах отношений между государством и гражданским обществом. Возникновение сетей публичной политики – лишнее подтверждение тому, что публичное действие осуществляется вовсе не в бесформенном и безликом социальном окружении политической системы, а именно в таком окружении, которое имеет сетевой характер. Следствием этого является и то, что граница между государством и гражданским обществом оказывается в значительной мере размытой.

В плане практики исследований это означает, что одна из первых задач аналитика публичной политики будет заключаться:

• идентификации контуров сети/сетей, которые образуют изучаемое

поле;

• в определении акторов (и прежде всего акторов, участвующих во многих сетях);

• в анализе принципов образования объединений и логики выделения того или иного конкретного сектора публичной политики.

На что следует обратить внимание? Эффективное использование концепции "сети" опирается на учет различных дополнительных факторов, к числу которых относится, в частности, многопозиционность акторов.

Как правило, акторы публичной политики являются участниками целого ряда сетей. Так, скажем, актор в лице, например, высшего чиновника крупного государственного предприятия или руководителя профсоюза, по определению является участником многих и разных сетей. При этом указанное лицо в одном случае выступает как арбитр, в другом же – как "посредник". И потому в той логике, что характерна для данной подсистемы, в которой действует определенный нами актор, сливается воедино, с одной стороны, логика интересов, а с другой – когнитивная логика. Такое соединение логик позволяет актору переступать "границы" между различными полями и/или различными группами, участвующими во взаимодействии. Это, в свою очередь, позволяет переводить требования разнообразных акторов во вполне определенную формулу публичной политики и тем самым контролировать еереачизацию.

Такого рода акторы являются настоящими предпринимателями публичной политики. Они могут быть выходцами как из недр гражданского общества, так и из структур политико-административного аппарата.

Реализация публичной политики строится на основе объединения усилий различных сетей, которые, конечно же, далеко не по всем вопросам являются единомышленниками и которые руководствуются далеко не идентичными интересами. Более того, даже в рамках одной и той же публичной политики сосуществуют и взаимодействуют между собой различные, в чем-то даже расходящиеся логики акторов сетей этой политики.

Так, скажем, в рамках РАО ЕЭС России (до недавнего времени) или ОАО Газпрома в единую сеть объединены государство, в лице его ведомств, занимающихся вопросами развития энергетики и топливно-энергетического комплекса страны, производители электроэнергии и добытчики газа, эксплуатационники и некоторые другие представители единого комплекса под названием РАО ЕЭС или Газпром. Понятно, что интересы членов той и другой сетей далеко не во всем совпадают. И тем не менее они образуют достаточно устойчивую конфигурацию акторов в каждом секторе. Несмотря на то, что эти акторы связаны с пространством различных смыслов, ибо действуют на основе различной логики, они решают общую проблему на основе общей ставки. Однако эта сеть (или это сообщество) предстает в разных аспектах в зависимости от угла зрения на нее. А потому и место акторов, и логика их деятельности существенно различаются между собой. Вместе с этим может изменяться и сама форма, или конфигурация сети.

Сети публичного действия, как мы это видели на примере неоинституционалистского подхода, способны производить смысл. Это, в частности, нашло свое выражение в концепции "сообщества публичной политики" (policy community), близкой к концепции "сети". П. Хаас под сообществом публичной политики понимает "сеть профессионалов, обладающих признанной компетенцией в определенной области...".

Данная сеть обладает рядом характеристик:

1) серия разделяемых нормативных верований, приводящую к единой логике действия каждого из членов сети, [логике] основанной на общих ценностях;

2) единые каузальные верования, вытекающие из анализа [акторов] своей практики деятельности и образующие базу для выяснения множественности связей между своими действиями и преследуемыми целями;

3) узаконенные разделяемые всеми понятия, т. е. критерии, определенные ими самими, для взвешенной оценки знания эксперта в данной области;

4) общий оперативный способ действия, т. е. общая практика.

Такой подход по сути дела совпадает с подходом Д. Кингдона и П. Сабатье в их оценке роли, которую играет когнитивное и нормативное измерение действия в сетях публичной политики.