Российская империя
Полностью нерегулируемый рынок – теоретическая абстракция.
Институциональная надстройка любого рыночного хозяйства всегда оставляет за государством право прямого или косвенного вмешательства в экономическую деятельность. "Свободная конкуренция" соответствует наименьшим, а "государственное регулирование" – большим масштабам такого вмешательства.
Государство и общественные институты, действующие на основе закона, регулируют распределительные процессы. Ограничивая деструктивное влияние свободных рыночных сил на движение продукта от производителя к конечному потребителю, они тем самым приводят воспроизводственные процессы в соответствие с высшими общественными целеустановками.
"Степень государственного регулирования" – интегральный показатель, складывающийся из оценок степени регулирования денежного обращения, финансов, внешнеэкономических связей, а также регулирования в отдельно взятых отраслях экономики конкретной страны. На шкале соотношений общественных и частных интересов административно-командные, патерналистские, государственно-монополистические, дирижистские системы располагаются ближе к экстремальным значениям показателей степени государственного регулирования.
Как было отмечено выше, на рубеже XIX–XX вв. экономика наиболее развитых капиталистических стран вступила в фазу усиления государственно-монополистического регулирования (так называемый государственно-монополистический капитализм). Со стороны государства его опорой в странах-лидерах были мощные государственные финансы, взаимодействовавшие с адекватно сильным частнокапиталистическим сектором.
Специфика России заключалась в том, что администрирующая роль государственных институтов в организации хозяйственной жизни здесь существовала испокон веков (что не вполне точно отождествлялось с "феодальными" пережитками). Здесь вновь растущий капитал так или иначе вписывался в уже существующую систему общественных институтов, будучи вынужден подчиняться тем или иным общественным интересам.
Неудивительно, что в форс-мажорных обстоятельствах военного времени тенденции огосударствления экономики и усиления административно-командных методов получили в России не только распространение, но и поддержку со стороны общества. После вступления России в войну многие представители городов, кооперативов и земств предлагали распространить регулирование на все отрасли хозяйства. На практике все сошлись на том, чтобы создать на началах ведомственного и общественного представительства всероссийский регулирующий продовольственный орган с широкими полномочиями.
Продовольственный кризис, η который экономика России вступила уже с первых недель войны, породил продразверстку, реквизиции, карточную систему – формы администрирования, которые иногда ошибочно ассоциируют только с социализмом.
С первых дней войны правительство приступило к созданию государственной системы снабжения продовольствием.
1 августа 1914 г. Совет министров возложил на Главное управление землеустройства и земледелия (с 1915 г. Министерство земледелия) закупку и заготовку сельскохозяйственных продуктов для военных нужд.
На местах были созданы институты особых уполномоченных по губерниям и округам. В их ведении находилась сеть ссыпных пунктов, через которые земледельцы напрямую, без посредников сдавали хлеб государству по более выгодной для них цене.
Для координации с закупочной инфраструктурой военного ведомства (институт интендантов армий, фронтов, военных округов и пр.) и управлениями железных дорог и других перевозчиков было создано две структуры: Совещание при главном интендантстве (координация заготовок военного ведомства) и Центральный комитет по регулированию массовых перевозок.
Но военные структуры, претендовавшие на роль главного заказчика транспортных услуг в военное время, не подчинялись гражданскому Центральному комитету, что привело к хаосу уже после уборочной страды 1914 г.
Главный продовольственный комитет, созданный Советом министров в марте 1915 г., эти проблемы нс решил.
Новый урожай еще более усилил хаос, и тогда было учреждено Особое совещание по продовольствию как высший орган в области регулирования продовольственного снабжения тыла.
Как и другие институты в истории России с подобными названиями, Особое совещание было наделено широчайшими надза- конными полномочиями. Оно имело право требовать от лиц, предприятий и учреждений необходимые для него сведения, торговые книги и документы, досматривать торговые и промышленные заведения, налагать секвестры и проводить реквизиции, устанавливать способы заготовки, распределения и торговли продуктами, а также отменять постановления других учреждений о заготовке продуктов.
Свой аппарат на местах, необходимый для осуществления этих полномочий, в лице местных уполномоченных Особого совещания был сформирован к октябрю 1915 г. Местные уполномоченные, в свою очередь, обзавелись сетью губернских, областных, городских (а с июня 1916 г. и районных) органов.
Фактически под Особым совещанием была воспроизведена административно-территориальная иерархия, схожая с министерством земледелия. Оба эти государственных института занялись установлением взаимодействия между своими параллельными структурами, не расформировав и не поставив под контроль частные продовольственные организации.
Цены продолжали расти. К июлю – августу 1916 г. оптовые цены на мясо повысились к довоенным в 1,38 раза, на соль в 2,56 раза и т.п. Розничные цены повысились еще больше, и 27 ноября 1915 г. Особое совещание получило право устанавливать предельные цены на продовольствие.
31 июля 1914 г. МВД разослало губернаторам циркуляр, предлагавший "озаботиться изданием в установленном порядке обязательных постановлений, регулирующих цены на предметы первой необходимости, и использовать всю полноту принадлежащей им власти для борьбы со спекуляцией, нередко развивающейся на почве общественных бедствий".
Одновременно по инициативе снизу стали создаваться местные органы по регулированию рынка и борьбе с дороговизной. Местные продовольственные комитеты, "особые комиссии по борьбе с дороговизной" и пр. формировались из гласных городских дум, членов городских управ, представителей государственной администрации, земств, кооперативов, рабочих организаций. В 1915 г. они работали в 49 городах из 94, входивших в Союз городов[1].
Именно эти комитеты ввиду начавшейся скупки товаров для последующей спекуляции приступили с конца 1914 – начала 1915 г. к введению карточной системы распределения продовольствия. Применялись ограничение отпуска товаров в одни руки, отпуск товаров по удостоверениям личности с пропиской в данном населенном пункте, по "талонам", выдаваемым определенным кругом учреждений, и пр. К июлю 1916 г. карточная система охватила 8 губерний целиком, 59 отдельных городов и 32 уездных города вместе с уездами.
"Карточки" выписывались чаще коллективные: на семью, квартиру, учреждение, организацию, предприятие. Индивидуальные карточки были именными или на предъявителя.
Карточка имела талоны (от одного до шести на месяц) на право приобретения конкретных продуктов. Саму возможность купить товар карточка не гарантировала.
Карточка на сахар стихийно выдвинулась на роль своеобразного всеобщего эквивалента: по ней распределяли и другие продукты.
В июне 1916 г. был создан Центральный комитет общественных организаций по продовольственному делу ("Центроко"). Он разработал план продовольственных мероприятий для земств и городов на ноябрь 1916 – январь 1917 г. Но царское правительство уже взяло курс на продразверстку (министр земледелия Риттих выступил с этой идеей в ноябре) и запретило проводить Всероссийский продовольственный съезд, заявленный на декабрь 1916 г.
Продразверстка, введенная 2 декабря 1916 г., состояла в следующем. "Особое совещание" разверстало госзадание по заготовке продовольствия между губерниями и областями, где местные органы должны были разверстать полученные цифры на нижестоящие уровни вплоть до конкретных хозяйств. Уклонение от разверстки или невыполнение плана грозило реквизицией (отчуждение с выплатой владельцу лишь части твердой цены продукта).
Право реквизиции с начата войны было предоставлено военным властям в прифронтовых областях, а затем распространено и на гражданские власти по всей России при невозможности осуществить заготовку обычными средствами.
За октябрь 1916 – февраль 1917 г. было проведено не менее 60 таких реквизиций.
Однако заполнить государственные закрома нужным количеством хлеба не удалось. Вместо запланированных Особым совещанием 772,1 млн пудов собрали только 170.
В декабре 1916 г. нормы для солдат на фронте были уменьшены с 3 до 2 фунтов хлеба в день, а в прифронтовой полосе – до 1,5 фунта. Карточки на хлеб ввели в Москве, Киеве, Харькове, Одессе, Чернигове, Подольске, Воронеже, Иваново-Вознесенске и других городах. В Воронеже норма продажи муки была установлена в 5 фунтов в месяц, в Пензе – 10 фунтов.
Тысячные толпы стояли в очередях за хлебом без уверенности отоварить карточки, а в таких городах, как Витебск, Полоцк, Кострома, население начало голодать.
Предпосылки транспортного кризиса, остро ощутившегося в 1916 г., сложились за много лет до начала войны.
В отличие от большинства развитых стран, темпы ввода новых железных дорог в России не возрастали, а снижались с каждым пятилетием. Если за 1900–1904 гг. было введено в строй 8222 версты, то за 1905–1909 гг. – только 6000, а в 1910–1913 гг. – всего 3466 верст.
По густоте сети в расчете на 100 км2 Европейская Россия уступала Великобритании и Германии в 12 раз, и Франции – в 10 раз. Требовалось еще как минимум 15 тыс. верст. Под их строительство в 1913 г. был получен целевой займ от Франции. На эти средства к 1917 г. было построено около 5000 верст (в том числе открытая в ноябре 1916 г. линия на Мурманск), но время было упущено.
В России к железным дорогам относились как к сугубо коммерческому предприятию. Во главу угла было поставлено получение прибыли. Для сокращения затрат урезали расходы на ремонт подвижного состава. В результате в нерабочем состоянии был каждый шестой паровоз и каждый 20-й вагон. Экономили на шпалах, на укладке балласта, на типах заказываемых рельсов.
Предвестником грядущего транспортно-топливного кризиса военного времени стал угольный кризис 1913 г. Из-за задержек вывоза угля с шахт пришлось сокращать его добычу. Чтобы не останавливать производства в западных губерниях, пришлось срочно закупить 100 млн пудов угля в Силезии и Англии.
Хотя русские заводы в начале века уже вполне могли удовлетворить потребности страны в паровозах, их продолжали импортировать. Собственное производство сокращалось: в 1906 г. изготовлено 1266 паровозов, в 1907 г. – 823, в 1910 г. – 441, в 1911 г. – 433, а в 1912 г. – всего 313. Спохватились лишь перед войной (в 1913 г. выпустили 684, и в 1914 г. – 763 паровоза). К началу войны на 100 км пути в России было в полтора раза меньше паровозов, чем в Германии.
Технически отсталым и недостаточным был и вагонный парк. В 1914 г. Дума предложила закупить 16,7 тыс. вагонов, но бюджетная комиссия сократила заказ вдвое, до 8350. Как следствие, с началом войны с востока пришлось перебросить около 1100 паровозов и 22 тыс. вагонов, что еще более усугубило предпосылки транспортного кризиса. На востоке стала ощущаться нехватка транспорта, а на западе оказались перегружены депо и станционная инфраструктура.
Значительная частнокапиталистическая составляющая в строительстве и комплектации железных дорог привела к тому, что многие из них были сопряжены с общей сетью лишь формально, по колее. Различия в пропускной способности, обусловленные разными техническими решениями частных дорог, не позволяли формировать транзитные маршруты, требовали перекомплектации поездов на узловых станциях. По техническим параметрам, оснащенности и пропускной способности в худшую сторону отличались именно частные дороги. В итоге даже для так называемых первоочередных частей сроки боевой готовности приходились на 7–8-й день мобилизации, а из некоторых уездов таких губерний, как Архангельская, мобилизованные прибывали только на 35–40-й день.
К концу 1916 г. в экономике стали проявляться и другие структурные кризисы.
Блокада морских торговых путей, прекращение торговли между воюющими сторонами сломали всю "мирную" структуру мировой торговли.
Сокращение трудовых ресурсов в народном хозяйстве, переориентация производственных мощностей (и земельного фонда) сопровождались инфляцией. Денежная масса в России за 1914– 1916 гг. выросла в 3,4 раза, а цены – в 4–5 раз.
Инфляция перечеркнула все планы развития школьной сети. К 1914 г. число всех видов учебных заведений возросло до 135 223, а учащихся в них – до 9 053 399 (в том числе по начальным школам 123 745 и 8 122 161 соответственно).
Расчеты развития были сделаны по норме 9%, соответствующей удельному весу трех годовых когорт потенциальных школьников в переписи 1897 г. На самом деле благодаря высокой рождаемости вплоть до начала Первой мировой войны Россия испытывала феномен омоложения населения, когда с каждым годом удельный вес детей в населении возрастал.
"Снарядный голод" был одним из структурных кризисов. Еще в 1912 г. аналитики и разведка указывали, что 1200 снарядов на орудие недостаточно и что другие европейские державы ориентируются на норму 2000 снарядов. Но никаких мер по реструктуризации госзаказа принято не было. Запрос Генштаба на увеличение нормы до 1500 удовлетворен не был. Власть надеялась, что война продлится не более года и удастся обойтись складскими запасами.
Уже в первые недели войны усиленный расход снарядов истощил их запасы в некоторых соединениях, в частности в Галиции. Относительное затишье, связанное с перегруппировкой сторон после разгрома русской армии в Восточной Пруссии, лишь ненамного отсрочило снарядный голод, развернувшийся во время Великого отступления 1915 г. из едва только занятой Галиции, а затем и из российских губерний Польши.
А. И. Деникин писал: "Весна 1915 г. останется у меня навсегда в памяти. Великая трагедия русской армии – отступление из Галиции. Ни патронов, ни снарядов. Изо дня в день кровавые бои, изо дня в день тяжкие переходы"[2].
Отсутствие гибкости, необходимой для оперативного внедрения инноваций военного времени, накладывалось на резкое отставание, допущенное в годы правления Николая II, по высокотехнологичным направлениям, и прежде всего в автомобиле- и самолетостроении. На фоне общей потребности в двигателях, автомобилях, самолетах отдельные "рекордные" изделия (типа самолета "Илья Муромец") оставались единичными образцами, не создающими качественного перевеса.
Более бедная и тогда еще менее грамотная Италия обошла Россию, приступив к выпуску собственных моторов и авто уже в 1896 г. В России же так и не сложилось единых научно-производственных центров конструирования мощных двигателей для сухопутной и воздушной техники, увязанных с опытным и серийным производством, наподобие "ФИАТа", "Шкоды" и др. (Путиловский и Ижорский заводы ориентировались в основном на флот).
Поэтому за всю войну в России так и не появилось образцов собственных танков и бронеавтомобилей. Даже широко разрекламированный тихоходный самолет "Илья Муромец" не являлся серийным изделием: каждый новый аппарат строили и "доводили" в индивидуальном (если не сказать кустарном) порядке.
Вся германская и австро-венгерская автотехника в России осталась с началом войны без запчастей, а поставки из Франции и Англии могли идти только морем.
Хозяйство России на рубеже 1917 г
К концу 1916 г. противник оккупировал обширные территории западных губерний России. В Прибалтике, овладев Лифляндией, немцы перешли Лиелупе и вплотную приблизились к Риге – второму по значимости порту России на Балтийском море и центру Курляндской губернии. Провал рождественского наступления под Митавой из-за "слабости руководства со стороны командования армии и фронта и непродуманности мер по развитию тактического успеха в оперативный"[3] оставил Ригу под угрозой штурма, что еще более усилило падение боевого духа во всей армии.
Неудачи на фронте, ухудшение снабжения и антимонархические настроения, охватившие все классы и сословия, способствовали развитию форм общественного протеста, включая забастовки.
Только в одной всероссийской забастовке памяти жертв Кровавого воскресенья 9 (22) января 1905 г. участвовало более 270 тыс. рабочих во всех крупнейших промышленных центрах России. Новые забастовки продолжались и в феврале.
Запоздалое отречение Николая II было воспринято в союзных России странах Антанты с воодушевлением. Конгресс США и президент В. Вильсон горячо приветствовали свержение тирании и выражали надежду, что демократическая Россия не только не ослабит, но усилит свои действия на фронтах войны. Однако ни один из составов вновь созданного Временного правительства не смог найти рычаги экономического и политического воздействия для стабилизации положения в обществе и экономике России.
Для распутывания сложнейшего узла взаимосвязанных и взаимообусловленных экономических (и проистекающих из них политических) проблем требовался столь же масштабный и при этом внутренне непротиворечивый пакет реформ.
Однако политическая элита в лице IV Думы и министров Временного правительства представляла собой конгломерат идей, часто противоречащих друг другу. Они не имели "общего знаменателя", мощного настолько, чтобы, отталкиваясь от этой базы, прийти к компромиссу и начать реформирование с наиболее критической точки. По известнейшей аллегории, "найдите основное звено в цепи пашей работы, ухватитесь за него и вытягивайте его для того, чтобы через него вытянуть всю цепь и идти вперед".
Справедливо расценивая проблему снабжения продовольствием как острейшую на начало марта, Временное правительство с первых шагов допустило ряд крупнейших ошибок уже на стадии реформирования институтов регулирования этого сектора.
Созданная 27 февраля 1917 г. Продовольственная комиссия Временного комитета Госдумы, не наладив контактов с Особым совещанием по продовольствию, уже 2 марта распорядилась создать еще одну параллельную регулирующую структуру – губернские продовольственные комитеты.
Со сменой власти Особое совещание не выпало из системы государственных институтов, и Временное правительство располагало всеми правами, чтобы, не разрушая прежней административно-территориальной системы, использовать его потенциал для проведения необходимых реформ. Однако Временное правительство пошло на поводу стихии и 9 марта упразднило Особое совещание, преобразовав Продовольственную комиссию в Общегосударственный продовольственный комитет. Последний не проработал и двух месяцев, но за это время в апреле успели создать еще одну управляющую подсистему – эмиссаров Временного правительства, наделенных широкими полномочиями.
5 мая Продовольственный комитет ликвидировали, а функции высшего органа по регулированию снабжения продовольствием передали специально созданному Министерству продовольствия.
К осени для проведения заготовок по новому урожаю к комиссарам добавились "особоуполномоченные" Временного правительства.
Таким образом, игнорируя потенциал уже действовавших управленческих структур со своими кадрами и нормативно-правовой базой, Временное правительство пошло по пути создания новых, действовавших "поверх них". Но в некоторых регионах продолжали действовать дореволюционные либо самочинно созданные органы продовольственного регулирования. Фактически Временное правительство потеряло не только связь с этими регионами, но и реальную власть над ними. Это привело экономически к "автономизации", а политически – к саботажу: под предлогом нехватки некоторые местные власти стали отказываться кормить города и армию.
Как говорилось выше, план продразверстки был составлен и начал действовать еще при царском министре Риттихе и "Особом совещании". 2 марта – в день создания новой структуры, системы губернских продовольственных комитетов – Продовольственная комиссия Временного комитета Госдумы распорядилась одновременно с разверсткой приступить к реквизиции зерна у крупных земельных собственников и арендаторов всех сословий, у торговых предприятий и банков.
25 марта Временное правительство ввело хлебную монополию. Напомним, что аналогичные меры были приняты в Германии еще 25 января 1915 г. (см. выше гл. 13).
Закон "О передаче хлеба в распоряжение государства" передавал последнему функции унитарного покупателя при хлебозаготовках и продавца по отношению к остальной части рынка. Нормы личного потребления хлеба и хлебопродуктов, ранее вводившиеся местными властями, были установлены для всей страны. Соответственно, крестьяне были обязаны сдавать все излишки государству по твердым ценам. При обнаружении скрываемых излишков они изымались с уплатой 1/2 твердой цены, а при отказе – принудительно.
Чтобы обеспечить фабрики сырьем для выпуска военного обмундирования, следом за хлебной были введены монополии на обувь и ткани. Но и здесь план госзаготовок не был выполнен. Так, по тканям набрали лишь треть от потребности.
Какие бы меры ни принимала центральная власть, на местах нарастали хаос и самоуправство, саботаж и взяточничество. Дошло до того, что за отправку одного вагона с зерном железнодорожные чиновники стали брать взятки в сумме 1000 руб. (к осени 1917 г. уже треть парка паровозов была неисправна против 22% в апреле).
Карточная система, введенная в городах и слободах, строилась на единых нормах. Лицам, занятым тяжелым физическим трудом, устанавливался доппаек в размере 50%. Поначалу месячная норма выдачи на душу населения была определена в 30 фунтов муки и 3 фунта крупы. 26 июня паек муки сократили до 25 фунтов, а затем еще несколько раз. В селах зерновой паек составлял 40 фунтов плюс 10 золотников крупы в день.
В столичных городах появились огромные очереди ("хвосты") за продовольствием. В сентябре норма выдачи хлеба в Петрограде и Москве была снижена до 200 г в день. Тем временем в Казани накануне революции (в октябре) чиновники признавали:
"У нас нет ни власти, ни какой-либо силы, чтобы выкачать хлеб из населения"[4].
Все это приводило к нарастанию новой революционной ситуации. "Нужен порядок, нужен закон, нужна твердая власть. При отсутствии этих условий нет никакой возможности наладить продовольственное дело. Мы находимся на краю гибели", – говорил товарищ министра продовольствия В. И. Анисимов[5].
Необходимость внерыночных методов решения проблемы никто нс отрицал, так как уже набравшая обороты инфляция нс позволяла серьезно рассчитывать на "рыночные" методы. 20 августа 1917 г. министр продовольствия распорядился взять в деревне хлеб любыми средствами, вплоть до применения оружия.
Реформы Временного правительства, основанные на внеэкономических методах, получали поддержку во всех слоях, которые были лишены возможности спекулировать на первичных жизненных благах, являясь их конечными потребителями, – у большинства рабочих и промышленников, интеллигенции и в боевых частях армии. Им противостоял частный интерес крупного и среднего крестьянства, а также посредников, спекулянтов и взяточников на всех этажах общества, от мешочника до чиновника, поставленного у каналов перераспределения и перевозки благ. К ним стали подключаться во все возрастающем количестве солдаты тыловых частей.
Накануне Октябрьской революции прокурор Саратова докладывал министру юстиции: "Главное зло, против которого нет сил бороться, это солдаты... Самосуды, самочинные аресты и обыски, всевозможные реквизиции – все это, в большинстве случаев, проделывается или исключительно солдатами, или при их непосредственном участии. В самом Саратове, в уездных городах, в селах полное отсутствие с чьей-либо стороны помощи судебному ведомству. Прокуратура не успевает регистрировать преступления, которые совершает весь народ"[6].