Самоуправление после Октября 1917 года

После Октября 1917 г. земское самоуправление просуществовало недолго, хотя в числе первых декретов Временного правительства были такие как: "О расширении прав городских самоуправлений в продовольственном деле" (28 октября 1917 г.), "О правах городских самоуправлений в деле регулирования жилищного вопроса" (30 октября 1917 г.), "О волостных земельных комитетах" – постановление Наркомата земледелия от ноября 1917 г. Достаточно скоро стало ясно, что новая власть не уживется с прежней системой "патриархальных добродетелей". В ноябре 1917 г. состоялся земский съезд, который пытался наметить пути преодоления кризиса, но уже 19 декабря 1917 г. за подписью председателя Совета народных комиссаров В. И. Ульянова-Ленина был опубликован декрет "Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению", образовываемого для "объединения деятельности всех городских и земских учреждений". Вновь созданному ведомству из прежнего ("буржуазного") Комиссариата внутренних дел были переданы: главное управление по делам местного хозяйства; касса городского и земского кредита (так и не успевшая стать банком); учреждения, относящиеся к местному самоуправлению.

24 декабря 1917 г. было опубликовано обращение народного комиссариата по внутренним делам ко всем Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов "Об организации местного самоуправления", где Советы призывались "смелее и решительнее брать решение местных вопросов в свои руки". Декретом СНК от 27 декабря 1917 г. состав Земского Союза был распущен, сам Союз ликвидирован и образован комитет по роспуску земств вообще. С этого времени земские учреждения, по сути дела, прекратили свое существование на всей территории, контролируемой большевиками. Многие земские деятели оказались в рядах Белой армии. На территориях, ею занятых, еще несколько лет активно функционировало земство. С 30 ноября по 8 декабря 1918 г. в Симферополе прошел Съезд земских и городских самоуправлений Юга России, который пытался взять на себя "работу над объединением России и установлением демократической государственности", но в течение нескольких последующих лет почти на всей территории бывшей Российской империи установилась власть Советов, быстро превращавшихся в элементы жесткой административной структуры управления. Материалы о законодательной деятельности и нормативных актах земств, находившихся под контролем "белого движения" в 1918–1920 гг., лишь в последние 20 лет стали поступать в Россию из так называемого "Пражского архива" и других зарубежных источников, но они пока мало изучены.

В процессе подготовки первой Конституции РСФСР 1918 г., при работе над разделом 3 "Конструкция Советской власти" (часть Б. "Организация Советской власти на местах"), большинство предлагавшихся проектов организации местной власти ("Учреждение Советов" левых эсеров, проекты эсеров-максималистов), хотя и декларировали "торжество Советской власти", строились на системе и опыте деятельности земского и городского самоуправления, были пронизаны их идеологией. Советы виделись авторам проектов не боевым орудием пролетариата, а лишь органом местного самоуправления, подобным земствам. Комиссия ВЦИК отклоняла все эти проекты или просто не рассматривала их, она добивалась отражения в Конституции идеи диктатуры пролетариата, многократно трансформируя и свой собственный, "идеологически выверенный", проект.

Наиболее серьезная попытка повышения эффективности управления путем его относительной децентрализации была предпринята в советский период, как ни странно, вскоре после уничтожения земств. В 1919 г. началась работа по поиску форм децентрализации управления, проводившаяся под лозунгами "борьбы с главкизмом" и "собирания коммун". Под "борьбой с главкизмом" подразумевалось формирование в структуре исполкомов местных Советов специальных отделов, задачей которых была организация коммунального хозяйства на местах ("откоммунхозы"). Декретами СНК им передавались функции главков ВСНХ и частично отраслевых наркоматов. "Борьба с главкизмом" завершилась Постановлением СНК, утвердившим "Положение о городских Советах" (1925 г.) и "Положение о местных финансах" (1926 г.), сформировавших достаточно независимую хозяйственно-организационную власть на местах.

После октября 1917 г. внимание к местному самоуправлению несколько ослабло, но полностью не исчезло.

Примечание. На протяжении всего советского периода (вплоть до 1991 г.) вопросы самоуправления неоднократно дебатировались в документах разного уровня. Некоторые современные авторы отмечают, что советский период должен быть вычеркнут из истории страны, тем более, что опыт тех лет, в принципе, неприемлем для нынешних условий. В связи с этим можно справедливо поставить вопрос: можно ли из советского периода извлечь какие-либо уроки для работы современных органов управления?

Еще в декабре 1917 г. была опубликована инструкция народного комиссариата внутренних дел. В ней отмечалось, что органами местной власти становятся Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. С одной стороны, они были самостоятельными в решении местных вопросов. С другой – в своей деятельности они должны были опираться на декреты вышестоящих органов власти (уездных, губернских, областных и центральных). В этот период Советы создавались повсеместно в селах, деревнях, небольших городах.

Декретом Совнаркома 1918 г. школы, больницы и другие земские учреждения вместе с их кадрами переходили в ведение местных Советов. Целью первых лет советской власти было решение общероссийских задач. Поэтому па них была в основном сориентирована вся бюджетносметная политика страны. В течение 1918–1919 гг. бюджет составлялся по полугодиям, с 1920 г. – на финансовый год. В ноябре 1923 г. было утверждено временное положение о местных финансах. Одновременно начало действовать "Положение об имуществах местных Советов", волостные бюджеты стали основой самостоятельности местных Советов. Самостоятельность эта была относительной, поскольку объем финансирования местных бюджетов определялся при перераспределении общегосударственных ресурсов.

Централизация бюджетов на верхних уровнях власти в 1920-е гг. позволила сосредоточить ресурсы государства на решающих участках хозяйственного строительства и социального развития, преодолеть последствия долговременного кризиса и разрухи в экономике, сохранить жизнеспособность государства и органов местного самоуправления. В период нэпа в стране впервые сложились присущие государству федерального типа основы построения бюджетной системы. Из средств местных бюджетов финансировались постройка, ремонт и ОГЛАВЛЕНИЕ зданий, благоустройство населенных пунктов, дорожное строительство, землеустройство и мелиоративные работы местного значения. Осуществлялось ОГЛАВЛЕНИЕ воинских соединений (главным образом это касалось денежного довольствия и коммунальных услуг).

Местные бюджеты того времени делились на две категории: основные и регулирующие или, точнее, "остаточные". К первой относились городские и региональные (волостные) бюджеты, ко второй – сельские, которые практически получались "методом остатка" и были крайне слабы. Основную роль в местных расходах играл районный бюджет.

Изменение бюджетной системы происходило непрерывно. В середине 1930-х гг. в совокупность местных бюджетов входили уже краевые (областные), районные, городские, поселковые и сельские бюджеты. Этому предшествовал выход двух важных нормативных документов: постановления ЦИК и СНК СССР от 9 января 1929 г. "Основные положения об имущественных правах местных Советов" и постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 10 марта 1934 г. "О разделении государственных имуществ на имущества республиканского и местного значения".

Этими документами устанавливался порядок пользования имуществом, которое оставалось государственной собственностью, но местные Советы получали право им распоряжаться. Одновременно они получали право осуществлять займы, по которым должны были отвечать всем своим имуществом самостоятельно.

Практика конца 1920–1930-х гг. вновь продемонстрировала усиление линии на централизацию методов управления с достаточно жестким распределением функций и источников финансирования но различным уровням. Директивное планирование народного хозяйства позволяло в этот период не только решать масштабные экономические и социальные задачи общегосударственного уровня, но и постоянно задавать общие направления развития, ориентиры и механизмы действия для местных уровней власти. В то же время многообразие исторических, природно-климатических и национальных особенностей требовало повышения роли местных органов власти. Формально об этом говорилось еще в первой половине 1930-х гг. Особые политические и экономические обстоятельства, связанные с войной 1941–1945 гг. и периодом послевоенного восстановления народного хозяйства, изменили подходы к проблеме местного самоуправления и отодвинули ее на второй план. С одной стороны, максимум финансовых ресурсов концентрировался на верхнем уровне управления, что осложняло ситуацию на нижних уровнях. С другой стороны, концентрируясь на задачах защиты государства в целом, центральная власть вынужденно предоставила местным органам власти значительную степень свободы в решении своих задач, и эти возможности в определенной мере использовались.

В апреле 1927 г. XV партконференция ВКП(б) объявила жесткий курс на централизацию власти и управления. Поэтому с 1928 г. были закрыты "откоммунхозы" и ГУКХ, начались "чистки" аппаратов местных Советов и центрального аппарата, научных кадров, был принят закон о финансах местных Советов, который вводил остаточный принцип финансирования (после затрат на индустриализацию) местных хозяйств.

Примечание. Муниципальная наука в этих условиях была забыта, "муниципальные ученые ушли с арены" и вернулись на нее лишь в конце 1990-х гг.

И все же идея самоуправления как элемента общенародного управления государством формально была положена в основу социалистического государственного устройства. Конкретно она выражалась в создании многоуровневой власти на фундаменте Советов народных депутатов и их исполнительных органов. Вообще, для первых месяцев советской власти была характерна пестрота организационных форм в строительстве государственного аппарата, но реальное управление осуществлялось не декларативно признанными органами советской власти, а посредством партийных организаций, пронизавших все уровни советского аппарата. К примеру, уже при подготовке первой Конституции стали создаваться органы местной власти (комбеды, ревкомы), выполнявшие в том числе и идеологические функции и заменившие конституционные органы во многих уездах и губерниях.