Саморегулирование в строительстве

С 1 января 2010 г. произошел переход от государственного лицензирования деятельности в области проектирования, строительства и инженерных изысканий к негосударственной форме регулирования (саморегулированию). Новые правила осуществления предпринимательской деятельности по выполнению инженерных изысканий, осуществлению архитектурно- строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов строительства введены Федеральным законом от 22.07.2008 № 148-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в целях реализации мер по дерегулированию экономики. В июне 2016 г. приняты очередные серьезные поправки в законодательство о саморегулировании в строительстве, которые будут введены в действие с 1 июля 2017 г.

Наиболее простой механизм воздействия на экономику — это рыночный механизм, который в идеале должен оптимизировать регулирование спроса

и предложения на основе колебания рыночных индикаторов. На практике полная и справедливая само регуляция взаимоотношений субъектов рыночной экономики не происходит, что приводит к необходимости государственного вмешательства с целью обеспечения правовой основы функционирования рынка. Однако государственный механизм регулирования экономики постепенно отстает по темпам развития от динамики самой экономической системы, вызывая несоответствие темпов изменения экономических отношений и их правовых регуляторов. Возникает промежуточный вариант — так называемый гибридный механизм воздействия на экономику, включающий в качестве одной из возможностей саморегулирование.

Саморегулирование представляет собой делегирование государством ряда регулирующих функций, в том числе нормотворческих и контрольнонадзорных, отраслевым объединениям субъектов предпринимательской деятельности.

В современных российских условиях развитие саморегулирования как целесообразной альтернативы государственному регулированию является ключевым фактором повышения качества регулирования в целом и решения проблемы административных барьеров в частности. Участие России в мировом интеграционном процессе требует приведения правовых норм в соответствие с общемировыми тенденциями дерегулирования экономики, которые характеризуются сотрудничеством государства, предпринимательского и научного сообщества. Это обусловливает необходимость форсированного внедрения саморегулирования в ряде отраслей российской экономики, в том числе и строительной отрасли.

К основным причинам введения саморегулирования в строительной отрасли следует отнести:

• избыточность и низкую эффективность мер государственного регулирования строительной отрасли в вопросах обеспечения прав потребителей, наличие административных барьеров;

• отсутствие ответственности контрольных и надзорных органов и их должностных лиц за допускаемые нарушения;

• отсутствие механизмов материальной ответственности надзорных органов и хозяйствующих субъектов за качество строительной продукции;

• низкие темпы разработки отраслевых стандартов;

• необходимость приведения механизмов регулирования экономики в соответствие с мировыми стандартами в целях ускорения процесса интеграции в мировое экономическое сообщество.

Целью введения института саморегулирования в строительной отрасли является формирование оптимального соотношения государственных и негосударственных форм регулирования наряду с построением системы материальной ответственности субъектов строительной деятельности перед пользователями строительной продукции.

Суть саморегулирования состоит в том, что все участники строительства (инженерные, проектные, строительные организации и индивидуальные предприниматели) объединяются в некоммерческие саморегулируемые организации, действующие на основе Федерального закона от 01.12.2007 № 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях", с целью разработки

и утверждения документов и стандартов, позволяющих обеспечить безопасность и надлежащее качество выполнения работ членами саморегулируемой организации, выдачи допуска к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, а также обеспечения солидарной ответственности членов саморегулируемой организации по обязательствам, возникшим вследствие причинения вреда пользователям строительной продукции.

Система саморегулирования позволяет решить четыре основные задачи. Во-первых, она обеспечивает усиление ответственности фирм за выполняемые работы путем установления солидарной имущественной ответственности за вред, причиненный членом саморегулируемой организации вследствие некачественно выполненных работ. Во-вторых, повышается качество выполнения работ за счет того, что саморегулируемые организации принимают на себя обязательства по регулированию хозяйственной деятельности в отрасли (установлению стандартов и правил, мониторингу их соблюдения, наложению санкций за их нарушение и т.д.). В-третьих, повышается ответственность членов СРО за надлежащее исполнение обязательств но договорам с использованием конкурентных способов их заключения путем установления солидарной имущественной ответственности за вред, причиненный членом саморегулируемой организации. И наконец, повышается информационная открытость регулирования строительной отрасли и обеспечивается представление интересов профессионального сообщества во властных структурах.

Введение саморегулирования в строительстве позволило изменить существовавшую систему регулирования деятельности, в которой и нормирование (право установление), и контрольно-надзорные функции (право применение) реализовывались государственными органами (рис. 3.1).

Согласно действующему законодательству, в строительной отрасли принята двухуровневая модель саморегулирования.

Субъекты предпринимательства объединяются в саморегулируемые организации по видам работ (саморегулируемые организации, основанные на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания, подготовку проектной документации или строительство), а также по региональному признаку. Однако законодательством не устанавливается необходимость создания саморегулируемой организации только в пределах одного региона. Предотвращение монополизации рынка достигается за счет принципа множественности саморегулируемых организаций в каждом сегменте строительного рынка.

В целях обеспечения представительства и защиты интересов саморегулируемых организаций соответствующих видов в органах государственной власти, взаимодействия саморегулируемых организаций и потребителей выполненных работ, распределения ответственности недобросовестных СРО созданы национальные объединения саморегулируемых организаций соответствующего вида.

Функциями государства является формирование законодательных основ саморегулирования, а также недопущение использования инструментов саморегулирования для незаконного обогащения или моноиолизации рынка. Уполномоченный федеральный орган Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) — осуществляет государственный контроль за деятельностью саморегулируемых организаций и ведение реестра указанных организаций.

Рис. 3.1. Сравнение моделей регулирования строительной отрасли в России

и за рубежом

Основными условиями для создания саморегулируемой организации в строительной отрасли являются:

• создание некоммерческой организации в форме ассоциации (союза);

• ограничение по минимальной численности членов СРО (минимально 50 членов для СРО в области проектирования и инженерных изысканий, 100 для СРО в сфере строительства);

• наличие механизмов дополнительной материальной ответственности: компенсационного фонда возмещения вреда и компенсационного фонда возмещения договорных обязательств или требования к страхованию членами СРО гражданской ответственности при наличии соответствующих внутренних документов;

• наличие обязательных органов управления (орган но разработке стандартов СРО, орган по контролю за деятельностью членов организации и орган по применению мер дисциплинарной ответственности);

• наличие стандартов саморегулируемой организации и соответствующих требованиям Градостроительного кодекса внутренних нормативных документов (о компенсационном фонде, о реестре членов СРО и др.).

При соответствии необходимым требованиям созданная саморегулируемая организация регистрируется в государственном реестре СРО. Государственный реестр саморегулируемых организаций включает сведения об организациях, перечне видов работ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства и отнесенных к сфере деятельности каждой СРО, о членах СРО и выданных им свидетельствах о допуске к работам, оказывающим влияние на безопасность объектов капитального строительства, и находится в свободном доступе для всех пользователей информации.

Функциями организаций саморегулирования являются:

• разработка требований к выдаче свидетельств о допуске к работам, оказывающим влияние на безопасность объектов капитального строительства, правил контроля за соблюдением членами СРО данных требований, а также мер дисциплинарного воздействия па членов СРО, пе соблюдающих принятые требования, по видам работ, относящимся к сфере деятельности СРО;

• разработка стандартов СРО, устанавливающих правила выполнения работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, требований к системе контроля за выполнением работ;

• выдача свидетельств о допуске предприятия или индивидуального предпринимателя к определенным видам работ при условии соответствия принятым в СРО требованиям и осуществления необходимых денежных взносов;

• контроль за соблюдением членами СРО принятых требований и применение мер дисциплинарного воздействия на членов СРО, не соблюдающих принятые требования, вплоть до исключения нарушителя из числа членов СРО;

• формирование компенсационного фонда СРО с целью обеспечения ограниченной материальной ответственности своих членов по конкретному перечню оснований (рисков), установление размеров взносов в компенсационный фонд, определение порядка его формирования и способов размещения средств;

• осуществление выплат из средств компенсационного фонда СРО в результате наступления субсидиарной или солидарной ответственности (выплаты в целях возмещения вреда и судебные издержки);

• защита интересов членов СРО в суде и перед органами власти;

• участие в разработке государственной политики в строительной сфере путем участия в национальных объединениях СРО.

В соответствии с действующим законодательством членство в СРО для организаций строительной сферы является обязательным. То есть с 1 января 2010 г. для осуществления деятельности по выполнению инженерных изысканий, осуществлению архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требуется наличие свидетельства о допуске к определенному виду или видам работ, выданного саморегулируемой организацией. Хозяйствующий субъект может быть членом одной СРО каждого вида, свидетельство о допуске к определенному виду работ должно быть выдано лишь одной организацией саморегулирования.

Законодательно утвержден перечень видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства^[1]. Одновременно учтены особенности выполнения работ субъектами малого предпринимательства и гражданами для собственных нужд, а также государственными и муниципальными унитарными предприятиями в случае выполнения ими работ для государственных нужд.

Свидетельство о допуске к определенному виду работ выдается саморегулируемой организацией без ограничения срока и территории его действия, без взимания платы. Обязательными условиями для получения допуска к определенному виду работ являются соответствие хозяйствующего субъекта требованиям СРО (минимально необходимыми являются требования о наличии работников соответствующей квалификации) и внесение взноса в компенсационный фонд СРО в установленном порядке.

Введение саморегулирования в строительстве изменило механизм ответственности за причинение вреда вследствие выполнения работ ненадлежащего качества. При системе лицензирования механизм ответственности состоял из следующих элементов: гражданско-правовой ответственности (в пределах уставного капитала предприятия), добровольного страхования, лицензирования (согласно официальным данным, за период с 2004 по 2006 г. аннулировано лишь 103 лицензии из более чем 240 тыс.). Механизм ответственности в системе саморегулирования кроме гражданско-правовой ответственности представлен обязательным страхованием гражданской ответственности по определенным рискам, солидарной ответственностью за причинение вреда вследствие разрушения, повреждения здания, сооружения либо его части и субсидиарной ответственностью за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договорам подряда, заключенным с использованием конкурентных способов заключения договоров, ответственностью членов СРО в пределах средств компенсационного фонда, изменением специальной правоспособности хозяйствующего субъекта (исключением его из членов СРО).

СРО вправе применять следующие способы обеспечения имущественной ответственности своих членов: формирование компенсационного фонда возмещения вреда и компенсационного фонда обеспечения договорных обязательств.

Средства компенсационного фонда СРО формируются из взносов ее членов, размещаются в депозиты и (или) депозитные сертификаты в российских кредитных организациях и расходуются на осуществление выплат в результате наступления солидарной или субсидиарной ответственности членов СРО. Так как саморегулируемая организация является гарантом добросовестного поведения своих членов, в случае прекращения строительным предприятием членства в СРО вступительный взнос, членские взносы и взносы в компенсационный фонд не возвращаются. При этом

если СРО пришлось возместить вред, причиненный ее участником (даже бывшим), все члены СРО в течение трех месяцев со дня выплаты должны внести взносы в компенсационный фонд с целью его восполнения до предусмотренного законом или уставом СРО размера.

Минимальный размер взноса в компенсационный фонд СРО зависит от предельной стоимости выполняемых членом СРО работ по одному договору и определенного количества участников, реализующих договорные отношения (табл. 3.2).

Таблица 3.2

Минимальный размер взносов в компенсационный фонд СРО

Вид работ	Предельная стоимость работ но договору, млн руб.	Размер взноса в фонд возмещения вреда, тыс. руб.	Размер взноса в фонд обеспечения договорных обязательств, тыс. руб.
Подготовка проект- ной документации	25	50	150
	50	150	350
	300	500	2500
	Более 300	1000	3500
Строительство	60	100	200
	500	500	2000
	3000	1500	4000
	10000	2000	7000
	Более 10000	5000	25 000

Важную роль в формировании системы саморегулирования строительной отрасли играют механизмы страхования, которые обеспечивают контроль качества строительной продукции и добросовестности исполнителей работ путем градации страховой премии па основе проведения актуарных расчетов. Страхование гражданской ответственности при вступлении в саморегулируемую организацию может предусматриваться локальными нормативными правовыми актами СРО. Страхование является важным механизмом, позволяющим уменьшить финансовые риски, если один из членов саморегулируемой организации допустит причинение вреда вследствие некачественного выполнения работ. В таком случае возмещение ущерба производится страховой компанией на сумму страхования ответственности, недостающая сумма возмещается за счет средств компенсационного фонда саморегулируемой организации.

С 1 июля 2013 г. система ответственности за возмещение вреда, предусмотренная законодательством о саморегулировании в строительной отрасли, претерпела значительные изменения. Вводится ответственность за вред, причиненный вследствие неправильной эксплуатации зданий и сооружений, помимо ответственности за вред, причиненный вследствие недостатков проектно-изыскательских и строительных работ. Согласно

принятым поправкам, ответственной стороной за объект строительства будет являться собственник здания, концессионер, застройщик или технический заказчик, к которому в случае причинения вреда будут предъявлять иск потерпевшие. Ответственная сторона, возместив вред, имеет право обратного требования (регресса) в размере произведенной им выплаты исполнителю работ или СРО, членом которой являлся исполнитель работ.

Также изменилась система страхования в рамках СРО вследствие возникновения трудностей с выплатой страховых возмещений по страхованию гражданской ответственности из-за отсутствия прямой ответственности виновника.

Саморегулирование не означает полного прекращения государственного контроля и надзора, но уже не за множеством субъектов предпринимательской деятельности, а за ограниченным числом саморегулируемых организаций.

Государственный надзор за деятельностью саморегулируемых организаций и их национальных объединений осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", включает плановые и внеплановые проверки деятельности СРО с целью соблюдения саморегулируемыми организациями положений законодательства и недопущения коммерциализации СРО.

Негосударственный контроль за деятельностью СРО, а также распределение ответственности исключенных из государственного реестра недобросовестных СРО осуществляют Национальные объединения саморегулируемых организаций соответствующего вида путем добровольного аудита СРО, а также перераспределения средств компенсационного фонда исключенных из реестра СРО.

Кроме того, Национальное объединение СРО осуществляет представительские функции в органах государственной власти, органах местного самоуправления, общественных объединениях в Российской Федерации и за ее пределами, организует информационное обеспечение СРО, осуществляет методическую деятельность.

В отраслевой модели саморегулирования строительной отрасли, закрепленной в Градостроительном кодексе РФ, как показывает практика, имеется ряд существенных недостатков.

Уведомительный характер регистрации СРО не обеспечивает достаточного уровня безопасности. Необходимо законодательно закрепить должное соотношение прав и обязанностей саморегулируемых организаций, установить меры ответственности СРО и их должностных лиц за ненадлежащее исполнение законодательно закрепленных функций.

В соответствии с использованной нормативно-правовой моделью вступление в СРО не гарантирует подрядной организации получения допуска на осуществление работ. На сегодняшний день значительное число предприятий строительной отрасли одновременно имеют допуски на различные виды работ, выданные разными СРО, увеличивая тем самым собственные затраты в несколько раз.

Согласно проведенному Министерством экономического развития РФ анкетированию СРО, далеко не все из них в принципе осуществляют какие- либо контрольно-надзорные мероприятия в отношении своих членов.

Одним из ключевых инструментов совершенствования управленческих решений и повышения качества результатов профессиональной и предпринимательской деятельности является развитие стандартизации. Введение саморегулирования позволило рассчитывать на улучшение ситуации в этой области, консолидацию средств и усилий профессионалов.

Однако, но мнению аналитиков Министерства экономического развития РФ, в строительной отрасли стандарты либо воспроизводят положения (и недостатки) существующих нормативных документов, либо носят формальный характер. Кроме того, работа по актуализации норм, которую предполагалось осуществлять на паритетных началах, фактически полностью выполняется за счет государственного финансирования.

Законодательно не установлен лимит выплат из компенсационного фонда СРО по исковым требованиям. Кроме того, действующим законодательством не установлено каких-либо требований по минимальному страховому покрытию для участников строительного рынка.

Анализ результатов саморегулирования строительной деятельности свидетельствует о необходимости прежде всего институциональных изменений, связанных с направленным изменением властных и политических институтов (законодательства, формальных институциональных норм), экономических институтов (бюджетных, страховых, а также частично инфраструктурных), за которым последует постепенное изменение идеологических институтов (неформальных норм деловых отношений). Важнейшим элементом института саморегулирования является развитие механизмов обеспечения имущественной ответственности СРО, рассматриваемых в качестве одного из наиболее значимых достижений при переходе от лицензирования к механизмам саморегулирования.