Лекция 13. Регулирование земельных отношений и градостроительной деятельности

Каждый при своем.

Екатерина II

В результате изучения материалов главы студент должен:

знать

• основные документы, которые регламентируют земельные отношения и градостроительную деятельность в Российской Федерации,

• смысл понятий "целевое назначение земель", "разрешенное использование", "территориальное зонирование",

• категории земель, которые выделяются в России по целевому назначению,

• особенности правового режима земель, относящихся к лесному и водному фонду РФ,

• градостроительные документы, которые формируются на уровне населенных пунктов,

• понятие градостроительного регламента,

• сведения, которые содержит градостроительный план земельного участка,

• алгоритм формирования градостроительного плана земельного участка:

уметь

• работать с основными градостроительными документами: Генеральным планом города, Правилами землепользования застройки,

• оценивать систему ограничений, устанавливаемых Правилами землепользования и застройки в зависимости от функционального зонирования территорий;

владеть

• навыками работы с градостроительной документацией на земельные участки (градостроительный план земельного участка, градостроительный регламент)

Регулирование земельных отношений в России

Земля как базовый природный ресурс общества выполняет целый ряд общественных функций, выступая и в качестве важнейшего средства производства, и как потребительское благо, и как основа всей жизнедеятельности общества.

Регулирование условий использования земли как главного элемента национального богатства составляет основу всего регулирования отношений в сфере недвижимости.

Государственное регулирование земельных отношений представляет собой целенаправленную деятельность государства по организации рационального использования земель и их охраны путем принятия экономикоправовых мер.

Государственное регулирование земельных отношений направлено на решение следующих задач:

• формирование надежной правовой основы для установления цивилизованных отношений и правил поведения субъектов земельного рынка и обеспечения рационального использования земли;

• охрана земли от порчи и разрушений;

• стимулирование развития инфраструктуры земельного рынка;

• формирование системы экономического стимулирования рационального использования земли;

• защита законных прав собственников земли и других субъектов земельных отношений.

Законодательную основу государственного регулирования земельных отношений в Российской Федерации составляют Конституция РФ, ГК РФ, ЗК РФ и ГрК РФ. В систему законодательного регулирования земельных отношений включены также Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ "О землеустройстве", Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения и ряд других законодательных актов.

Функции государственного регулирования земельных отношений распределены в Российской Федерации между федеральным, региональным и муниципальным уровнями. На федеральном уровне полномочия России в области земельных отношений включают в себя:

1) установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;

2) установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;

3) государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного надзора, землеустройства; осуществление государственного земельного надзора;

4) установление порядка резервирования земель, изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд;

5) резервирование земель, изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, для нужд Российской Федерации;

6) разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель.

Федеральным органом исполнительной власти в сфере землепользования и землеустройства является Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), образованная в соответствии с Указом Президента РФ от 25 декабря 2008 г. № 1847 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии".

Из истории вопроса^[1]

История относительно систематического регулирования земельных отношений начинается в России еще со времен царствования Ивана III (1462–1505 гг.), когда происходит выделение, наряду с вотчинной, поместной системы землевладения. Вотчинное землевладение возникло в период удельных княжеств. Вотчина – участок земли, которым владелец мог распоряжаться на праве полной собственности (продавать, дарить, завещать). Соборным уложением 1649 г. различались три вида вотчин: наследственные (родовые): выслуженные – полученные от князя за определенные заслуги; купленные – приобретенные за деньги у других феодалов.

Термин "поместное землевладение" впервые встречается в одной из жалованных грамот 1470 г. Поместное землевладение, в отличие от вотчинного, представляло собой условное землевладение. Поместье являлось временным земельным владением и предоставлялось государственным служилым людям (вместе с живущими на ней крестьянами) на определенных условиях на срок службы. Если служилый человек по каким-либо причинам оставлял службу, то земельный участок передавался другому лицу. Поместье не могло дробиться, а если передавалось по наследству, то лишь старшему сыну.

В XVI в. на Руси сформировались следующие формы землевладения и землепользования: феодальное (вотчинное и поместное) землевладение; крестьянское землевладение и землепользование; монастырское и церковное землевладение; дворцовое и государственное землевладение.

Первоначально доминировавшее вотчинное землевладение постепенно утрачивало свое господство, а в XVII в. поместное землевладение практически полностью вытеснило его и стало занимать около 80% всех земель.

С XVII в. в России начинается активная деятельность по межеванию земель (хотя в ограниченных и неполных масштабах межевание проводилось и ранее, в XVI в. и даже в предшествующие века). Так, в 1680 г. был издан Писцовый наказ, предписывающий проведение валового межевания, а в 1684 г. правительство издало новый Писцовый наказ по проведению всеобщего валового межевания всех земель государства с проверкой прав каждого владельца земли.

Существенно отразилась на регулировании земельных отношений реформаторская деятельность Петра I. Прежде всего, его Указом о единонаследии от 23 марта 1714 г. ликвидировалось различие между вотчинами и поместьями. Они были объединены под общим названием "недвижимая собственность" или "имение". Одновременно, проведенное им переустройство поместной системы и изменение порядка взимания налогов (переход от поместного налогообложения к подушному) привели к снижению значимости кадастровых описаний и межеваний в целом. Был ликвидирован Поместный приказ, а созданной на его базе Вотчинной коллегии вменялся из большого перечня ранее ведущихся межевых дел только разбор и укрепление прав на недвижимое имущество (на землю) и производство межеваний по указаниям Сената, присутственных мест, по просьбам частных лиц и др.

Вместе с тем в 1715 г. начались картографические работы по созданию общей (генеральной) карты России и партикулярных карт на отдельные губернии страны. Эти работы продолжались до середины 1940-х гг. и стали геодезической и межевой школой для первых русских геодезистов. В результате этих работ был создан первый в истории государства печатный атлас земель России, состоящий из 20 карт.

Следующий этап в регулировании земельных отношений начинается во времена правления Екатерины II. Указом от 20 февраля 1765 г. Екатерина II учредила особую Комиссию о государственном межевании, которой предписывалось подготовить проект основных правил государственного межевания, соответствующих современным условиям. Этим было положено начало земельной реформе, получившей название "Генеральное межевание". Генеральное межевание ставило своей задачей производство измерения и установления в натуре бесспорных границ, которые указывались смежными владельцами по согласию или по "полюбовному разводу". В документах, положивших начало Генеральному межеванию, указывалось, что никто не должен распространять своих владений за пределы, в которых застанут владельцев обнародованные документы. Это означало, что землевладельцы при отсутствии споров с соседями были признаны собственниками всех земель по их фактическому пользованию.

Новый этап регулирования земельных отношений связан с проведением "Великой" крестьянской реформы 1861 г., отменявшей навсегда крепостное право на крестьян в помещичьих имениях и на дворовых людей. Крестьянам, вышедшим из крепостной зависимости, предоставлялись личные и имущественные права состояния свободных сельских обывателей. При этом, однако, помещики сохраняли право собственности на все принадлежавшие им земли. Эти земли они предоставляли в постоянное пользование крестьянам (под участки крестьянской усадьбы и прочие земельные наделы) для выполнения повинностей перед помещиком и государством. В качестве официальных документов, определявших земельные отношения между крестьянами и помещиками, были утверждены уставные грамоты, в которых указывалось количество земли, которой пользовались крестьяне до реформы, и обозначались земли и угодья, которые оставались у крестьян при освобождении. В грамоте перечислялись также повинности крестьян в пользу помещиков, на ее основе определялся размер выкупных платежей крестьян на землю.

Землеустроительные мероприятия в этот период включали в себя следующие действия: определение размеров земельных наделов; установление повинностей с земельных наделов; составление уставных грамот; определение размеров выкупных платежей; отвод земельных наделов в натуре; отграничение крестьянских земель от помещичьих владений.

Последний этап развития государственного регулирования земельных отношений в дореволюционной России связан со Столыпинской аграрной реформой.

Основной целью реформы явилось ускорение процесса расслоения крестьянства, насаждение частной земельной собственности и создание многочисленного и сильного класса зажиточных крестьян (кулаков), который должен был стать опорой государственной системы. ОГЛАВЛЕНИЕ нового землеустройства определилось целым рядом законов и положений, основными из которых явились Указ от 9 ноября 1906 г., Закон от 14 июня 1910 г., Закон о землеустройстве от 29 мая 1911 г. (дополненный и изданный в качестве Положения о землеустройстве в 1912 г.) и Наказ землеустроительным комиссиям от 19 июня 1911 г.

Накануне реформы в России существовали два вида крестьянских общин: передельные, в которых каждые 12 лет производились переделы земель; беспередельные, в которых в течение 24 лет переделы земли не производились. Для роспуска передельных общин требовалось решение не менее двух третей схода. Беспередельные общины распускались автоматически. Выходящий из общины крестьянин взамен многочисленных земельных участков, разбросанных на значительном расстоянии друг от друга, получал право на компактный участок – отруб или мог поселиться на хуторе – отдельном земельном участке с жилыми и хозяйственными постройками.

В результате перед Октябрьской революцией 1917 г. в стране сложилось множество форм землевладения и землепользования: помещичье, общинное, подворное, хуторское, отрубное, частновладельческое, церковное, государственное и др.

Конец этому разнообразию был положен сразу после Октябрьской революции с принятием Декрета о земле 8 ноября 2017 г., которым объявлялась национализация земли: "Вся земля... поступает в общенародный земельный фонд. Распределением ее между трудящимися заведуют местные и центральные самоуправления, начиная от демократически организованных бессословных сельских и городских общин и кончая центральными областными учреждениями".

Положения Декрета о земле нашли последующее отражение в ГК РФ 1922 г., которым земля изымалась из гражданского оборота.

Добавим к этому, что 20 августа 2018 г. Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом (ВЦИК) РСФСР принимается Декрет "Об отмене права частной собственности на недвижимости в городах", в ст. 1 которого указывалось: "Отменяется право частной собственности на все без исключения участки, как застроенные, так и незастроенные, как принадлежащие частным лицам и промышленным предприятиям, так и ведомствам и учреждениям, находящиеся в пределах всех городских поселений", а в ст. 2 говорилось: "В городских поселениях с числом жителей свыше 10 000 отменяется право частной собственности на все строения, которые вместе с находящейся под ними землей имеют стоимость или доходность свыше предела, установленного органами местной власти"^[2]. Декрет содержат также целый ряд положений, фактически отменяющих задолженность, связанную с недвижимостью, ограничивал право наследования и т.д.

Как видно их проведенного исторического экскурса, регулирование земельных отношений в дореволюционной России в основном связывалось с понятием землеустройства. Однако при этом землеустройство понималось весьма широко: в него входило и собственно межевание земель, и определение размеров платежей за землю, и определение прав на землю. В советское время землеустройство было сведено главным образом к техническим процедурам, но в современных условиях к нему в значительной мере возвращается ОГЛАВЛЕНИЕ.

В целом государственные органы, выполняющие регулирование и контроль в области земельных отношений, осуществляют свои функции нормативно-правовыми, организационно-административными и экономическими методами.

Нормативно-правовые методы связаны прежде всего с такими понятиями, как "целевое назначение земель", "категории земель", "разрешенное использование", с определением условий перевода земель из одной категории в другую, со сменой видов разрешенного использования, с регулированием сделок с землей.

К организационно-административным методам регулирования земельных отношений относятся землеустроительные работы, ведение мониторинга использования земель.

Экономические методы регулирования земельных отношений связаны прежде всего с реализацией принципа платности использования земель через земельный налог и арендную плату за землю, с экономическими санкциями (штрафы и пр.) при нарушении условий рационального использования земель.

В соответствии с ЗК РФ одним из основных инструментов государственного регулирования является разделение всех земель страны на отдельные категории в соответствии с их целевым назначением.

Целевое назначение земель – разрешенное законом использование земли для удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц.

В соответствии с ЗК РФ в Российской Федерации выделяют семь категорий земель по целевому назначению:

• сельскохозяйственного назначения;

• поселений;

• промышленности, транспорта, энергетики, связи, обороны и пр.;

• особо охраняемых территорий и объектов;

• лесного фонда;

• водного фонда;

• запаса.

При этом ЗК РФ устанавливает, что "земли... используются в соответствии с установленным для них целевым назначением".

Целевое назначение земель определяется порядком, условиями и использованием земель для конкретных целей на основании градостроительной и землеустроительной документации.

Целевое назначение земель указывается в документах государственного земельного кадастра и документах, удостоверяющих право на землю.

Введение понятия целевого назначения обеспечивает контроль общества за использованием земель и предотвращает, например, самовольное использование сельскохозяйственных земель для жилищного или иного строительства.

Использование и обращение земель, принадлежащих к отдельным категориям земель, регулируется как ЗК РФ, так и специальными законодательными актами. Так, в связи с особым значением земель сельскохозяйственного назначения принят Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

В соответствии с указанным законом обязательным условием оборота земель сельскохозяйственного назначения является сохранение целевого использования земельных участков. Закон предусматривает также преимущественное право субъекта РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, муниципального образования на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже.

Одной из важных позиций, закрепленных законом, является ограничение прав иностранных граждан на приобретение земель сельскохозяйственного назначения: "Иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем пятьдесят процентов, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды".

Законом предусмотрено также регулирование предельных размеров и местоположения земельных участков сельскохозяйственного назначения, залога таких земель, особенности купли-продажи, аренды сельскохозяйственных земель, оборота земельных долей и пр.

Другим важным понятием, используемым в системе государственного регулирования земельных отношений и градостроительной деятельности, является понятие разрешенного использования земель.

Разрешенное использование земель – использование земель с учетом целевого назначения, установленных ограничений (обременений), сервитутов.

Разрешенное использование земель определяется на основе зонирования земель, градостроительной и землеустроительной документации и может содержать ряд требований (вне зависимости от прав на данный земельный участок):

1) запрещение использования земель способами, которые ведут к деградации земель и снижению плодородия почв или ухудшению окружающей природной среды;

2) ограничение по плотности, высоте, глубине застройки в соответствии с градостроительной документацией и строительными нормами и правилами;

3) сохранение зеленых насаждений;

4) установление предельно допустимых норм нагрузки на окружающую природную среду;

5) иные требования, установленные как федеральным и региональным законодательством, так и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Разрешенное использование земель определяется органами местного самоуправления и указывается в правоустанавливающих документах, а также в документах государственного учета и регистрации; самовольное изменение разрешенного использования земель не допускается.

Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую производится в связи с изменением их целевого назначения и осуществляется в отношении:

• земель государственной собственности – органами государственной власти по согласованию с органами местного самоуправления;

• муниципальных земель поселений – органами местного самоуправления;

• земель особо охраняемых территорий регионального и местного значения – законодательными органами субъекта РФ по согласованию с органами местного самоуправления.

Особый режим использования закреплен за землями населенных пунктов (поселений).

Земли городов и других населенных пунктов отделяются от земель других категорий чертой (границей) населенного пункта (городской чертой, поселковой чертой, чертой сельского населенного пункта). К землям населенных пунктов относятся земельные участки в пределах их черты, переданные в ведение городов и других населенных пунктов в целях территориального развития.

Городская черта, черта других населенных пунктов – это внешняя граница земель города, поселка, сельского населенного пункта, которая отделяет их от иных категорий земель и земель закрытых административно- территориальных образований.

Земли городов и других населенных пунктов образуют сложный состав, в который входят земельные участки:

а) жилой и общественной застройки, занятые и подлежащие застройке жилыми, культурно-бытовыми, административными, религиозными и иными строениями и сооружениями;

б) общего пользования, используемые для удовлетворения культурно- бытовых потребностей населения (парки, лесопарки, сады, бульвары, водоемы, пляжи и др.), в качестве путей сообщения (площади, улицы, переулки, проезды, дороги, набережные и др.), полигонов для захоронения неутилизированных промышленных отходов, полигонов бытовых отходов и мусороперерабатывающих предприятий и других земель, служащих для удовлетворения нужд населения города (населенного пункта);

в) транспорта, связи, занятые инженерными коммуникациями, сооружениями железнодорожного, автомобильного, речного, воздушного и трубопроводного транспорта, магистралями инженерной инфраструктуры и связи;

г) промышленной, коммерческой и коммунально-складской застройки;

д) природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко- культурного назначения, земли, занятые городскими лесами;

е) водных объектов, занятые естественными и искусственными водоемами и акваториями, реками, водоохранными зонами, гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями;

ж) сельскохозяйственного назначения, занятые сельскохозяйственными угодьями, а также зданиями и сооружениями, обслуживающими нужды сельскохозяйственного производства;

з) резервные (запаса), используемые для территориального развития городов и других населенных пунктов;

и) военных объектов, режимные зоны и иные земли.

Важными законодательными актами, определяющими условия использования и оборот отдельных категорий земельных ресурсов наряду с ЗК РФ являются ЛК РФ и ВК РФ. Важнейшим положением, содержащимся в ЛК РФ, является указание ст. 8 ЛК РФ о том, что "лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности". Следовательно, они не подлежат приватизации и по отношению к ним возможны лишь ограниченные вещные права, такие как право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), право безвозмездного срочного пользования лесными участками, а также право аренды лесных участков.

Водный кодекс РФ определяет (ст. 8), что "водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности)". Исключением являются случаи, когда малые водные объекты (пруды) находятся в границах земельного участка, находящегося на праве собственности у какого-либо субъекта (субъект РФ, муниципальное образование, физическое или юридическое лицо).

Кодексом установлены также ограничения, касающиеся использования водоохранных зон, т.е. территорий, примыкающих к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ. В зависимости от вида водного объекта устанавливается ширина водоохранной зоны (от 50 м – для малых рек длиной до 10 км; до 500 м – для морей). В границах водоохранных зон запрещается ряд видов хозяйственной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира (см. ст. 65 ВК РФ и др.).