Секторная политика и деятельность
Секторная политика и деятельность представляют собой мероприятия ЕС в отношении конкретных отраслей (секторов) общественной жизни. В качестве объектов подобных мероприятий, в первую очередь, выступают отдельные отрасли экономики, например, сельское хозяйство, транспорт, энергетика. Секторная политика и деятельность ЕС также проводится в отношении многообразных общественных проблем, решению которых может способствовать объединение усилий государств-членов в рамках ЕС (социальная политика, охрана окружающей среды, гражданская оборона и т.д.).
По мере продвижения вперед европейской интеграции количество направлений секторной политики и деятельности ЕС неуклонно возрастает, что является проявлением общей тенденции к расширению компетенции ЕС (см. 3.1).
Как и в сферах внутреннего рынка, экономического и валютного союза, пространства свободы, безопасности и правосудия, экономического, социального и территориального сплочения, специальные задачи и полномочия институтов Союза по всем направлениям секторной политики и деятельности закреплены в соответствующих разделах части третьей ДФЕС под названием "Внутренняя политика и деятельность Союза"[1].
Сельское хозяйство и рыболовство (раздел III "Сельское хозяйство и рыболовство" части третьей ДФЕС). Сельское хозяйство является одной из первых отраслей экономики, отнесенных к компетенции ЕС еще при создании Европейского экономического сообщества в 1957 г. В рамках этой отрасли Союз определяет и осуществляет "общую политику в отношении сельского хозяйства и рыболовства" (ст. 38 ДФЕС), кратко называемую общей сельскохозяйственной (аграрной) политикой (продукты рыболовства рассматриваются в ст. 38 ДФЕС как особый вид сельскохозяйственных продуктов).
Целями общей сельскохозяйственной политики ЕС являются (ст. 39 ДФЕС):
– увеличить продуктивность сельского хозяйства, развивая технический прогресс, обеспечивая рациональное развитие сельскохозяйственного производства, а также оптимальное использование производственных факторов, в частности, рабочей силы;
– обеспечить тем самым достойный уровень жизни сельскохозяйственного населения, особенно, путем повышения индивидуального дохода лиц, которые трудятся в сельском хозяйстве;
– стабилизировать рынки;
– гарантировать надежность снабжения;
– гарантировать разумные цены на продукцию, поставляемую потребителям.
Для достижения целей общей сельскохозяйственной политики на уровне ЕС введена общая организация сельскохозяйственных рынков, которая заменила собой "национальные организации", существовавшие ранее в отдельных государствах-членах (ст. 40 ДФЕС).
В рамках общей организации сельскохозяйственных рынков ЕС осуществляет разнообразные меры регулирования и поддержки сельского хозяйства, в частности, установление закупочных цен, дотации в отношении производства и сбыта сельскохозяйственных продуктов, меры по созданию запасов сельскохозяйственных продуктов, стабилизация импорта или экспорта в отношении третьих стран (§ 2 ст. 40 ДФЕС).
Вплоть до начала XXI в. финансирование общей сельскохозяйственной политики занимало первое место в системе бюджетных расходов ЕС (в отдельные периоды до 60% всех расходов). Лишь в последние годы общая сельскохозяйственная политика уступила пальму первенства финансированию мероприятий на цели экономического, социального и территориального сплочения (см. выше). Для финансовой поддержки сельского хозяйства в бюджете ЕС образованы два специальных фонда –Европейский сельскохозяйственный гарантийный фонд и Европейский сельскохозяйственный фонд в поддержку развития села[2].
В системе категорий компетенции ЕС общая политика в отношении сельского хозяйства и рыболовства относится к совместной компетенции ЕС. В то же время установление квот и запретов на вылов рыбы ("сохранение морских биологических ресурсов в рамках общей политики рыболовства") является исключительной компетенцией ЕС (ст. 3 ДФЕС).
В соответствии со ст. 43 ДФЕС предложения по разработке и осуществлению общей сельскохозяйственной политики, включая замену национальных организаций сельскохозяйственных рынков общей организацией ЕС, разрабатывает Европейская комиссия. На основании этих предложений Европейский парламент и Совет ЕС принимают законодательные акты, которые вводят общую организацию сельскохозяйственных рынков, "а также устанавливают другие положения, необходимые для достижения целей общей политики в отношение сельского хозяйства и рыболовства". Меры в отношении фиксирования цен, отчислений, помощи и количественных ограничений, а также в отношении установления и распределения квот на рыболовство принимает Совет ЕС по предложению Комиссии.
Транспорт (раздел VI "Транспорт" части третьей ДФЕС). Транспорт является второй отраслью экономики, которая была включена в компетенцию ЕС еще при создании Европейского экономического сообщества в 1957 г. Как и в отношении сельского хозяйства, в этой отрасли ЕС проводит подлинную общую политику, которая дополняет и частично заменяет собой национальную транспортную политику государств-членов – "общую транспортную политику" (ст. 90 ДФЕС).
Общая транспортная политика, в первую очередь, распространяется на автомобильный, железнодорожный и внутренний водный транспорт. Позднее она была введена для морского и воздушного судоходства (ст. 100 ДФЕС).
В системе категорий компетенции ЕС транспорт относится к совместной компетенции (ст. 4 ДФЕС). В качестве основных задач общей транспортной политики, достижение которых осуществляется посредством законодательных актов Европейского парламента и Совета ЕС, ст. 91 ДФЕС называет установление:
– общих правил, подлежащих применению к международным транспортным перевозкам, которые осуществляются с территории или на территорию государства-члена либо проходят через территорию одного или нескольких государств-членов;
– условий допуска перевозчиков-нерезидентов к национальным транспортным перевозкам в любом государстве-члене;
– мер, позволяющих улучшить безопасность транспортных перевозок;
– любых других полезных положений.
Кроме того, в рамках общей транспортной политики ЕС осуществляет разнообразные меры по борьбе с дискриминацией и нарушениями конкуренции на едином рынке транспортных услуг (как составной части единого внутреннего рынка Союза с особым правовым режимом). Сюда относится, например, установление Советом ЕС правил, которые обеспечивают претворение в жизнь закрепленного в ст. 96 ДФЕС принципа запрета ценовой дискриминации со стороны перевозчиков: "В транспортном сообщении внутри Союза запрещается дискриминация в виде применения перевозчиком – для одних и тех же товаров и на одних и тех же транспортных путях – тарифов и условий перевозки, различающихся в зависимости от страны происхождения или назначения перевозимой продукции".
Социальная политика (разделы X "Социальная политика" и XI "Европейский социальный фонд" части третьей ДФЕС). Как и рассмотренные выше общая сельскохозяйственная и общая транспортная политика, социальная политика входит в число старейших направлений секторной политики ЕС (предусматривалась еще в первоначальной редакции Договора о ЕЭС 1957 г.). Предметом социальной политики является, однако, не конкретная отрасль жизнедеятельности людей, а комплекс различных проблем, связанных с сокращением неравенства между людьми, защитой прав наемных работников, социальным обеспечением, иными вопросами социальной защиты.
В соответствии со ст. 151 ДФЕС при проведении социальной политики Союз и государства-члены ставят целями: "повышение занятости, улучшение условий жизни и труда, обеспечивающее их выравнивание при одновременном прогрессе, адекватную социальную защиту, социальный диалог, развитие человеческих ресурсов, позволяющее добиться высокого и стабильного уровня занятости, борьбу с маргинализацией".
Для достижения указанных целей Европейский Союз поддерживает и дополняет мероприятия государств-членов в различных вопросах социальной политики. Круг этих вопросов, сначала незначительный, был существенно расширен в 1990-е гг. благодаря поправкам Маастрихтского 1992 г. и Амстердамского 1997 г. договоров. В настоящее время согласно ст. 153 ДФЕС для достижения целей социальной политики Союз поддерживает и дополняет деятельность государств-членов в следующих сферах:
– улучшение трудовой среды в интересах охраны здоровья и безопасности работников;
– условия труда;
– социальное обеспечение и социальная защита работников;
– защита работников в случае расторжения трудового договора;
– информирование работников и проведение с ними консультаций;
– представительство и коллективная защита интересов работников и работодателей, в том числе участие работников в управлении предприятием;
– условия занятости граждан третьих стран, законно находящихся па территории Союза;
– интеграция лиц, исключенных с рынка труда;
– равенство женщин и мужчин в том, что касается их возможностей на рынке труда и обращения на рабочем месте;
– борьба с социальной маргинализацией;
– модернизация систем социальной защиты.
В отношении этих вопросов Европейский Союз уполномочен издавать два вида законодательных актов:
– во-первых, законодательные акты, устанавливающие меры, "которые призваны поощрять сотрудничество государств-членов с помощью инициатив по улучшению знаний, развитию обмена информацией и передовой практикой, продвижению новаторских подходов и оценке накопленного опыта";
– во-вторых, законодательные акты в форме директив, вводящие "минимальные предписания" в области трудового права и права социального обеспечения, которые государства-члены обязаны трансформировать в свое законодательство. Поскольку речь идет о минимальных предписаниях (минимальной гармонизации), каждое государство-член сохраняет право устанавливать на своей территории более высокие стандарты защиты трудовых прав и социальной защиты.
Особое внимание в рамках социальной политики ЕС уделяется вопросам обеспечения равенства женщин и мужчин в трудовых и связанных с ними отношениях. С этой целью ст. 157 ДФЕС закрепляет "принцип равенства заработной платы между работниками мужского и женского пола за одинаковую работу или за работу одинаковой стоимости", являющийся нормой прямого действия на всей территории Союза. С этой же целью данная статья наделяет ЕС полномочиями издавать законодательные акты, призванные "обеспечить применение принципа равных возможностей и равноправия мужчин и женщин в вопросах занятости и труда".
В целях развития социального партнерства на европейском уровне ЕС выступает посредником в диалоге между европейскими объединениями работников и работодателей (Европейская конфедерация профессиональных союзов, Ассоциация "Предпринимательская Европа" и др.). В соответствии со ст. 152 ДФЕС "Союз признает и поощряет роль социальных партнеров на своем уровне", "способствует диалогу между социальными партнерами при уважении их автономии" и проводит с ними "трехсторонний социальный саммит по вопросам роста и занятости" (представители ЕС, европейских объединений профсоюзов и европейских объединений работодателей).
Диалог между социальными партнерами в рамках ЕС может приводить к установлению между ними договорных отношений в форме коллективных соглашений, заключаемых между европейскими объединениями работодателей и работников. По ходатайству социальных партнеров претворение в жизнь этих соглашений может осуществляться посредством юридически обязательных актов ЕС – решений Совета, принимаемых по предложению Европейской комиссии (ст. 155 ДФЕС). Комиссия также обязана содействовать проведению консультаций между социальными партнерами и сама консультироваться с ними по поводу будущих мероприятий ЕС в социальной сфере (ст. 152 ДФЕС).
Финансовую поддержку мероприятиям по улучшению возможностей занятости работников, в том числе в целях повышения их географической и профессиональной мобильности, профессионального обучения и переподготовки, Союз оказывает посредством специального фонда – Европейского социального фонда, который финансируется из бюджета ЕС и управляется Комиссией (ст. 162–163 ДФЕС).
Социальная политика применительно к вопросам, предусмотренным в разделах "Социальные положения" и "Европейский социальный фонд" ДФЕС, относится к категории совместной компетенции ЕС (ст. 4 ДФЕС). По остальным вопросам социальной политики государства-члены ее проводят самостоятельно. В подобных вопросах, прямо не предусмотренных в учредительных документах ЕС, Союз в соответствии § 3 ст. 5 ДФЕС может только "предпринимать инициативы с целью обеспечить координацию социальной политики государств-членов".
Применительно к такому аспекту социальной политики, как социальная защита, на уровне ЕС учрежден вспомогательный орган консультативного характера – Комитет по социальной защите. Комитет включает по два представителя от каждого государства-члена и от Европейской комиссии. Его задачей является развитие сотрудничества государств-членов друг с другом и с Комиссией в области социальной защиты, в том числе путем наблюдения за социальной ситуацией и за развитием политики социальной защиты повсеместно в Союзе (ст. 180 ДФЕС).
Занятость (раздел IX "Занятость" части третьей ДФЕС). В связи с неослабевающей остротой проблемы безработицы в государствах – членах ЕС Амстердамский договор 1997 г. предусмотрел проведение на уровне Союза мер, специально направленных на координацию проводимой ими политики занятости как особого направления деятельности, отделившегося от социальной политики.
В соответствии со ст. 145 ДФЕС – первой статьей раздела "Занятость", включенного в текст ДФЕС Амстердамским договором, "государства-члены и Союз в соответствии с настоящим разделом стараются разработать скоординированную стратегию в поддержку занятости и, в частности, содействовать формированию квалифицированной, обученной и умеющей адаптироваться рабочей силы, а также рынков труда, способных оперативно реагировать на экономические изменения".
В отличие от социальной политики, политика занятости не включена в систему основных категорий компетенции ЕС (исключительной, совместной, вспомогательной). Причиной является то, что политику занятости проводят и координируют между собой государства-члены. ЕС, со своей стороны, уполномочен принимать "меры с целью обеспечить координацию" данной политики (§ 2 ст. 5 ДФЕС).
Основным инструментом координации политики занятости государств-членов на уровне ЕС являются ориентиры, ежегодно принимаемые Советом ЕС. Каждое государство-член обязано учитывать эти ориентиры в своей политике занятости и направлять Совету ЕС и Европейской комиссии доклад "об основных мерах, которые оно предприняло для осуществления своей политики занятости в свете" ориентиров ЕС. На основе подобных докладов Совет ежегодно проверяет, как осуществляется политика занятости государств-членов. По итогам своей проверки он может направлять в адрес государств-членов рекомендации (ст. 148 ДФЕС). Экспертную помощь в этой деятельности институтам Союза оказывает Комитет по вопросам занятости консультативного характера, включающий по два представителя от каждого государства-члена и от Европейской комиссии (ст. 150 ДФЕС).
Помимо ориентиров в поддержку занятости ст. 149 ДФЕС наделяет Союз полномочием устанавливать поощрительные меры, оформляемые законодательными актами (регламентами, директивами или решениями) Европейского парламента и Совета ЕС. Эти меры "призваны благоприятствовать сотрудничеству государств-членов и оказывать поддержку их деятельности в сфере занятости с помощью инициатив по развитию обмена информацией и передовой практикой, предоставлению данных сравнительных анализов и советов, продвижению новаторских подходов и оценке накопленного опыта, в том числе с использованием экспериментальных проектов". Поощрительные меры Союза в области политики занятости, однако, не могут предусматривать гармонизации законодательных и регламентарных положений государств-членов.
Образование, профессиональное обучение, молодежь и спорт (раздел XII "Образование, профессиональное обучение, молодежь и спорт" части третьей ДФЕС). Образование, профессиональное обучение, молодежь и спорт – комплексная сфера внутренней политики и деятельности ЕС. Она была отнесена к компетенции ЕС с принятием ДЕС, за исключением спорта, который стал частью компетенции Союза только после реформы Лиссабонского договора 2007 г.
В соответствии со ст. 165 ДФЕС основными направлениями деятельности Союза в области образования, молодежи и спорта являются:
– развитие европейского измерения в образовании, в частности, путем обучения языкам государств-членов и распространения их знания;
– создание благоприятных условий для мобильности студентов и преподавателей, в том числе поощряя академическое признание дипломов и периодов обучения;
– содействие сотрудничеству между образовательными учреждениями;
– развитие обмена информацией и опытом по вопросам, которые являются общими для систем образования государств- членов;
– создание благоприятных условий для развития обменов молодыми людьми и организаторами процесса обучения и поощрение участия молодых людей в демократической жизни Европы;
поощрение развития дистанционного обучения;
– развитие европейского измерения спорта, содействуя справедливости и открытости спортивных соревнований, сотрудничеству между спортивными организациями, а также защищая физическую и нравственную безупречность спортсменов, особенно, самых молодых из их числа.
Основные направления политики Союза в области профессионального обучения определяет ст. 166 ДФЕС. Соответствующие мероприятия ЕС во многом преследуют цели, сходные с теми, к которым он должен стремиться в рассмотренных выше сферах социальной политики и политики занятости:
– облегчение адаптации к индустриальным изменениям, в том числе с помощью профессионального обучения и переподготовки;
– совершенствование начального профессионального обучения и повышение квалификации с целью облегчить профессиональную интеграцию и реинтеграцию;
– облегчение доступа к профессиональному обучению и создание благоприятных условий для мобильности инструкторов и обучающихся лиц, особенно, для молодых людей;
– стимулирование сотрудничества в сфере обучения между учреждениями образования или профессионального обучения и предприятиями;
– развитие обмена информацией и опытом но вопросам, которые являются общими для систем обучения государств-членов.
В соответствии со ст. 6 ДФЕС образование, профессиональное обучение, молодежь и спорт отнесены к вспомогательной компетенции ЕС. Это означает, что мероприятия Союза должны быть направлены на поддержку, координацию и дополнение деятельности государств-членов, но не могут производить гармонизацию их законодательных и регламентарных положений (см. 3.1).
Проведение этих мероприятий, в том числе программ финансирования из бюджета ЕС, может осуществляться как на основе законодательных актов ЕС, имеющих юридически обязательную силу, так и посредством издания рекомендаций, предназначенных для добровольного применения, например, Решение № 1298/2008/ЕС Европейского парламента и Совета от 16 декабря 2008 г. об учреждении программы действий Erasmus Mundus на 2009–2013 гг., призванной повышать качество высшего образования и содействовать межкультурному взаимопониманию путем сотрудничества с третьими странами[3], или Рекомендация 2001/166/ЕС Европейского парламента и Совета от 12 февраля 2001 г. о европейском сотрудничестве в области оценки качества высшего образования[4].
Культура (раздел XIII "Культура" части третьей ДФЕС). По своему происхождению и содержанию компетенция ЕС в сфере культуры сходна с компетенцией, которой он располагает в сфере образования, профессионального обучения, молодежи и спорта.
ЕС впервые приобрел компетенцию в сфере культуры в соответствии с Маастрихтским договором (ДЕС). Как и образование, профессиональное обучение, молодежь и спорт, культура относятся к категории вспомогательной компетенции ЕС.
В соответствии со ст. 167 ДФЕС – единственной статьей раздела "Культура" – "Союз способствует расцвету культур государств-членов при уважении их национального и регионального разнообразия, одновременно выдвигая на передний план общее культурное наследие".
Деятельность Союза в сфере культуры стремится поощрять сотрудничество государств-членов и при необходимости поддерживать и дополнять их деятельность в следующих областях:
– повышение уровня знания и улучшение распространения культуры и истории европейских народов;
– сохранение и защита культурного наследия, имеющего европейское значение;
– культурные обмены некоммерческого характера;
– художественное и литературное творчество, в том числе в аудиовизуальном секторе.
Для достижения указанных целей Европейский парламент и Совет уполномочены посредством законодательных актов устанавливать "поощрительные меры, исключая при этом любую гармонизацию законодательных и регламентарных положений государств-членов", а также принимать рекомендации (например, Решение № 1855/2006/ЕС Европейского парламента и Совета от 12 декабря 2006 г. об учреждении программы "Культура (2007–2013 гг.)"[5], на которую предусмотрены ассигнования из бюджета ЕС в размере 400 млн евро).
Здравоохранение (раздел XIV "Здравоохранение" части третьей ДФЕС). Компетенция ЕС предпринимать специальные меры в области здравоохранения появилась в соответствии с ДЕС и была несколько увеличена Лиссабонским договором.
Аналогично образованию, профессиональному обучению, молодежи и спорту, а также культуре здравоохранение отнесено к категории вспомогательной компетенции ЕС (ст. 6 ДФЕС). В связи с этим в разделе "Здравоохранение" (ст. 168 ДФЕС) специально оговаривается, что Союз посредством своих мероприятий только "дополняет" политику и деятельность, проводимую государствами-членами, "поощряет" сотрудничество государств- членов. Мероприятия ЕС должны осуществляться "при соблюдении ответственности государств-членов за определение своей собственной политики здравоохранения, а также за организацию и предоставление служб здравоохранения и медицинской помощи".
С целью координации национальной политики здравоохранения Европейская комиссия вправе предпринимать любые инициативы, в частности, "инициативы по установлению ориентиров и указателей, по организации обмена передовой практикой и по подготовке необходимых материалов для периодических наблюдений и оценок".
Результатом инициатив Комиссии способны выступать юридически обязательные законодательные акты ЕС, принимаемые Европейским парламентом и Советом. Эти законодательные акты могут вводить:
– поощрительные меры, направленные на охрану и улучшение здоровья людей, в частности, на борьбу с крупными бедствиями трансграничного характера;
– меры по наблюдению за серьезными трансграничными угрозами здоровью, по раннему предупреждению об их появлении и по борьбе с ними;
– меры с целью защиты общественного здоровья от табака и злоупотребления алкоголем.
Поскольку здравоохранение относится к вспомогательной компетенции ЕС, указанные меры не могут проводить "гармонизацию законодательных и регламентарных положений государств-членов". Тем не менее в порядке исключения некоторые вопросы здравоохранения отнесены к категории совместной компетенции ЕС, в рамках которой Союз может устанавливать единообразные правила поведения участников общественных отношений, обязательные па всей его территории (проводить гармонизацию законодательств государств-членов).
В соответствии с § 3 ст. 168 ДФЕС в совместную компетенцию включено принятие следующих мер по решению общих проблем безопасности в сфере здравоохранения:
– меры, закрепляющие высокие стандарты качества и безопасности органов и материалов человеческого происхождения, крови и продуктов крови (государства-члены сохраняют право повышать эти стандарты в своем национальном законодательстве);
– меры в ветеринарной и фитосанитарной сферах, непосредственной целью которых служит защита общественного здоровья;
– меры, закрепляющие высокие стандарты качества и безопасности медикаментов и медицинского оборудования.
Специальными полномочиями в области здравоохранения институты Союза также наделены применительно к санитарной защите от радиации, порождаемой источниками ядерной энергии. Соответствующие нормативные акты принимаются Советом ЕС по предложению Европейской комиссии в рамках Евратома па основании положений Договора о Евратоме (гл. 4 "Санитарная защита" раздела II "Положения по содействию прогрессу в области ядерной энергии"), например, Директива 96/29/Евратом Совета от 13 мая 1996 г. об установлении основополагающих нормативов в отношении санитарной защиты населения и работников от опасностей, порождаемых ионизирующим излучением[6].
Защита потребителей (раздел XV "Защита потребителей" части третьей ДФЕС). Под "защитой потребителей" в праве ЕС понимаются мероприятия, направленные на обеспечение законных интересов людей, приобретающих товары и услуги в своих личных целях. В соответствии со ст. 169 ДФЕС целью и предметом этих мероприятий выступают "охрана здоровья, безопасности и экономических интересов потребителей", а также "их права па информацию, на обучение и на самоорганизацию для защиты своих интересов".
ЕС приобрел компетенцию в сфере защиты потребителей на основании Маастрихтского договора 1992 г. В настоящее время она отнесена к категории совместной компетенции ЕС.
В целях защиты потребителей Союз может принимать законодательные акты, устанавливающие единообразные правила такой защиты на всей территории ЕС. В то же время гармонизация законодательств о защите потребителей, проводимая Союзом, ограничивается установлением только минимальных стандартов, поскольку согласно § 4 ст. 169 ДФЕС соответствующие законодательные акты Европейского парламента и Совета не могут препятствовать государствам-членам "сохранять или вводить более строгие защитные меры".
Трансъевропейские сети (раздел XVI "Трансъевропейские сети" части третьей ДФЕС). Одной из новых потребностей, порождаемых созданием в ЕС пространства без внутренних границ, является необходимость связать разные части территории Союза быстрыми и надежными транспортными сетями и иными коммуникациями (в прошлом подобные сети имели преимущественно внутригосударственный характер, замыкались внутри территорий отдельных государств-членов).
С целью создания трансъевропейских сетей, т.е. коммуникаций, пересекающих и соединяющих территорию различных государств – членов ЕС, ДЕС провозгласил их в качестве самостоятельной сферы внутренней компетенции ЕС, отличной от общей транспортной политики и других направлений секторной политики и деятельности ЕС.
В соответствии со ст. 170 ДФЕС создание трансъевропейских сетей предусмотрено не только в отношении транспортной, но также телекоммуникационной и энергетической инфраструктур. Сооружение таких сетей должно позволить участникам общественных отношений "в полной мере использовать преимущества, вытекающие из создания пространства без внутренних границ", а также содействовать решению задач по экономическому, социальному и территориальному сплочению ЕС.
В целях сооружения и развития трансъевропейских сетей, в том числе на основе межсоединения национальных сетей, Союз на основании ст. 171 ДФЕС:
– разрабатывает комплекс ориентиров, который охватывает цели, приоритеты и главные направления мероприятий, планируемых в сфере трансъевропейских сетей; этими ориентирами определяются проекты, предоставляющие общий интерес;
– осуществляет любые мероприятия, которые могут потребоваться для обеспечения взаимной совместимости в функционировании сетей, в частности, в области гармонизации технических норм;
– может оказывать поддержку (в том числе за счет средств бюджета ЕС и Европейского инвестиционного банка) проектам, имеющим общий интерес, которые финансируются государствами-членами и определены в рамках установленных Союзом ориентиров.
Ориентиры и другие меры в области трансъевропейских сетей утверждаются посредством законодательных актов, принимаемых Европейским парламентом и Советом ЕС. При этом ориентиры и проекты, которые затрагивают территорию какого-либо государства-члена, требуют одобрения соответствующего государства-члена (ст. 172 ДФЕС).
В системе категорий компетенции ЕС трансъевропейские сети отнесены к совместной компетенции (ст. 4 ДФЕС).
Промышленность (раздел XVII "Промышленность" части третьей ДФЕС). Термин "промышленность" в качестве наименования особого направления секторной политики и деятельности ЕС, впервые предусмотренной ДЕС, имеет узкоспециальное значение.
Под "промышленностью" в данном случае понимается не весь комплекс отношений в области промышленного производства, который Союз уполномочен регулировать в рамках других сферах своей компетенции (например, технические требования к промышленным товарам, устанавливаемые в контексте внутреннего рынка, права и гарантии для работников промышленных предприятий, регулируемые законодательством ЕС в области социальной политики). Речь идет только об обеспечении условий для конкурентоспособности промышленности Союза (§ 1 ст. 173 ДФЕС), в том числе по отношению к промышленным предприятиям и промышленной продукции из третьих стран.
В соответствии с § 2 ст. 173 ДФЕС основными направлениями этой деятельности Союза и государств-членов являются:
– ускорение адаптации промышленности к структурным изменениям;
– содействие формированию благоприятной среды для проявления инициативы и для развития предприятий во всем Союзе, особенно, малых и средних предприятий;
– содействие формированию благоприятной среды для сотрудничества между предприятиями;
– содействие лучшему использованию промышленного потенциала политики инноваций, научных исследований и технологического развития.
В системе категорий компетенции ЕС промышленность относится к его вспомогательной компетенции (ст. 6 ДФЕС). В частности, Европейская комиссия уполномочена предпринимать любые инициативы, полезные для содействия координации соответствующих мероприятий государств-членов. Законодательные институты ЕС (Европейский парламент и Совет) могут принимать "специальные меры в поддержку деятельности, осуществляемой в государствах-членах", например, путем финансовой и иной поддержки проектам внедрения инноваций и новых технологий под эгидой специального учреждения ЕС (Регламент (ЕС) № 294/2008 Европейского парламента и Совета от 11 марта 2008 г. о создании Европейского института инноваций и технологий)[7].
Специальные мероприятия по поддержке промышленности проводятся институтами ЕС также в области ядерной энергетики. С этой целью на основании специальной главы Договора о Евратоме (гл. 5 "Совместные предприятия" раздела II "Положения по содействию прогресса в области ядерной энергии") "предприятия, которые имеют приоритетное значение для развития ядерной промышленности", по решению Совета ЕС могут получать статус "совместных предприятий" Евратома. Таким предприятиям предоставляются финансовая помощь, налоговые и иные льготы и преимущества.
Научные исследования, технологическое развитие и космос (раздел XIX "Научные исследования, технологическое развитие и космос" части третьей ДФЕС). Первые мероприятия на европейском уровне по развитию и поддержке научно-исследовательской деятельности начали проводиться еще в 1950-е гг. при создании Европейских сообществ.
Первоначально они ограничивались, главным образом, исследованиями ядерной энергетики (в рамках Евратома), в частности, путем выделения финансовой помощи государствам-членам, предприятиям и учреждениям атомной промышленности, разработки и финансирования многолетних (сроком до пяти лет) "программ исследований и обучения", через Общий центр ядерных исследований Евратома, под началом которого было разрешено создать специальный университет и школы для обучения специалистов.
Соответствующие мероприятия продолжают осуществляться и в настоящее время на основании специальных глав Договора о Евратоме в редакции Лиссабонского договора (гл. 2 "Развитие научных исследований" и 3 "Распространение знаний" раздела II "Положения но содействию прогресса в области ядерной энергии").
Для реализации исследовательских проектов используется и указанное выше полномочие Совета ЕС по учреждению в рамках Евратома совместных предприятий, например, совместного предприятия по строительству международного термоядерного реактора ITER. Учредителями и участниками данного предприятия выступают Евратом, государства-члены и третьи страны, заключившие с Евратомом специальное соглашение о сотрудничестве (Решение 2007/198/Евратом Совета от 27 марта 2007 г. об учреждении совместного предприятия в целях ITER и развития энергии ядерного синтеза, и о предоставлении ему преимуществ[8]).
Опыт, полученный в рамках Евратома, послужил предпосылкой для проведения Союзом мероприятий но поддержке научных исследований в других сферах, представляющих общий интерес. Первые шаги в этом направлении начали предприниматься в 1970-е гг. (на основании политических решений встречи в верхах руководителей государств-членов в Париже 19–20 октября 1972 г. и Резолюции Совета от 14 января 1974 г. о координации национальной политики и об определении мероприятий, представляющих интерес для Сообщества в сфере науки и технологий[9]).
В качестве самостоятельной сферы внутренней компетенции ЕС (в то время Европейского экономического сообщества) "научные исследования и технологическое развитие" были признаны Единым европейским актом 1986 г. Лиссабонский договор 2007 г. дополнил данную сферу мероприятиями Союза по исследованию и освоению космического пространства ("научные исследования, технологическое развитие и космос").
Деятельность ЕС в области научных исследований, технологического развития и космоса тесно связана с другими сферами компетенции Союза, в частности, с рассмотренными выше мероприятиями по повышению конкурентоспособности промышленности. Согласно ст. 179 ДФЕС главными целями действий Союза в области научных исследований, технологического развития и космоса служат "укрепить свои научные и технологические основы", "создать благоприятные условия для развития своей конкурентоспособности, в том числе конкурентоспособности своей промышленности", "содействовать другим научно-исследовательским мероприятиям", которые признаны необходимыми на основании других положений учредительных документов.
В этих целях перед Союзом также поставлена задача оказывать поддержку предприятиям, научно-исследовательским центрам и университетам в проведении "высококачественных исследований", в достижении "высококачественного технологического развития", а также в развитии сотрудничества в масштабах ЕС в целом (§ 2 ст. 179 ДФЕС).
Главным инструментом поддержки научно-исследовательской деятельности в ЕС выступают многолетние рамочные про- граммы, на основании которых из бюджета ЕС выделяются средства (гранты) на проведение конкретных научных исследований. В соответствии со ст. 182 ДФЕС рамочные программы утверждаются посредством законодательных актов Европейского парламента и Совета ЕС (например, Седьмая рамочная программа ЕС по научным исследованиям, технологическому развитию и демонстрационной деятельности на 2007–2013 гг., утвержденная Решением № 1982/2006/ЕС Европейского парламента и Совета от 18 декабря 2006 г.[10]).
В ходе реализации многолетних рамочных программ утверждаются "специальные программы" в отношении конкретных научно-исследовательских мероприятий (§ 3–4 ст. 175 ДФЕС). Союз также может утверждать "дополнительные программы", в которых участвуют отдельные государства-члены (ст. 194 ДФЕС), или участвовать в программах, сообща реализуемым несколькими государствами-членами (ст. 185 ДФЕС).
В целях реализации союзных программ ЕС в соответствии со ст. 187 ДФЕС Союз уполномочен "создавать совместные предприятия или любые другие структуры", например, совместное предприятие "Галилео" для управления будущей европейской системой космической навигацией, аналогом российской "Глонасс" или американской "GPS" (Регламент (ЕС) № 876/2002 Европейского парламента и Совета от 21 мая 2002 г. о создании совместного предприятия "Галилео"[11]).
Важной новеллой, внесенной Лиссабонским договором в рассматриваемую сферу компетенции ЕС, стали положения, которые поручают Союзу разработать европейскую космическую политику. В соответствии со ст. 188 ДФЕС для этого посредством законодательных актов Европейского парламента и Совета ЕС должна быть утверждена специальная "европейская космическая программа".
Еще одним принципиальным дополнением Лиссабонского договора в правовой режим деятельности Союза в области научных исследований, технологического развития и космоса стали положения о формировании в рамках ЕС европейского пространства научных исследований (англ. European Research Area; франц. Espace europeen de la recherche). Меры, необходимые для этих целей, должны быть утверждены посредством законодательных актов Европейского парламента и Совета ЕС (§ 5 ст. 182 ДФЕС).
Результатом формирования европейского пространства научных исследований призвано стать введение в ЕС еще одной свободы передвижения (перемещения) через государственные границы, дополняющей собой свободы, ранее признанные в контексте внутреннего рынка ЕС и пространства свободы, безопасности правосудия (свободы передвижения товаров, лиц, услуг и капиталов, а также свобода передвижения судебных решений).
В ст. 179 ДФЕС эта новая свобода получила наименование "свободное перемещение исследователей, научных познаний и технологий". Чаще, в том числе в источниках вторичного права ЕС, используется ее краткое обозначение свободное перемещение знаний (англ. free movement of knowledge; франц. libre circulation de la connaissance).
В соответствии со ст. 4 ДФЕС научные исследования, технологические развития и космос отнесены к категории совместной компетенции с оговоркой о том, что осуществление Союзом данной компетенции "не будет препятствовать государствам-членам осуществлять свою собственную компетенцию" по аналогичным вопросам.
Охрана окружающей среды (раздел XX "Окружающая среда" части третьей ДФЕС). Охрана окружающей среды является сегодня одной из важнейших общих проблем человечества в масштабах земного шара в целом.
Первые мероприятия (в том числе нормативные акты) по вопросам охраны окружающей среды в рамках ЕС начали утверждаться с начала 1970-х гг. – сначала в контексте регулирования общего рынка ЕЭС (сегодня единого внутреннего рынка ЕС), позднее – в качестве самостоятельного направления деятельности Союза на основании раздела "Окружающая среда", включенного в Договор о ЕЭС (ныне ДФЕС) Единым европейским актом 1986 г. Вместе взятые, эти мероприятия образуют общую экологическую политику ЕС, официальным названием которой служит политика Союза в сфере окружающей среды.
В соответствии со ст. 191 ДФЕС политика Союза в сфере окружающей среды направлена на достижение следующих целей:
– сохранение, защита и улучшение качества окружающей среды;
– охрана здоровья людей;
– осмотрительное и рациональное использование природных ресурсов;
– содействие на международной арене мерам, направленным на решение региональных или глобальных проблем окружающей среды, и, в частности, борьба с изменением климата (последняя цель была включена Лиссабонским договором 2007 г.).
Для достижения этих целей Европейский парламент и Совет на базе ст. 192 ДФЕС уполномочены издавать любые законодательные акты, в том числе направленные на гармонизацию экологического права государств-членов. Как и в некоторых других сферах компетенции ЕС (например, здравоохранение, защита потребителей), проводимая Союзом гармонизация национального экологического права является минимальной, поскольку не лишает государства-члены права устанавливать более строгие охранительные меры (ст. 193 ДФЕС).
Помимо установления общих минимальных стандартов законодательные акты Европейского парламента и Совета утверждают "программы действий общего характера", на реализацию которых могут выделяться средства из бюджета ЕС (§ 3 ст. 192 ДФЕС).
При разработке и осуществлении политики в сфере окружающей среды Союз должен руководствоваться рядом принципов и условий, таких как учет "разнообразия ситуаций в различных регионах Союза" или "имеющихся научных и технических данных", принципы предосторожности и профилактических действий, принцип "загрязнитель платит" и др. (§ 2–3 ст. 191 ДФЕС).
В системе категорий компетенции ЕС политика Союза в сфере окружающей среды отнесена к совместной компетенции.
Энергия (раздел XXI "Энергия" части третьей ДФЕС). Отношения, возникающие по поводу добычи и использования энергетических ресурсов, являются одной из первых сфер общественной жизни, которая была отнесена к компетенции ЕС при создании в 1950-е гг. Европейских сообществ.
Однако первоначально эта компетенция ограничивалась только отдельными видами (источниками) энергии: энергией угля (на основании Договора об учреждении Европейского объединения угля и стали, утратившего силу в 2002 г.) и ядерной энергией (на основании Договора об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г., сохраняющего действие).
В отношении остальных источников энергии (электричество, нефть, газ и др.) вплоть до 1 декабря 2009 г. (дата вступления в силу Лиссабонского договора) ЕС издавал законодательство только путем использования полномочий в области регулирования внутреннего рынка, а также трансъевропейских сетей (например, Директива 2009/73/ЕС Европейского парламента и Совета от 13 июля 2009 г. об общих правилах для внутреннего рынка природного газа[12], Регламент (ЕС) № 715/2009 Европейского парламента и Совета от 13 июля 2009 г. об условиях доступа к сетям транспортировки природного газа[13]).
После вступления в силу Лиссабонского договора политика Союза в энергетической сфере (неофициальное название: энергетическая политика ЕС) впервые признана самостоятельным направлением внутренней политики и деятельности Союза и отнесена к категории его совместной компетенции (ст. 4 ДФЕС).
В соответствии с разделом "Энергия", включенным в структуру ДФЕС Лиссабонским договором, политика Союза в энергетической сфере ставит целями (§ 1 ст. 194 ДФЕС):
– обеспечивать функционирование энергетического рынка;
– обеспечивать надежность энергоснабжения в Союзе;
– содействовать энергетической эффективности и экономии энергии, а также развитию новых и возобновляемых видов энергии;
– содействовать межсоединению энергетических сетей.
Европейский парламент и Совет посредством законодательных актов уполномочены вводить любые меры, направленные на достижение указанных целей, в том числе меры по гармонизации энергетического законодательства государств-членов. Меры Союза, однако, не должны затрагивать "право каждого государства-члена определять условия эксплуатации своих энергетических ресурсов, его выбор между разными источниками энергии и общую структуру его энергоснабжения" (§ 2–3 ст. 194 ДФЕС).
В связи с сохранением Евратома как формально самостоятельной организации, но включающей те же государства-члены и управляемой институтами Союза, особое место в энергетической политике ЕС продолжает занимать политика в отношении ядерной энергии.
Эта политика относится только к мирному использованию ядерной энергии и характеризуется большей степенью централизации полномочий на европейском уровне. В частности, в соответствии со специальной главой Договора о Евратоме (гл. 8 "Режим собственности" раздела II "Положения по содействию прогрессу в области ядерной энергии") "специальные расщепляющиеся материалы являются собственностью Сообщества", т.е. Евратома. Право собственности Евратома распространяется "на все специальные расщепляющиеся материалы, произведенные или импортированные государствами-членами, лицами или предприятиями и подлежащими контролю безопасности" со стороны Евратома (ст. 86 Договора о Евратоме).
Снабжение государств-членов и других управомоченных пользователей сырьем и специальными расщепляющимися материалами осуществляется в рамках "общей политики снабжения", основанной на "принципе равного доступа к ресурсам". С этой целью в рамках Евратома функционирует специальное Агентство по снабжению, подчиненное Европейской комиссии (гл. 6 "Снабжение" раздела II Договора о Евратоме).
В связи с большой потенциальной угрозой для природы и людей, которые может порождать радиация, важное место в энергетической политике Евратома занимает контроль безопасности (гл. 7 "Контроль безопасности" раздела II Договора о Евратоме). Под действие этого контроля, осуществляемого Европейской комиссией, подпадают любые лица или предприятия, которые осуществляют деятельность, связанную с получением, хранением и использованием сырья и специальных расщепляющихся материалов, в частности, атомные электростанции. Исключением служат военные объекты и материалы двух государств – членов ЕС, обладающих ядерным оружием: Великобритании и Франции (Регламент (Евратом) № 302/2005 Комиссии от 5 февраля 2005 г. об осуществлении контроля безопасности Евратома[14]).
В целях проведения контроля безопасности Комиссия располагает штатом инспекторов, которых она может направлять на территорию всех государств-членов (ст. 81 Договора о Евратоме). В случае нарушения лицами или предприятиями обязанностей по обеспечению безопасности соответствующих объектов Комиссия может налагать на них санкции, включая передачу предприятия под внешнее управление сроком до четырех месяцев и изъятие из его распоряжения сырья и специальных расщепляющихся материалов (ст. 83 Договора о Евратоме).
Туризм (раздел XXII "Туризм" части третьей ДФЕС). Туризм – новое направление секторной политики и деятельности ЕС, включенное в его компетенцию Лиссабонским договором. В системе категорий компетенции Союза туризм отнесен к вспомогательной компетенции (ст. 6 ДФЕС).
С соответствии со ст. 195 ДФЕС "Союз дополняет деятельность государств-членов в туристическом секторе, в частности, способствуя конкурентоспособности предприятий Союза в данном секторе". Для достижения этой цели основными направлениями мероприятий Союза в отношении туризма являются:
– содействие формированию благоприятной среды для развития предприятий в туристическом секторе;
– создание благоприятных условий для сотрудничества государств-членов, в частности, путем обмена успешной практикой.
Посредством законодательных актов Европейский парламент и Совет устанавливают "специальные меры, призванные дополнять собой деятельность, проводимую в государствах-членах". Эти меры не могут быть направлены на гармонизацию законодательных и регламентарных положений государств-членов (§ 2 ст. 195 ДФЕС).
В то же время правовое положение туроператоров и турагентств, их экономические взаимоотношения с потребителями (туристами) способны подвергаться гармонизации со стороны ЕС на основе полномочий, которыми он располагает в других сферах своей внутренней компетенции, в частности, в области регулирования единого внутреннего рынка. Примером может служить Директива 90/314/ЕЭС Совета от 13 июня 1990 г. о турах на организацию путешествий, отпусков и круговых поездок[15].
Гражданская оборона (раздел XXIII "Гражданская оборона" части третьей ДФЕС). Развитие солидарности государств-членов под влиянием интеграционных процессов, а также тенденция к возрастанию количества и масштабов чрезвычайных ситуаций, вызванных природными или техногенными катастрофами, побудили государства-члены с 90-х гг. XX в. к поиску общего ответа на эти угрозы. Результатом стало создание на европейском уровне в 2001 г. специального координационного механизма взаимопомощи в области гражданской обороны, усовершенствованного в 2007 г. (Решение 2007/779/ЕС, Евратом Совета от 8 ноября 2007 г. об учреждении механизма гражданской обороны Сообщества[16]).
Поскольку на момент создания этого механизма ЕС не располагал специальной компетенцией в области гражданской обороны, для принятия соответствующего решения Совету ЕС пришлось задействовать резервные (дополнительные) полномочия, предусмотренные в ст. 308 Договора об учреждении Европейского сообщества (ныне ст. 352 ДФЕС).
Указанный пробел был устранен Лиссабонским договором 2007 г., после вступления в силу которого гражданская оборона признана самостоятельной сферой внутриполитической компетенции ЕС, относящейся к категории его вспомогательной компетенции (ст. 6 ДФЕС).
В соответствии со ст. 196 ДФЕС: "Союз поощряет сотрудничество государств-членов с целью повысить эффективность систем предупреждения и защиты от катастроф, вызываемых природными факторами или человеком".
Основными направлениями деятельности Союза в сфере гражданской обороны являются:
– поддержка и дополнение деятельности государств-членов по предотвращению опасностей, по подготовке участников гражданской обороны и по принятию мер в случае возникновения внутри Союза природных или техногенных катастроф;
– содействие быстрому и эффективному оперативному сотрудничеству внутри Союза между национальными службами гражданской обороны;
– создание благоприятных условий для обеспечения согласованного характера действий, предпринимаемых в сфере гражданской обороны на международном уровне.
Меры для достижения указанных целей утверждаются законодательными актами Европейского парламента и Совета ЕС. Поскольку гражданская оборона относится к вспомогательной компетенции ЕС, эти меры не могут быть направлены на гармонизацию национальных законодательств о гражданской обороне (§2 ст. 196 ДФЕС).
Административное сотрудничество (раздел XXIV "Административное сотрудничество" части третьей ДФЕС). Термин "административное сотрудничество", помещенный в заголовок последнего раздела части третьей "Внутренняя политика и деятельность" ДФЕС (раздел включен Лиссабонским договором) обозначает специфическое направление деятельности ЕС – оказание помощи государствам-членам в претворении в жизнь права ЕС.
"Эффективное претворение в жизнь государствами-членами права Союза – подчеркивается в единственной статье раздела “Административное сотрудничество” (ст. 197 ДФЕС), – имеет существенное значение для нормального функционирования Союза и признается в качестве вопроса, представляющего общей интерес". С этой целью "Союз может оказывать помощь усилиям государств-членов по улучшению их административной способности претворять в жизнь право Союза", в частности, путем содействия обмену соответствующей информацией и служащими и поддержке программ обучения. Меры по оказанию такой помощи устанавливаются законодательными актами Европейского парламента и Совета ЕС в форме регламентов.
Административное сотрудничество как особая сфера компетенции ЕС относится к категории вспомогательной компетенции (ст. 6 ДФЕС). Государства-члены вправе, но не обязаны обращаться за соответствующей помощью к Союзу.
В то же время независимо от обращения к Союзу в рамках "административного сотрудничества" меры помощи ЕС не освобождают ни одно из государств-членов от обязанности "претворять в жизнь право Союза" безоговорочно и в полной мере (§ 3 ст. 4 ДЕС; § 3 ст. 197 ДФЕС), а равно от применения к нему мер ответственности на основании других положений учредительных документов (в частности, от штрафных санкций со стороны Суда ЕС согласно ст. 260 ДФЕС).