Лекция 6. САМОУПРАВЛЕНИЕ ТЕРРИТОРИЙ В ЦАРСКОЙ РОССИИ, СССР И РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

После изучения этой главы бакалавр должен:

знать

• генезис организационной формы самоуправления в царской России, СССР и Российской Федерации;

• сущность земской и городской реформ XIX в.;

• особенности современной системы самоуправления в условиях рыночной экономики;

уметь

• выявлять преимущества и недостатки систем самоуправления в различные периоды общественно-политического устройства России;

• анализировать исторический процесс эволюции системы самоуправления;

владеть

• понятийным аппаратом истории самоуправления в России;

• навыками исторического анализа развития системы самоуправления.

Генезис организационной формы управления

Известный русский историк В. О. Ключевский (1841 – 1911 гг.) увязывал социально-экономические проблемы России с состоянием имущественных отношений и степенью экономической свободы.

В России существовали два основных типа земельной собственности: вотчинная и поместная.

• Вотчина – древнейший вид собственности. Ее владелец имел право свободного использования земли по своему усмотрению: обрабатывать, не обрабатывать, сдавать в аренду, передавать в наследство, продавать. По сути, это была не феодальная, а фактически чистая собственность. Владелец вотчины (князь, боярин, монастырь), как правило, предпочитал сдавать землю в аренду крестьянам, причем отношения между ними строились на основе свободного договора.

Вотчинная собственность складывалась в X–XI вв., в XII–XV вв. она стала господствующей формой землепользования. Именно тогда и сложились предпосылки политических и гражданских свобод, которые определяли условия для развития рыночных отношений. Землевладелец, не желавший заниматься сельским хозяйством и сдававший землю в аренду, получал за нее плату в денежной форме. Это, в свою очередь, ориентировало крестьян на выращивание хлеба для свободной продажи. В зависимости от личного усердия и других условий доходы крестьян разнились, нерентабельные хозяйства разорялись. Именно так, благодаря появлению товарной сельхозпродукции, и развивался рынок рабочей силы. Крепкие крестьянские хозяйства начинали вкладывать свои накопления в ремесла и торговлю. Постепенно, в XIII–XIV вв., в России складывалось третье сословие – буржуазия, которая могла бы направить страну по рыночному пути развития. В то время Россия не уступала ведущим западноевропейским странам по наличию экономических свобод.

Таким образом, Россия изначально не была обречена на тоталитарный режим царя (Ивана Грозного), императора (Петра Великого) и генералиссимуса (И. В. Сталина). Она могла стать свободной и демократической державой без имперских амбиций и со своими национальными традициями, уходящими корнями в парламентские принципы власти – народное вече Древней Руси.

Однако история распорядилась по-иному. И делалось это не без опоры на нравственные ценности ортодоксального христианства, провозглашающего, что общественное выше личного. А это значит, что любой самодержец и диктатор автоматически получает моральное право ради общего безжалостно давить все личное.

• С конца XV в. вотчине стала противостоять другая форма собственности – поместная, которая была своего рода кирпичиком будущего командно-административного здания России. Поместная форма уже не носила характера частной собственности: ее нельзя было передавать в наследство, свободно продавать. Владелец этой земли, строго говоря, уже не владел ею, а только пользовался за преданное служение командно-административной системе. Государство через такой вид земельной собственности сосредоточивало, а затем монополизировало политическую власть в стране. Поместный дворянин того времени целиком и полностью зависел от государства, которое обязало его "сдавать" ему определенное количество зерна и других продуктов и товаров. Такие условия (или, по- современному, государственный план, госзаказ) являлись формой внеэкономического принуждения, что, в свою очередь, вынуждало помещиков насильственно заставлять крестьян "сдавать" хлеб. Поэтому в поместьях уже не было тех свободных арендных отношений, как это было в вотчине. Наоборот, землевладелец должен был "сдавать" хлеб государству, поэтому и осуществлялось внеэкономическое принуждение в форме обязательной работы крестьянина на ноле помещика (барина), т.е. барщина. Последнее определило насильственное прикрепление крестьян к земле – крепостное право.

В начале XV в. стала формироваться двухзвенная бюджетная система унитарного государства: бюджет государства (великокняжеская казна) и местные бюджеты (местные сборы и государственные налоги). Местные налоги были введены впервые в XV в. Для содержания царских наместников и волостителей, выполнения ими административных и судебных функций, решения хозяйственных задач подведомственной территории с населения взимались денежные и натуральные сборы: конское пятно (за клеймение), тамга (за продажу товара), весчее (за взвешивание), гостиное (за пользование торговым помещением), померное (за измерение).

В 1551 г. Иван IV провел земскую реформу. В этом же году Стоглавый собор утвердил "Уставную земскую грамоту". В стране было введено земское самоуправление. Власть царских наместников была упразднена, вместо них появились земские старосты, которые руководили земскими избами, творившими суды и собиравшими налоги. Вместо прежнего наместничьего сбора появился налог "посошной окуп". Он поступал в государственную казну, а затем из казны выделялись средства на ОГЛАВЛЕНИЕ земских изб и финансирование местных мероприятий.

На рубеже XV–XVI вв. еще не было ясно, какой путь развития изберет Россия: внеэкономическое принуждение к труду на основе поместно-крепостного хозяйства или систему личной заинтересованности в условиях свободной торговли на базе вотчины, которая логически привела бы к фермерской форме землепользования. При определенном балансе сил и при относительно мирном сосуществовании двух форм хозяйствования в земледелии бо́льшую роль в решении этого вопроса играла позиция главной власти в стране.

Этот вопрос был решен Иваном IV (1530–1584 гг.) в пользу крепостничества. Зачатки экономической свободы были уничтожены. Вместе со свободной торговлей уничтожались и их носители. Лишив права наследования земли, Иван IV раздавал формировавшуюся частную собственность преданным людям. Землю можно было теперь получить только за государеву службу.

Так произошло огосударствление производительных сил и закрепощение крестьян, что завершило формирование государственной собственности и ограничило свободное передвижение рабочей силы. Представляется, что его действия не могли обойтись без широкой поддержки народа. Призывы Ивана IV и его ближайшего окружения к укреплению государства строились на примате общественного над личным, что гармонично вписывается в шкалу нравственных ценностей ортодоксального христианства, осуждавшего личное обогащение. Известно, что и ликвидация нэпа, и коллективизация, и репрессии против "изменников", "шпионов" и "врагов народа", борьба с нетрудовыми доходами, вызывали активную поддержку "простых людей". Свободная торговля всем, в том числе и землей, дух торгашества и личной выгоды отторгается общественным сознанием, а происходит оно из православного кредо: высшая добродетель – это скромность, и если даже бедность, то во имя общего блага.

Оценка личности и деятельности Ивана IV, которая давалась во всех советских учебниках, свидетельствует о том, что шкала нравственных ценностей и сейчас остается прежней. Конечно, первый русский царь был сыном своего (жестокого) века и в условиях острейшей борьбы с политическими противниками допускал излишние казни, а опричные "походы" принесли стране немало горя и жертв. Однако объективные результаты государственной и военной деятельности того периода дают основания считать первого русского царя незаурядным правителем. Политика централизации, которую он проводил, достигла заметных успехов: привилегии и влияние феодальной знати были подорваны, создана прочная система приказного управления, аппарат власти на местах фактически попал в руки дворянства, политическое возвышение которого создавало условия для дальнейшей централизации.

Если об Иване IV еще можно услышать и другие точки зрения, отличные от современной исторической науки, то Петра I обычно оценивают положительно. В общественном мнении укоренилась мысль о петровской европеизации России. Однако милитаризация страны на основе зарубежного опыта не тождественна созданию рыночной экономики на европейский лад. При Петре I огосударствление производительных сил страны достигло апогея. Около половины всех мануфактур перешли в государственную собственность. Из 14 металлургических заводов 12 стали казенными. Более того, не только на государственных, но и на частных заводах стал использоваться принудительный труд крепостных. Даже купцам – носителям идей свободной торговли – было предоставлено право применять подневольный труд. Нарождалось новое в истории человеческой цивилизации социальное явление – крепостной рабочий класс. Говоря современным языком внеэкономическое принуждение диктовалось системой разверстки плановых заданий. Даже предприятия, носившие некоторые черты частного предпринимательства, должны были выполнять определенные "госзаказы".

Петр I создал разветвленную сеть бюрократического аппарата, контролировавшего все регионы страны. Число государственных канцелярий и других ведомств достигло 905. Функции отраслевых министерств выполняли берг-коллегии, мануфактур-коллегии и т.д. Их ведомственный диктат проявлялся в том, что они произвольно определяли номенклатуру продукции, устанавливали цены и другие нормативы. В сфере сельского хозяйства петербургские чиновники рассылали по стране инструкции по срокам и способам уборки урожая и обработки земли. Разве все это можно назвать европеизацией России?

Таков был характер экономических отношений в дореволюционной России: государство – владелец мануфактуры; государство – землевладелец. Но эти отношения требовали соответствующего фундамента в виде коллективного землепользования – наиболее удобной формы внеэкономического принуждения к труду. Даже после реформы 1860-х гг. сельское хозяйство страны продолжало переживать застой, в чем не последнюю роль сыграл коллективный принцип землепользования в форме русской общины, истоки которой находились в законах государственного строительства Ивана IV. Можно считать, что насильственная коллективизация 1918–1920 и 1930-х гг. по сути была диалектичным повторением сложившихся в России традиций землепользования, отторгавших саму идею свободного предпринимательства на основе личной выгоды.

Логика царского коллективного землепользования исходила из простых соображений. Так как централизованная система ведения сельского хозяйства предусматривала принудительную сдачу крестьянином продукции в форме барщины, то если сдать крестьянину землю в личную аренду, он в стремлении к выгоде будет стараться обработать ее как можно лучше. Любое обобществление трудовой деятельности, минуя рыночные отношения, ведет к коллективной ответственности. Поэтому если кто-нибудь в сельской общине увлекался работой на своем наделе, другим приходилось отрабатывать его увлечение на барщине. Вот почему каждый "зорко следил" за соседом: никто не должен был "высовываться".

Сама по себе идея взаимного контроля могла быть претворена в жизнь на местах только благодаря ортодоксальным ценностям христианства о том, что все должно быть разделено поровну, по справедливости, а значит тот, кто стремится к личному обогащению, думает о себе больше, чем о трудовом коллективе. Пусть это вело к уравниловке, подрезало крылья предприимчивости, насаждало унылое равенство, но зато это было удобно для нормального функционирования командной системы, которая всегда заинтересована не в поощрении трудолюбивых (дифференциация доходов не вписывалась в моральные устои крестьянства), а в получении дешевой рабочей силы, в удобстве сбора налогов и других повинностей (легче взять налог у коллектива – общины, чем разрозненно, с индивидуума – отдельного подворья).

Государственная бюрократия царской России выступала за общину, но были у последней и защитники в лице социалистов, которые видели в ней прообраз коллективного хозяйства. Им казалось, что общину надо лишь оградить от царских чиновников, и она обретет требуемое (социалистическое) качество. По этому поводу В. И. Ленин писал, что "...общину, как демократическую организацию местного управления, как товарищеский или соседский союз, мы, безусловно, будем защищать от всякого посягательства бюрократов".

Но не все российское общество было за коллективное ведение сельского хозяйства. П. А. Столыпин одним из первых выступил с продуманной программой ее деколлективизации, расширения свободной торговли и развития рынков продовольствия и сельхозтехники. Столыпинская реформа предполагала предоставление права добровольного выхода любого крестьянина из общины со своим наделом. Он отчетливо видел связь между правами человека и частной собственностью: "Пока крестьянин беден, пока он нс обладает личной земельной собственностью, пока он находится насильно в тисках общины – он остается рабом, и никакой закон не даст ему блага гражданской свободы".

После революции 1917 г. идея восстановления общины диктовалась ориентацией на социалистический принцип. Даже на X съезде большевистской партии, где как будто решался вопрос о нэпе, о расширении экономических свобод, Ленин продолжал настаивать на переходе индивидуальных хозяйств "к общественному коллективному, общинному труду".

В этой связи интересно замечание князя В. Н. Львова, первым возглавившего Временное правительство России: "...старое славянофильство и новая Советская власть протягивают друг другу руки... Идеализируя общину, славянофилы сами не жили в общине. Если бы они были последовательны, то они пришли бы к Советской власти, которая есть общинное управление государством..."

Известно, что когда англичане в XIX в. попробовали перенести национальные методы хозяйствования на индийскую землю, разрушив там традиционный способ производства, колония была ввергнута в экономический кризис. О несовместности западноевропейских ценностей с российскими немало написал и В. О. Ключевский. Специфика России, по его мнению, начинается с ее географических, климатических и геологических особенностей.

Аналогичной точки зрения придерживался Н. А. Бердяев (1874–1948 гг.) – русский философ, изложивший в книге "Русская идея" (1946 г.) ключевые моменты русской истории и культуры. Он писал: "Есть соответствие между необъятностью, безграничностью, бесконечностью русской земли и русской души, между географией физической и географией душевной. В душе русского народа есть такая же необъятность, безграничность, устремленность в бесконечность, как и в русской равнине. Поэтому русскому народу трудно было овладеть этими огромными пространствами и оформить их. У русского народа была огромная сила стихии и сравнительная слабость формы. Русский народ не был народом культуры по преимуществу, как народы Западной Европы, он был народом откровений и вдохновений, он не знал меры и легко впадал в крайности. В России не было резких социальных граней, не было выраженных классов. Россия никогда не была в "западном смысле" страной аристократической, как и не стала буржуазной. Два противоположных начала легли в основу формации русской души: природная, язычная, дионистическая стихия и аскетически монашеское православие".

Основной особенностью политической жизни в первые годы правления Романовых стала активизация деятельности Земских соборов. Они созывались регулярно, имели более широкое представительство и наделялись несравненно большим кругом полномочий, чем это было в предшествующий период. В отличие от Земских соборов XVI в. теперь это были выборные органы, включавшие в свой состав помимо Боярской думы и церковного Собора значительное число представителей, избранных от различных слоев служилого, а в большинстве случаев и тяглового населения, и обладавшие реальной властью. Без участия Земских соборов, сыгравших исключительную роль в спасении русской государственности в годы Смуты, новая власть старалась не предпринимать никаких шагов: они участвовали во всех важнейших актах, все самодержцы XVII в. династии Романовых, включая несовершеннолетнего Петра I и его старшего брата Ивана V (1682 г.), также были избраны Земскими соборами.

В значительной мере такая ситуация объяснялась самими условиями, в которых оказалась Россия в первые годы после Смуты, и задачами, которые возникали перед правительством в это сложное время. Для восстановления разрушенной до основания государственной машины, упрочения и легитимации государственной власти были необходимы как материальные, силовые, так и иные, в том числе символические, ресурсы, но их у новой династии Романовых не было. В этих условиях власть была вынуждена искать новые нетрадиционные методы управления обществом, стремясь привлечь к возрождению страны широкие слои населения.

Главной целью государевой политики в это время было успокоение взволнованной Смутой страны, что выдвигало на первый план решение двух неотложных задач. По современным меркам – это: ограничение административных злоупотреблений и принятие мер, направленных на повышение общего благосостояния страны, преодоление экономического кризиса. Испытывая серьезные затруднения, связанные с произошедшим в период Смуты полным расстройством финансовой системы в стране, власть вынуждена была использовать чрезвычайные меры. Было усилено налоговое давление, введен закон о чрезвычайном 20%-ном налоге на доходы и налоге на земельную собственность, происходило окончательное прикрепление посадского и сельского населения.

Одновременно принимались меры по расширению полномочий выборных земских властей, усилению роли в местных делах земских органов самоуправления. Это объяснялось тем, что в период Смуты, являвшийся по своей сути военной эпохой, существовавшие с времен реформ Избранной Рады органы земского самоуправления были вытеснены назначаемыми военными властями воеводами. Сосредоточив в начале XVII в. в своих руках все отрасли управления и суда, они повсеместно творили произвол, очень часто обращая управление и суд в дело личной выгоды. Все это препятствовало наведению порядка в стране и начавшемуся процессу возрождения государства. Как указывалось в одной из царских грамот, "в городах воеводы и приказные люди (их помощники) всякие дела делают не по нашему (царскому) указу, монастырям, служилым, посадским, уездным, проезжим всяким людям чинят насильства, убытки всякие; полусы, поминки и кроме берут многие". Возрождая органы выборного самоуправления, власть предполагала с их помощью серьезно поправить финансовое положение страны, добиться улучшения сбора налогов для проведения намеченных реформ.

Одновременно усиливалось значение Земских соборов, которые принимали участие в подготовке и разработке практически всех вышеупомянутых государственных мероприятий. Так, на Земском соборе 1619 г. было решено: сделать опись неразоренных земель, облагаемых налогом; способствовать добровольному возвращению крестьян, "заложившихся" за бояр и монастыри, в общины; создать особую палату для обжалования действий чиновников, злоупотребляющих своей властью; выработать проект реформы местной администрации, отдавая предпочтение собраниям выборных представителей, и утвердить новый бюджет страны.

Резюмируя сказанное, можно сделать вывод, что Земские соборы служили новой власти надежным инструментом легитимации ее решений, опираясь на который, государь мог осуществлять широкую программу преобразований, проводить в жизнь меры, в том числе непопулярные.

На основании решений Земского собора 1619 г. тогда же был учрежден специальный "Сыскной приказ", призванный бороться со злоупотреблениями местных властей по челобитным от населения. В 1621 г. правительство даже обратилось "ко всей земле" со специальной грамотой, в которой под угрозой наказания запрещалось общинам давать воеводам взятки, работать на них и вообще исполнять их незаконные требования. Однако, как показала поВперед практика, результат этого необычного для самодержавной власти обращения правительства к земле оказался ничтожным. Воеводы продолжали злоупотреблять своим положением и брать взятки. Предпринятая в 1627 г. попытка повсеместного введения выборных из дворян губных старост также не дала ожидаемых результатов в связи с отсутствием на местах достаточного числа грамотных и добросовестных людей. Поэтому наряду с выборными земскими властями в местном управлении продолжал играть большую роль бюрократический элемент, представленный в XVII в. воеводским управлением.