Самоуправление в начале XX века

Общественный подъем в стране в 1904–1905 гг. поставил вопрос о преобразовании всего государственного строя па конституционной базе. 6 августа 1905 г. было издано положение о законосовещательной Государственной думе, а 17 октября Высочайшим манифестом Николая II на правительство была возложена задача "...установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной думы, и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей".

С началом деятельности новых законодательных органов вопрос о реформе земского и городского самоуправления вышел на первый план. Отдельными указами 1905–1913 гг.: указ об изменении организации крестьянского представительства в земских учреждениях от 5 октября 1906 г., указ о введении земства в западных губерниях от 12 марта 1912 г., принятие в 1912 г. Государственной думой законопроекта о введении Городового положения в Царстве Польском, так и не рассмотренного Государственным советом – были урегулированы некоторые частности. И все же в целом этот вопрос так и не был полностью решен. Ни I, ни II Государственные думы не успели дойти до обсуждения проекта из-за их преждевременного роспуска, хотя во II Думу правительством был внесен проект положения о поселковом и волостном управлении, кадетами – о выборах земских гласных, а Министерством внутренних дел готовился проект общей земской реформы. Все упомянутые проекты сходились в одном – необходимости учреждения первичной земской единицы (у правительства – поселок, волость, у кадетов – "участковое земство") для привлечения к самоуправлению как можно большего числа граждан Российской империи.

После роспуска II Думы правительство переработало прежние проекты о поселковом и волостном управлении и в конце 1908 г. внесло их в III Государственную думу. На обсуждение проекта волостного управления комиссии Думы потратили три года, в итоге проект поселкового управления "потерялся" в комиссии, не поступив и на обсуждение Думы. Принятый Думой после долгих дебатов законопроект о волостном земском управлении, как и законопроект о введении Городового положения в Царстве Польском, перешел затем в Государственный совет, где и пролежал без рассмотрения до 1914 г. В это время приоритет получили уже военные проблемы.

Согласно статье 1 "Положения о земских учреждениях" (переработанный проект), земство ведало "местными пользами и нуждами" и несло обязательные и необязательные повинности. К числу обязательных относилось, в частности, ОГЛАВЛЕНИЕ (устройство и ремонт) дорог, подводная повинность и т.п. Однако главной областью деятельности земств было выполнение необязательных повинностей, к числу которых относились: забота об оказании врачебной помощи населению, народное образование, "воспособление зависящими от него способами местному земледелию, торговле и промышленности" (статья 2 "Положения о земских учреждениях"). На эти необязательные повинности расходовалась основная часть земских средств. И хотя общие размеры земских бюджетов были сравнительно невелики, расходы на хозяйственные нужды, вместе с другими расходами, имели устойчивую тенденцию к возрастанию, что свидетельствовало о растущей роли земств в развитии экономики, – главным образом, аграрного сектора, а также мелкого ремесленного и кустарного производства. Так, перед Первой мировой войной расходы земств "на сельскохозяйственную и экономическую части" росли высокими темпами из года в год. В 1910 г. рост данных расходов составил по сравнению с 1909 г. 29%, в 1911 г. по отношению к 1910 г. – 27,3% и, наконец, в 1912 г. по сравнению с 1911 г. по 34 "староземским" губерниям увеличение расходов на сельскохозяйственные и экономические цели составило 14,8%. В абсолютном выражении этот расход в 1912 г. составил 13 078 901 руб. По шести западным новоземским губерниям (Витебская, Волынская, Киевская, Минская, Могилевская, Подольская) соответствующие расходы в 1912 г. составили 1 963 119 руб., что в 4 раза выше в сравнении с 1910 г. Всего же расходы земств по всем 40 губерниям "на сельскохозяйственные и экономические нужды" в 1912 г. составили более 15 млн руб.

Заметим при этом, что расходы земств носили во многих случаях культурно-экономический характер, были направлены на оказание агрономической помощи сельскому населению. Расходы на эти цели по 34 староземским губерниям в сравнении с 1895 г. выросли в 1912 г. в 14 раз.

В целом расходы земств на указанные цели росли значительно быстрее, чем их общие расходы, что свидетельствует о том, что земства все больше втягивались в экономическую жизнь, наряду со своими заботами о народном образовании и здравоохранении. Так, по сравнению с 1900 г. общие расходы земств по 34 староземским губерниям в 1912 г. выросли с 88,3 млн руб. до 220,2 млн руб. (или на 149%), тогда как общая сумма земских затрат на сельскохозяйственные и экономические мероприятия за тот же 12-летний период поднялась с 2,8 млн руб. до 13,1 млн руб. (или на 368%), т.е. увеличилась более чем в 4,5 раза.

Представляет интерес и картина распределения земских средств между отдельными статьями расходов (табл. 6.1).

Таблица 6.1

Расходы земств на сельскохозяйственные и экономические цели в 1912 г.

Статья расходов

Ассигнования, тыс. руб.

Доля от общей суммы, %

ОГЛАВЛЕНИЕ агрономов и специалистов

2317,5

17,7

Улучшение естественных условий

406,7

3,1

Распространение сельскохозяйственных знаний школьным и внешкольным путем

1507,5

11,5

Устройство и ОГЛАВЛЕНИЕ опытных станций, нолей, ферм, показательных полей и участков, сельскохозяйственных музеев, метеорологических станций и других опытно- показательных и наблюдательных сельхозучреждений, устройство общих сельскохозяйственных выставок

1680,7

12,9

Поднятие земледельческой техники (ОГЛАВЛЕНИЕ сельскохозяйственных складов, развитие травосеяния, улучшение посевного материала, распространение минеральных удобрений и пр.)

1735,8

13,3

Улучшение животноводства и молочного хозяйства

1305,1

10,0

Развитие подсобных промыслов, устройство и ОГЛАВЛЕНИЕ ремесленных заведений и мастерских

2571,6

19,6

Прочие расходы по сельскохозяйственной и экономической части

1554,4

11,9

Общая сумма

13078,9

100

Аналогичные сведения содержатся и в материалах, подготовленных и изданных самими земствами, например, в многотомных "Материалах для истории Тверского губернского земства, 1886–1908 гг.", изданных в Твери в 1909 г.

Аналогичные сведения содержатся и в книге С. Л. Маслова "Земство и его экономическая деятельность за 50 лет существования 1864–1914 гг.". Автор так излагает процесс возникновения интереса земств к вопросам развития сельского хозяйства: "После событий 1904–1905 гг. правительство и земство увидели, что сельское население переживает чрезвычайно тяжелый кризис, земские учреждения состоят, главным образом, из представителей крупного землевладения. Поэтому они не могли разделять всех стремлений к коренному преобразованию в стране. Но на одну сторону крестьянского хозяйства – именно: на низкую урожайность крестьянских полей, на устарелые приемы хозяйства и т.п., земства обращают теперь большее внимание... Земства начинают предпринимать соответствующие мероприятия". В число мероприятий по улучшению сельского хозяйства, цель которых состояла в том, чтобы "облегчить земледельцам переход к новому хозяйству и указать им путь к нему", входило и развитие земской агрономии, и нс только уездной, но и участковой, когда уезд делился на участки и в каждый участок приглашался "свой" агроном. Агрономы, которые работали более чем в 300 земских уездах, разъясняли крестьянам пользу травосеяния, знакомили их с новыми усовершенствованными орудиями, снабжали семенами клевера, тимофеевки и других трав. Московским уездным земством в 1887 г. было бесплатно передано в разные селения 33 плуга, а в 1890 г. – 14 веялок (по числу волостей в уезде). Затем крестьяне, ознакомившись с этой техникой, стали сами приобретать ее на московских складах.

Агрономы демонстрировали работу новой техники (жатки, сеялки, молотилки и т.п.). Некоторые земства устраивали выставки-базары, или, как сказали бы сейчас, выставки-продажи улучшенной сельскохозяйственной техники. Проводились испытания новой техники в разных условиях. Для продажи техники земства стали устраивать сельскохозяйственные склады при земских управах. Таким же образом распространялись минеральные удобрения, посевной материал и пр. К 1910 г. земские сельскохозяйственные склады имелись во всех 34 староземских губерниях. Эти склады служили проводниками усовершенствованных орудий и машин в отсталом российском сельском хозяйстве.

Примечательно, что эти товары отпускались в кредит с рассрочкой платежа от нескольких месяцев до 3,5 лет. Начал практиковаться прокат сельскохозяйственных машин мелкими хозяйствами. Действительно, этим хозяйствам не имело смысла приобретать дорогостоящие производительные машины, такие как сортировка, триер, жнейка и т.п. Прокатные операции осуществлялись в 29 российских губерниях (они выполняли функции машинопрокатных пунктов, созданных в советское время до организации машинно-тракторных станций).

Такая экономическая деятельность земств имела положительное значение и демонстрировала перспективы экономического развития при их участии. Однако исторические события внесли свои коррективы и в 1918 г. земства были ликвидированы.

Традиции и опыт хозяйственной деятельности земств получили продолжение в деятельности различных форм кооперации (снабженческой, сбытовой, кредитной и т.п.) в первые годы Советской власти. Разумеется, созданные позднее колхозы, находившиеся под еще более жестким контролем КПСС и государства, чем земства при царизме, вряд ли следует считать продолжателями традиций земского самоуправления.

Любопытна история открытия в Тверской губернии технического училища, изложенная в VIII т. "Материалов для истории Тверского губернского земства".

В 1869 г. Тверская губернская управа пришла к выводу о необходимости создания в губернии училища, "которое имело бы своим назначением распространение в среде местного населения здравых научных понятий о предметах его промышленности". Имелось в виду открытие технической школы в Ржеве.

Этот вопрос вызвал оживленную дискуссию в земствах и среди губернских гласных: то ли следовало развивать местные промыслы, то ли следовало ориентироваться на потребности растущей крупной промышленности. Так, гласный А. А. Бакунин отмечал, что строительство железных дорог вызывает большую потребность в слесарях, столярах и вообще в разных ремесленниках. В Старицком уезде освоено производство краски; будь к тому готовые люди, получившие техническое образование, открылся бы широкий путь к техническому производству...

В конечном счете, губернское земское собрание склонилось к тому, чтобы не ограничиваться устройством обычных ремесленных училищ, а создавать именно техническую школу с полным четырехлетним курсом обучения.

Подобные проекты встречали значительное сопротивление с разных сторон. Высказывались и конкретные замечания по проекту. Так, в 1870 г. прислал свои замечания на проект программы обучения в технической школе Д. И. Менделеев. Он отмечал, в частности: "Если будет возможно, полезно бы, если не обучать, то показать некоторые важные для обихода приемы мыловарения, крашения полотна, сукна и миткаля, мочку льна, закалку стали, лужение, варку олифы и т.д. Это было бы полезно учредить в виде воскресных публичных классов".

В конечном счете, четырехклассная техническая школа была открыта в Ржеве 19 сентября 1871 г. Однако через 2 года, 20 сентября 1873 г., из-за обнаружившейся "неблагонадежности" учеников, министр народного просвещения распорядился закрыть школу. Объяснялось это "распущенностью учеников школы в нравственном и легкомыслием их в религиозном отношениях". Часть учеников – стипендиаты губернского земства – были переведены в Ново- торжскую учительскую школу, с перспективой перевода в Московское техническое училище или другое заведение. Так была подавлена земская инициатива в развитии технического образования в губернии.

Заметим, что Тверская губернская управа даже после закрытия технической школы продолжала отстаивать мнение о целесообразности ее работы в интересах губернии. Управа считала, что "Ржевская техническая школа могла бы быть значительно преобразована, расширена, улучшена и приносила бы населению немалую пользу". Так говорится в записке о нуждах народного образования, представленной министру народного просвещения А. А. Сабурову в октябре 1880 г.

Позже, в 1900 г., в Тверском земстве был разработан проект открытия торговой школы. Однако министр финансов "...не признал возможным удовлетворить ходатайство Тверского губернского земства по предмету открытия в городе Твери торговой школы..."

Несмотря на явное сопротивление центральной власти инициативам земств, последним все же удавалось добиваться успехов в создании профессиональных учебных заведений по подготовке специалистов для народного хозяйства. Так, успешной можно считать инициативу Тверской губернской земской управы по созданию в губернии сельскохозяйственной школы: Бурашевская сельскохозяйственная школа была открыта 1 ноября 1889 г. и успешно работала многие годы.

В целом история земства вполне подтверждает оценку и прогноз, содержавшийся в газете "Листок", которую в 1862–1864 гг. нелегально издавал за границей князь П. В. Долгоруков: "В настоящее время, при самодержавном порядке вещей, земские учреждения... не будут иметь значения и не могут его иметь, но они богаты зародышами плодотворного развития в будущем..."

При губернских земствах создавались и общества взаимного кредита. В 1891–1892 гг. осуществлялась помощь голодающим, для нуждающегося населения закупалось продовольствие.

Достаточно велика была роль земств и в развитии образования, особенно "низшего" – начального. Так, в губерниях Среднерусской черноземной области: Воронежская, Курская, Орловская. Пензенская, Рязанская, Тамбовская, Тульская губернии – во второй половине 1890-х гг. первое место по объему средств, затрачивавшихся на начальное образование, занимали земства. Они обеспечивали около половины всех затрат на эти цели. Второе место занимали сельские общества, третье – городские общества, четвертое – казна, пятое – частные лица.

Таким образом, несмотря на серьезные ограничения земской деятельности со стороны центральной власти, со стороны царской монархии, земства не опускали руки и сыграли безусловно положительную роль как в экономическом, так и в социально-политическом развитии России в конце XIX – начале XX в.

Хорошо известен вклад земств в развитие кооперации в России. Условия для появления и широкого распространения кооперативов к концу XIX в. вполне созрели, экономическая и социальная значимость и прогрессивность этой формы общественно-экономической жизни подтверждалась не только зарубежным, по и первым российским опытом. Кооперативное движение в стране становилось массовым.

О положительном влиянии земств на развитие кооперации в России писал С. Л. Маслов: "Задачи земства и задачи кооперации совпадают в таком важном вопросе, как вопрос о поднятии сельского хозяйства". Представляется, что кооперация в начале XX в., особенно во втором десятилетии, стала играть роль не только организации, взаимодействующей с земством, но и в определенной мере – конкурента земству, стала притягивать к себе крестьян, в ущерб влиянию земства.

Последняя (в дореволюционной России) попытка повысить роль самоуправления в государстве, реформировать систему земского и городского самоуправления, расширив их права, была предпринята Временным правительством.

3 марта 1917 г. оно приняло декларацию, в которой главной среди предстоявших преобразований рассматривалась реформа местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. В связи с этим было созвано особое совещание при Министерстве внутренних дел под председательством С. М. Леонтьева.

21 мая 1917 г. утвердили положение о волостном земстве, в соответствии с которым волостным органам передавалась вся полнота власти на местах. В их функции входили: жизнеобеспечение населения; заведование имуществом; строительство и ОГЛАВЛЕНИЕ дорог, переправ, мостов; организация лавок и пекарен; забота о народном образовании и лечебных организациях и т.д. Они должны были оказывать помощь земледельцам и промышленникам, содействовать развитию кооперативов. Впервые в России был введен порядок, по которому все граждане, достигшие 20-летнего возраста, независимо от национальной и религиозной принадлежности, могли участвовать в местных выборах. При этом должно было соблюдаться одно требование – гражданин должен или проживать в данной волости, или иметь в ней собственность (дом), или же состоять на службе.

Исполнительным органом этого уровня земского самоуправления являлась волостная управа. Она должна была готовить все сметы и следить за расходованием средств, готовить волостные собрания, которые должны были проходить с 15 августа до 15 сентября, т.е. раньше уездных и губернских земских собраний. Однако в то время – в условиях продолжавшейся войны – финансово-экономическая работа волостных земских учреждений могла быть в достаточной мере обеспечена лишь за счет поддержки верховной власти. Более того, 17 июня 1917 г. вышел закон, по которому волостные власти могли взимать для себя не более 30% уездных сборов.

В последующие три месяца был принят еще целый ряд документов, касавшихся развития земства. Ими устанавливались: надбавки в пользу земств к государственному подоходному налогу; обложение сельских построек, даже не приносящих доход; специальные сборы с заведений, получавших значительную прибыль при проведении тех или иных хозяйственных мероприятий.

Совещание под председательством С. М. Леонтьева приступило к работе 26 марта и за 6 месяцев выработало основной пакет документов, большинство из которых получили утверждение Временного правительства.

• По реформе городского и организации поселкового самоуправления:

1) "Постановление о выборе городских гласных и об участковых городских думах" (утверждено 15 апреля);

2) "Наказ о производстве городских выборов" (3 мая);

3) преобразование 41 поселения в городские, с введением Городового положения (30 мая);

4) "Городовое положение" (9 июня);

5) введение Городового положения в дворцовых городах (26 мая и 14 июня); в городах Туркестана и в Темире Уральской области (14 июня);

6) "Положение о поселковом самоуправлении" (15 июля); "Наказ по поселковым выборам" и "Наказ о выборе поселковых гласных" (11 августа);

7) "О порядке выделения городов из земств" (сентябрь).

• По реформе губернского и уездного, организации волостного земства:

1) "Постановление о выборе уездных и губернских гласных в 43 губерниях Европейской России" (21 мая и 11 августа) и "Положение о волостном земстве в тех же губерниях" (21 мая);

2) "Положение о Всероссийском земском союзе" (7 июня) и "Земское положение" (9 июня);

3) "Наказ о производстве выборов волостных гласных в 43 губерниях Европейской России" (11 июня) и "Наказ о производстве выборов уездных и губернских земских гласных в тех же губерниях Европейской России" (17 июня);

4) введение земства в Архангельской губернии (17 июня), Сибири (26 августа), Степном крае (17 июня), Туркестане (1 июля), Эстляндской, Лифляндской и Курляндской губерниях (30 марта и 22 июня), Калмыцкой степи (1 июля) и Киргизской орде Астраханской губернии (5 августа), инородческих частях Ставропольской губернии (1 июля), Измаильском уезде Бессарабской губернии (1 июля), области Войска Донского (10 августа), Виленской и Ковенской губерниях (26 июля), Камчатской области (26 августа);

5) выборы волостных земских гласных в Виленской и Ковенской губерниях (26 июля);

6) "Положение о губернских и уездных комиссарах" (19 сентября).

• По организационному и финансово-экономическому обеспечению становления местного самоуправления:

1) "Постановление о союзах, товариществах и съездах земств, городов и поселков" (23 июня);

2) "Положение о милици" и (17 апреля) для Петрограда, Москвы, Киева и Одессы (29 июня);

3) "Административные суды и их штаты" (30 мая);

4) "О реформе воинских присутствий" (5 августа);

5) "О гарантировании займов городов и земств" (8 августа);

6) "О преобразовании кассы городского и земского кредита в банк" (14 сентября) и "улучшении городских и земских финансов" (21 сентября).

Одновременно были разработаны и переданы на места для обсуждения проекты нормативных документов:

1) "О мировых посредниках";

2) "О составлении городами планов и об образовании в крупных городах домовых комитетов";

3) "Об основах земской реформы и переделе губерний и уездов в Закавказском крае"; "О введении земства в Тверской и Кубанской областях" и "О земском самоуправлении для русских поселенцев Урянхайского края".

Таким образом, реформа охватила четыре группы мероприятий:

– преобразование на демократических началах городских выборов с введением Городового положения (в ряде городов впервые); пересмотр действовавшего Городового положения с устранением опеки и подавления самостоятельности городских самоуправлений; улучшение городских финансов и кредита для городов; учреждение мелких городских единиц в крупных городах и составление правил о планах городов: достаточно крупные города выделялись из земств, им предоставлялось право вступать в союзы с другими городами и земствами;

– создание поселкового самоуправления;

– преобразование на демократических началах губернских и уездных земств, введение мелкой земской единицы (волостное земство); изменение Земского положения, с устранением административной опеки и подавления самостоятельности земства; улучшение финансирования и кредитования земств, предоставление им права образовывать союзы и товарищества с другими земствами и городами; повсеместное введение земств;

– преобразование полиции в земскую и городскую (выборную) милицию; организация административных судов, призванных охранять законность; преобразование губернского и уездного управления.

Рассмотрим наиболее важные положения реформы.

Выборы в волостное земство осуществлялись, как правило, по мажоритарной системе. Число гласных определялось по 29–50 на волость. Гласные составляли волостное земское собрание. Председатель избирался гласными из своей среды, исполнительным органом была волостная земская управа во главе с председателем.

Выборы в уездное земство проводились по следующей схеме. Города объединяли в самостоятельный избирательный округ. Города с населением не менее 50 тыс. жителей и губернские города не выбирали гласных в уездное земство, так как сами приравнивались по правам к уездному земству. Гласные губернии выбирались уездными собраниями или городскими думами. В состав земских собраний входили только избранные гласные. От участия в них представителей государственных ведомств и должностных лиц полностью отказались. Председатель избирался гласными из своей среды на 1 год. Очередные собрания созывались 1 раз в год, чрезвычайные – по мере надобности. Должностные лица управ не утверждались. Выбирать в управу можно было любого гражданина, имевшего где-либо избирательное право. Срок полномочий управы составлял 3 года. Не допускалось совмещения земских должностей ни с какими- либо другими оплачиваемыми государственными и общественными должностями. Отменили утверждение земских служащих в должности административным аппаратом, они получили право на профсоюзную деятельность.

Земство получало новое место и значение в структуре государственного управления, ему передавалась вся власть на "местах". Новыми функциями местного самоуправления были: оказание юридической помощи населению, заведование школьным (учебным) делом, организация работ бирж труда, охрана труда, организация работы милиции.

Надзор за деятельностью губернских и уездных земств, а также волостного земства осуществляли уездный и земский комиссары. При нарушении законов от надзорной инстанции подавались протесты в административный отдел окружного суда.

Закон 22 сентября 1917 г. предусматривал упорядочение земских финансов. Устанавливалась надбавка в пользу земств к государственному подоходному налогу и обложение сельских построек.

Закон 17 июня 1917 г. определил, что волостные земства могут взимать не более 30% уездных сборов. Законом 19 сентября касса городского и земского кредита была преобразована в Государственный банк земского и городского кредита.

15 июля 1917 г. было утверждено "Положение о поселковом управлении". Его предстояло ввести в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенных местах, если там требовалось благоустройство.

Задача охраны порядка и безопасности становилась, по Закону от 17 апреля 1917 г. о милиции, одной из составных частей земской и городской деятельности, а служащие в милиции – одной из категорий земских служащих. Должность начальника милиции утверждалась уездной или городской управой. Начальник милиции отчитывался перед уездным земством или городом о работе милиции. Заместителей, контролировавших работу участковых милиционеров, начальник выбирал сам. Милиционером, по закону, мог быть любой российский подданный, достигший 21 года, если он не состоял под следствием и судом, а также не являлся несостоятельным должником.

Особое внимание уделялось коллективной деятельности земских и городских учреждений. В предыдущие десятилетия стремление земских учреждений объединяться в союзы и товарищества всячески тормозилось властью из политических соображений. Но потребность в объединении не исчезала, поэтому такие союзы стали возникать с конца 1890-х гг. в виде товариществ земств по закупке сельскохозяйственных машин и т.п. В 1906 г. правительство признало, наконец, за земствами право образовывать такие товарищества. Во время Японской войны 1904– 1905 гг. стихийно возникла Общеземская организация, занявшаяся помощью больным и раненым воинам, а после войны – продовольственной помощью населению районов, пострадавших от неурожая. В 1906 г. возникла и переселенческая областная земская организация (при Полтавской губернской земской управе) для помощи переселенцам в Сибири. С началом Первой мировой войны земства образовали Всероссийский земский союз, который, объединившись с аналогичным Городским союзом, образовал мощнейшее объединение – "Земгор", работавшее на оборону и снабжение армии и построившее для этой цели много заводов и предприятий. Однако правительство упорно не желало его узаконить и лишь "терпело его до определенной поры". Проводить официально не запрещенные законодательством земские съезды удавалось с большими препятствиями.

В конце концов (утвержденный Особым законом от 9 июня 1917 г.) по поручению Временного правительства Проект Правил о товариществах, союзах и съездах земских учреждений, городских и поселковых управлений принял регламентацию различных видов добровольных объединений земских учреждений. Право на создание конкретного объединения предоставлялось губернским, уездным и волостным земским учреждениям, а также городским и поселковым управлениям на основании постановлений соответствующих земских собраний, городских и поселковых дум.

Товарищества образовывались для совместного участия в торговом, промышленном и ином предприятии, т.е. для коммерческих целей, направленных на удовлетворение общих потребностей. Союзы могли быть как общими (по всем отраслям), так и специальными (по отдельным отраслям). Таким союзам могли передаваться все права земских собраний и городских дум, за исключением права налогообложения и издания обязательных для населения постановлений. Для обсуждения общих вопросов, касающихся потребностей земских и городских учреждений, могли созываться Съезды их представителей. Состав и порядок созыва

Съезда определялся учреждениями, принявшими решение о его созыве. 7 июня 1917 г. на заседании Временного правительства было утверждено Положение о Всероссийском земском Союзе, который определялся как объединенная организация земских учреждений и был призван осуществлять мероприятия, связанные с потребностями и задачами общеземского характера, войной и ее последствиями, а также мероприятия, определявшиеся правительственными учреждениями. Для реализации поставленных задач Земскому Союзу предоставлялось право учреждать предприятия, учебные заведения, издавать и распространять печатные материалы. Управление Союзом осуществлялось Собранием уполномоченных, в состав которого входило по три представителя от каждой губернии, избираемых губернскими земствами.

Грандиозная работа по созданию муниципального законодательства была проведена в кратчайшие сроки. Иллюстрацией интенсивности работы может служить, например, тот факт, что заседание Временного правительства, утвердившего Положение о Всероссийском земском Союзе, началось в 21 ч 45 мин.

Благодаря усилиям законодателей того времени возникла новая для России и мировой юридической мысли отрасль права – муниципальная. Успешное завершение этой работы вряд ли могло быть осуществлено в столь короткие сроки, если бы не огромный опыт и многочисленные проекты, накопленные земцами в ходе бесконечных попыток реформировать устройство местной жизни в последние десятилетия существования Российской империи.

История российского земства свидетельствует о его потенциале, неиспользованном из-за безразличия к этой работе государственной власти. Определим главные особенности российского земства 1864–1917 гг.

Во-первых. Возникла своеобразная форма общественной собственности земств. Она распространялась преимущественно на средства обращения (склады и т.п.) и объекты непроизводственной сферы. В то же время ее объектами были и некоторые производства, например, опытные станции, опытные поля, другие опорно-показательные сельскохозяйственные учреждения, которые, несомненно, занимались не только просветительной (в области обучения агрокультуре), но и одновременно производственной деятельностью, равно как и создаваемые земствами ремесленные мастерские и т.п.

Можно ли признать собственность земств своеобразной формой общественной, или групповой (коллективной), собственности? Необходимые основания для этого имеются. Если вспомнить, что общественная наука признает существование собственности общественных организаций в настоящее время, то следует признать возможность ее существования и в XIX в., например, в виде собственности российских земств. В каком направлении могла бы в дальнейшем развиваться эта форма собственности? Например, посредством наращивания численности и имущества непроизводственных (культурно-просветительных и образовательных) объектов. Но вполне реальным могло стать и постепенное "втягивание" земств в сферу производственной деятельности, умножение принадлежавших им средств производства, прирост и других производительных капиталов. В сочетании с другими секторами – государственным, кооперативным, частным – это могло бы означать возникновение смешанной экономики. Возникновение и расширение "земского сектора" было фактором экономического прогресса, зародышем новых экономических отношений.

Во-вторых. В экономической истории России земства сыграли роль проводников агротехнического и научно-технического прогресса, распространителей передовой техники, прогрессивных приемов обработки почвы и травопольной системы земледелия. Земства способствовали применению в сельском хозяйстве минеральных и органических удобрений, улучшению семеноводства и племенного дела. Велика была их роль и в подготовке квалифицированных кадров для российской деревни и провинции вообще: учителей и медицинских работников, агрономов и ветеринаров, механиков и коммерческих работников-снабженцев, а также дорожников, строителей и т.п.

В-третьих. Само существование земств (особенно уездных), и прежде всего в первые 25 лет после их возникновения, т.е. до наступления периода контрреформ, было примером социальной интеграции, социального сотрудничества практически всех слоев российского общества, за исключением, может быть, индустриальной буржуазии и индустриального пролетариата, роль которых в те времена была вообще невелика (вплоть до революции 1917 г. около 90% населения России составляло крестьянство). Особого внимания заслуживает активное участие российской интеллигенции в налаживании подобного социального сотрудничества.

В-четвертых. Земства приняли эффективную форму местного самоуправления, хотя известны мнения, что это не было системой самоуправления в полном объеме, поскольку земства находились под контролем самодержавия, под бюрократическим контролем центральной и местной государственной власти. Но даже это обстоятельство не даст оснований вообще отрицать роль земств как массовой, достаточно действенной и в то же время демократической системы местного самоуправления. Пусть хотя бы в скрытой форме, но земства пытались проводить собственную, не совпадавшую с официальной, политику; добивались осуществления общественно полезных функций. Представляется вероятным, что при более благоприятном развитии событий в начале XX в. за периодом реакционных контрреформ мог наступить и более благоприятный период для дальнейшего развития земского самоуправления. В этом смысле земство можно рассматривать как "школу управления и самоуправления", которую прошли многие представители российской общественности последней трети XIX – начала XX в.