Регулирование дефицита бюджета

Сокращение государственного дефицита позитивно влияет на экономику в целом, обеспечивает макроэкономическую стабильность как основу экономического роста. Особенно важно самоограничение государства в расходах в условиях кризиса и нестабильности. Поэтому финансовое ведомство традиционно отстаивает линию достижения нулевого дефицита, сокращения госрасходов и подавления инфляции.

Экономические законы неумолимы, и несбалансированность бюджета может привести к сильнейшим потрясениям. В свое время президент Франклин Рузвельт писал: "Любое правительство, подобно любой семье, может в течение года потратить немного больше, чем заработало. Но и вы, и я, мы знаем, что продолжение такой привычки означает обнищание".

Однако существует и иное мнение: нулевой дефицит – это, по сути, стагнация, и при чрезмерном ограничении государственных инвестиций замедляется экономический рост. Объективно необходимы государственные инвестиции в поддержку инноваций, медицины, образования; важны они в авиапромышленности, космических программах, фармацевтике, биотехнологиях, в поддержку бизнеса, создание новых рабочих мест и пр. Если же стремиться к сокращению дефицита исключительно путем повышения налогов и урезания эффективных инвестиционных государственных расходов, это приведет к замедлению экономических процессов.

Этот тезис подтверждается синхронностью роста расходов федерального бюджета и ростом экономики: в 2005–2009 гг. при росте бюджетных расходов на 40% российский ВВП увеличился на 8,5%, и Россия вошла в семерку крупнейших экономик мира, опередив Италию и Францию. По оценкам, сокращение бюджетного дефицита на 1% ВВП приведет к снижению роста ВВП на 0,5%. В этом случае дефицит бюджета 2–3% ВВП в 2015–2025 гг. и растущий государственный долг следует рассматривать как цену роста.

Таким образом, перед экономическими властями всегда стоит макроэкономический выбор: бездефицитный бюджет или стимулирование роста? Что первично: цели развития или стабильность государственных финансов, недопущение инфляции, часто являющейся спутником экономического роста? Существует объективное противоречие между этими задачами, решаемое в зависимости от конкретной ситуации. Кейнсианский подход в этом вопросе представляется наиболее взвешенным. Очевидно, необходим баланс интересов и сосредоточение бюджета на государственных инвестициях с высокой отдачей и эффективностью. Это означает приемлемость разумного и управляемого дефицита бюджета.

Комплекс мер по достижению и поддержанию бюджетной сбалансированности именуется бюджетной консолидацией. Это одновременное снижение расходов за счет повышения эффективности расходования государственных средств и увеличение доходов за счет повышения налоговой нагрузки, улучшения собираемости налогов. В случае с акцентом на налоги бюджетную консолидацию именуют фискальной консолидацией^[1]. Большинство стран, в том числе сопоставимые по объемам ВВП с Россией, основное сокращение дефицита планируют за счет снижения государственных расходов и повышения налогов в пропорции примерно 4:1. Очевидно, что Россия могла бы придерживаться аналогичных пропорций.

В целях стимулирования экономического роста и обеспечения сбалансированности бюджета в среднесрочной перспективе в России реализуется среднесрочный бюджетный маневр: относительное сокращение расходов на оборону и правоохранительную деятельность, прямое субсидирование предприятий, некоторое замедление расходов на оплату труда работников бюджетной сферы и, напротив, увеличение продуктивных расходов на образование, здравоохранение, инфраструктурные проекты и дорожное строительство. Помимо этого в 2016 г. произойдет дополнительное сокращение государственных закупок, инвестиционных расходов, перенос на более поздний срок части расходов по государственной программе вооружения.

В 2013 г. с использованием части средств антикризисного резерва и за счет экономии на расходах по обслуживанию госдолга и реализации государственных гарантий средства перераспределены в адрес ЖКХ, сельского хозяйства, РЖД, на нужды дошкольного детского образования и другим получателям. Не исключено и использование в качестве источников государственных инвестиций части суверенных фондов (ФНБ) и пенсионных накоплений. Эти средства передаются ВЭБ (Банк развития) для финансирования инфраструктурных проектов и прямого субсидирования авто- и авиапроизводителей и предприятий агрокомплекса.

Бюджетный маневр необходим потому, что часть налоговых доходов от нефтегазового сектора, налог на прибыль, часть доходов в результате сокращения импорта могут быть недополучены. Расходы в целом урезаться не будут, поскольку действует бюджетное правило. В результате бюджетного маневра в 2014–2015 гг. экономия составит 500–550 млрд руб. Таким образом, акцент в бюджетном маневре делается не на сокращении, а на оптимизации расходов. Бюджетные маневры – это пример непосредственного регулирования состояния бюджета.

Источники финансирования дефицита бюджета делятся на внутренние и внешние. Критерием деления является их валютная номинированность.

Внутренние источники финансирования дефицита федерального бюджета – кредиты, полученные РФ от банков в валюте РФ; государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ; бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, в том числе предоставляемые за счет средств целевых иностранных кредитов; поступления от продажи имущества и финансовых активов, находящихся в государственной собственности (акций, земельных участков, запасов драгоценных металлов); прирост государственных запасов и резервов; изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета.

Внешние источники финансирования дефицита федерального бюджета – государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ; кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленные в иностранной валюте, привлеченные РФ.

Кредиты Центрального банка РФ (ЦБ РФ), а также приобретение ЦБ РФ государственных и муниципальных ценных бумаг РФ при их размещении не могут быть источниками финансирования дефицита федерального бюджета (ст. 92.5 Бюджетного кодекса). Это связано с возможностью провоцирования инфляции вследствие роста денежного предложения для финансирования дефицита.

Финансирование дефицита федерального бюджета осуществляется преимущественно за счет государственных заимствований и средств, поступающих от приватизации федеральной собственности. Обособленными источниками финансирования дефицита федерального бюджета стали нефтяные доходы, отложенные в суверенные фонды (Резервный фонд и Фонд национального благосостояния), а также исполнение государственных гарантий (табл. 4.17).

Таблица 4.17. Источники финансирования дефицита федерального бюджета в 2013–2016 гг., млрд руб.

Показатели	2013 г.	2014 г.	2015 г.	2016 г.
Источники финансирования дефицита федерального бюджета, всего	521,4	361,5	468,3	543,7
% ВВП В том числе:	0,8	0,5	0,6	0,6
Средства Резервного фонда (пополнение)	-373,4	-377,7	-351,1	-368,4
Средства Фонда национального благосостояния	5,9	9,4	10,8	12,4
Иные источники финансирования дефицита федерального бюджета	888,9	729,8	808,6	899,7
% ВВП В том числе:	1,3	1,0	1,0	1,0
Источники внутреннего финансирования дефицита	836,8	627,4	759,9	765,7
Увеличение	1820,2	1292,9	1633,3	1643,3
Из них: государственные ценные бумаги	1213,2	974,1	1034,8	1253,3
приватизация	427,7	230,8	445,1	250,0
Уменьшение	-983,4	-665,5	-873,4	-877,6
Из них: государственные ценные бумаги	-764,6	-441,3	-590,9	-609,7
Источники внешнего финансирования дефицита	52,1	102,5	48,7	134,0
Увеличение	264,8	277,6	291,5	299,5
Из них: государственные ценные бумаги	226,8	224,7	235,9	244,3
Уменьшение	-212,7	-175,1	-242,8	-165,5
Из них: государственные ценные бумаги	-45,3	-41,6	-110,7	-45,2

Из таблицы видно, что основным источником финансирования дефицита федерального бюджета выступают государственные заимствования. "Чистое" привлечение денежных средств на внутреннем и внешнем финансовых рынках в 2014 г. составит 691,7 млрд руб., в 2015 г. – 550,3 млрд руб. и в 2016 г. – 836,9 млрд руб.

Регулирование бюджетного дефицита допускает определенную гибкость в силу прогнозного характера основных источников. Так, в 2013 г. вследствие замедления поступления средств от приватизации на замещение этих источников направлена часть нефтегазовых доходов, которые должны были бы направляться в Резервный фонд. Это разрешено Бюджетным кодексом.

Финансирование дефицитов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов опирается на источники, имеющие ту же экономическую природу, что и источники, используемые при финансировании федерального дефицита. Это заимствования в виде выпуска региональных и местных бумаг, бюджетные кредиты от других звеньев бюджетной системы, кредиты банков, в том числе иностранных, целевые иностранные кредиты, кредиты международных финансовых организаций. Однако на субфедеральном уровне доля источников внешнего происхождения ниже, чем на федеральном, а на местном выделяются только внутренние источники финансирования. Тем не менее дефицит местного бюджета может быть покрыт бюджетным кредитом от Российской Федерации в рамках использования целевых иностранных кредитов.