Роль налогового права в механизме регулирования государственных доходов

Важная роль в механизме регулирования государственных доходов отводится налоговому праву, относительная автономия которого подтверждается в рамках финансово-правовой доктрины.

Налоговое право, являясь обособленным подразделением финансового права, имеет автономный предмет правового регулирования, включающий отношения по установлению, введению, взиманию налогов и сборов, а также отношения, связанные с администрированием указанных фискальных взиманий.

Вопрос об определении предмета налогово-правового регулирования при взаимодействии НК РФ и иных законодательных актов на практике может вызывать спорные ситуации.

Например, споры могут возникать при определении сферы регулирования налогового и таможенного права. Так, на основании ст. 2 НК РФ к отношениям по установлению, введению и взиманию таможенных платежей законодательство о налогах и сборах не применяется, если иное не установлено НК РФ. Однако согласно ч. 4 ст. 4 Федерального закона от 27.11.2010 № 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации", если иное не установлено таможенным законодательством Таможенного союза, к отношениям по взиманию и уплате таможенных платежей, относящихся к налогам, законодательство РФ о таможенном деле применяется в части, не урегулированной законодательством РФ о налогах и сборах[1].

Иными словами, из положений законодательства РФ о таможенном деле следует, что "при возникновении коллизии между нормами таможенного и налогового законодательства, регулирующей одно и то же правоотношение, применять следует норму законодательства о налогах и сборах"[2]. Однако "приоритет норм налогового права перед таможенным законодательством, установленный таможенным законодательством, в НК РФ не подкрепляется". Указанная несогласованность норм налогового и таможенного законодательства является не только теоретической проблемой, но и приводит к серьезным разногласиям в правоприменительной и судебной практике. Так, суды при рассмотрении дела о взыскании задолженности по таможенным платежам, в одном случае руководствовались положениями таможенного законодательства (ст. 348 Таможенного кодекса РФ), в соответствии с которой принудительное взыскание таможенных платежей не производится, если требование об уплате не выставлено в течение трех лет со дня срока уплаты, в другом — положениями НК РФ о шестимесячном сроке обращения в суд после истечения срока исполнения требования об уплате налога (сбора)[3].

В свою очередь, Президиум ВАС РФ в постановлении от 11.12.2007 № 10341/07 при рассмотрении дела о взыскании задолженности по таможенным платежам указал на приоритет НК РФ при регулировании отношений в сфере таможенных платежей.

В условиях тесного взаимодействия актов налогового законодательства и иных отраслевых законодательных актов изложенная ситуация является не единственным примером возникновения спорных ситуаций при определении сферы налогово-правового регулирования.

На современном этапе развития рыночной экономики потребность в установлении различного рода обязательных, обеспеченных государственным принуждением платежей весьма велика. Во-первых, это могут быть индивидуально-безвозмездные фискальные взимания, являющиеся налогами и подпадающие под налогово-правовой режим регулирования.

Налоги, являясь источником формирования доходной базы публичных фондов, выступают гибким инструментом для настройки экономики государства. Конституционное предписание об обязанности каждого платить законно установленные налоги предполагает установление на законодательном уровне такого механизма регулирования налогообложения и сборов, который бы позволил обеспечить правомерный характер их установления и введения.

Соответственно, важное значение приобретают проблемы совершенствования правовых механизмов регулирования налогообложения и сборов, позволяющих, с одной стороны, устранить пробелы налогового законодательства, открывающие для недобросовестных участников налоговых правоотношений возможность уклонения от налогообложения. С другой стороны, законодателем должны быть сформированы благоприятные для налогоплательщиков режимы налогообложения, направленные на поддержание экономической активности хозяйствующих субъектов посредством снижения налоговой нагрузки.

Во-вторых, установление фискальных взиманий может быть обусловлено выполнением в пользу заинтересованного лица услуг публично-правового характера государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами, а также специфической сферой предпринимательской деятельности. Такими фисками являются сборы, поступающие как в бюджетную систему, так и в публичные фонды саморегулируемых организаций, государственных корпораций и иных публичных субъектов, выполняющих государственно-властные полномочия. Указанные фискальные взимания могут подпадать как под режимы регулирования, закрепленные непосредственно НК РФ, так и иными отраслевыми законодательными актами.

Согласно п. 5 ст. 3 НК РФ законодатель вводит запрет па взимание сборов, установленных за рамками НК РФ. Однако указанные положения ПК РФ распространяются лишь на тс фискальные сборы, которые прямо установлены НК РФ, поскольку согласно п. 3 ст. 1 этого Кодекса действие НК РФ распространяется на отношения по установлению, введению и взиманию сборов только в тех случаях, когда это прямо предусмотрено данным Кодексом. Это означает, что иные сборы могут быть установлены федеральными законами, не входящими в состав налогового законодательства. Например, перечень таможенных сборов регламентируется таможенным законодательством РФ. Также за рамками НК РФ установлены фискальные взимания, поступающие в публичные фонды субъектов, которым переданы государственно-властные полномочия. Такими фискальными взиманиями являются, например, страховые взносы, поступающие в фонд Агентства по страхованию вкладов населения, взносы в компенсационные фонды саморегулируемых организаций и др.

Кроме того, за рамками налогово-правового регулирования существуют обязательные, обеспеченные государственным принуждением платежи в форме штрафов, конфискаций, изъятий денежных средств, применяемых за нарушение действующего законодательства. Как справедливо отмечается в литературе, "налоги, сборы и пошлины, хоть и существенные, но не единственные источники доходов бюджетной системы государства... иные, так называемые неналоговые, источники доходов как бы дополняют налоговые, которые составляют примерно 10—20% всех доходов государства"[4].

Таким образом, налоговое право, получив в силу чрезмерной публичности стремительное развитие, регулирует лишь узкий участок отношений в механизме формирования государственных доходов. Лишь некоторая часть фискальных взиманий, являющихся государственными доходами, попадает в сферу налогово-правового регулирования. Между тем иные области финансовой деятельности государства, связанные с формированием публичных денежных фондов, остаются в тени.

Отсутствие кодифицированного акта, а соответственно и общих положений о регулировании различных категорий фискальных взиманий приводит к серьезным проблемам, проявляющимся в том, что механизмы администрирования государственных доходов, не относящихся к налоговым, не столь совершенны. Закрепленные действующим законодательством правила исполнения обязанности но формированию публичных денежных фондов1 нуждаются в совершенствовании.

Обозначенные проблемы диктуют необходимость разрешения ряда теоретических и практических вопросов, касающихся правовой природы и правового регулирования государственных доходов, привлекаемых в публичные фонды с применением механизма государственного принуждения. Разрешение изложенных проблем видится в развитии фискального права, частью которого являются нормы налогового права.

В условиях развития рыночных отношений, усложнения механизмов регулирования финансовой системы предпосылки возникновения и развития фискального права всегда находятся в центре внимания представителей финансово-правовой науки.

Процесс формирования публичных денежных фондов связан прежде всего с изъятием имущества, принадлежащего частным субъектам па праве собственности, что влечет обязательность соблюдения базовых конституционных предписаний о принудительном отчуждении имущества частных лиц.

Необходимость увеличения объема фискальных поступлений со стороны государства противопоставляется стремлению к снижению фискального (налогового) бремени со стороны должников (частных субъектов). Противоположность интересов участников фискальных правоотношений является основной предпосылкой противоречивости правового регулирования фискальных взиманий, что соответственно не позволяет обеспечить единый подход к осознанию и решению проблем, касающихся установления и взимания фискальных платежей.

Появление новых фискальных взиманий в финансовой системе России обусловлено подчас лишь стремлением государства пополнить казну, что в ряде случаев приводит к ситуации, когда установленные обязательные к уплате платежи не имеют экономико-правового основания, соответствуя при этом предписаниям законодательства об общих условиях налогообложения и сборов.

Сложная конструкция фискальных правоотношений, предполагающая их комплексный характер, позволяет выделить проблемы соотношения отдельных отраслевых законодательных актов, регулирующих отношения по формированию доходной базы бюджета. В частности, большое значение при регулировании фискальных отношений приобретают разрешение вопроса о соотношении налогового, бюджетного, таможенного, гражданского и иных отраслевых актов.

В ряде случаев "нестыковка" обозначенных отраслевых законов по вопросам установления и взимания фискальных платежей приводит к серьезным проблемам в сфере правового регулирования последних.

Фискальное право России является динамично развивающейся отраслью с присущими ему повышенной сложностью, противоречивостью. Процесс усложнения звеньев финансовых отношений продолжается непрерывно и потребность в установлении новых фискальных платежей подчас может быть вызвана особенностями регулирования определенного сегмента экономики (например, созданием саморегулируемых организаций в определенных сферах хозяйственной деятельности, государственных корпораций). Также установление фискальных взиманий в ряде случаев рассматривается как инструмент социально-экономической политики государства. Соответственно, в серьезном осмыслении нуждаются предписания действующего законодательства об экономико-правовом основании фиска.

В связи с этим особую актуальность приобретает проблема дальнейшего совершенствования механизмов установления и взимания подлежащих принудительному изъятию доходов.

Отсутствие четких правил установления платежей, наличие сомнительных механизмов администрирования создают, во-первых, "комфортную ситуацию для казнокрадства", а во-вторых, ведут к нарушению конституционных предписаний о законности установления фискальных взиманий.

Сегодня в серьезном осмыслении нуждается сложившийся порядок правового регулирования государственных доходов, поступающих в публичные фонды с применением механизмов государственного.