Регулирование банкротства системообразующих финансовых институтов (Systemically important financial institutions, SIFIs)

Закон вводит специальный правовой режим ликвидации (Orderly Liquidation) для крупных (системных) финансовых институтов, банкротство которых может угрожать финансовой стабильности США. В соответствии с нормами закона правительство США финансирует всю процедуру ликвидации и предпринимает действия по пресечению возможной паники на рынке и реализации активов банкрота по максимальной стоимости. По завершении процедуры владельцы ликвидированной компании обязаны полностью возместить понесенные государством расходы. Другая норма закона предусматривает возможность принудительного возврата активов банкрота, если они были переданы третьим лицам незадолго до наступления банкротства. Законом также предусмотрена персональная ответственность топ-менеджеров, под чьим руководством компания скатилась к банкротству: отстранение от управления компанией, взыскание с них нанесенного компании ущерба, запрет на дальнейшую административную деятельность в других финансовых компаниях.

Регулирование валютного рынка (Forex)

Согласно ограничениям закона любые торговые операции резидентов США с финансовыми инструментами на внебиржевом рынке отныне будут квалифицироваться как противозаконные. Это касается прежде всего валютного рынка Forex. Об этом более подробно можно узнать из обзорной статьи "Washington Monthly", которую мы приводим ниже (с сокращениями).

Вопросы практики

Пол Гластрис (Paul Glastris). Неполноценное величие Барака Обамы "Washington Monthly", 2012, США

Начнем с того, что вызвало глубокое разочарование у левых и негодование у правых. Это важные решения Обамы в области экономики. Самым заметным аспектом плана Обамы в этой сфере стал закон "О восстановлении американской экономики", принятый вскоре после прихода в Белый Дом Обамы в самый разгар глобального кризиса, более известный как пакет стимулов. Сегодня, спустя пять лет, почти ни у кого не находится добрых слов в адрес этого закона.

Он не понравился избирателям. Либералы жалуются, что в нем слишком много не очень-то стимулирующих налоговых ограничений, призванных привлечь голоса республиканцев (это не удалось); что закон этот следовало сделать более обширным, предусматривающим целый ряд других мер антикризисного и стимулирующего характера. А консерваторы утверждают, что закон не создал новые рабочие места и вообще никак не помог экономике. Однако большинство авторитетных экономистов заявляет, что это не гак, и Закон сыграл большую позитивную роль. По данным бюджетного управления Конгресса пакет стимулов создал от 500 000 до 3,3 млн рабочих мест и увеличил ВВП страны от 1 до 4,5%. Действительно, прошло всего несколько недель после вступления закона в силу, и волна заявлений на выплату пособий по безработице начала спадать. Спустя 12 месяцев частный сектор начал создавать рабочих мест больше, чем сокращать, и такая тенденция сохраняется на протяжении 23 месяцев подряд. В целом в частном секторе появилось 3,7 млн рабочих мест. Что касается первого важнейшего экзамена — помог ли закон экономике, когда та нуждалась в помощи больше всего—то он его сдал. А если сегодняшний экономический подъем будет и дальше набирать обороты, то пакет стимулов запомнится тем, что он помог вывести Америку из Великой Рецессии.

Но потенциальная значимость закона "О восстановлении американской экономики" переходит даже эти границы. Во-первых, благодаря новаторскому управлению, администрация сумела потратить 787 млрд долл. с минимумом жульничеств и афер. (Для сравнения: в расходах администрации Рузвельта в начале Нового курса было так много расточительности и злоупотреблений, что даже появился новый термин, описывающий это явление — boondoggle (можно примерно перевести как "напрасный труд и халява за государственный счет". — Прим. пер.)) Кроме того, подход администрации к выбору проектов для финансирования сам по себе оказался революционным. Вместо того, чтобы тратить деньги обычным способом — по формуле, когда каждый штат и избирательный округ получает свою "справедливую долю" — администрация изрядную часть средств из пакета стимулов направила на создание десятка с лишним гигантских программ с выделением грантов на конкурсной основе. Потенциальные получатели, будь то штат, местная администрация, неправительственная организация или корпорация, должны бороться за получение денег, предлагая свои предпринимательские стратегии, обеспечивающие достижение целей, поставленных федеральной властью, а также процедуры и критерии для оценки результатов их работы.

Среди этих стратегий наиболее известна грантовая программа Министерства образования "Race to the Тор" ("гонка вверх". —Прим. пер.) стоимостью 4,35 млрд долл., которая получила высокую оценку у специалистов. Это одна из немногих программ нынешней администрации, заслужившая похвалу и слева, и справа. И тем не менее, почти никто не говорит о том, что она является частью закона о стимулировании. Просто, чтобы получить право и возможность принять участие в конкурсе и победить в нем, многие испытывающие нехватку денежных средств штаты внезапно проявили готовность и желание к осуществлению реформ, которым они до того противились. Десятки штатов повысили качество тестов на проверку школьной успеваемости, начали увязывать зарплату учителей с этими тестами, приняли общий набор строгих учебных нормативов и стандартов, а также сняли количественные ограничения по чартерным школам в своих штатах. Пока не ясно, приведут ли эти изменения к повышению качества обучения и успеваемости школьников, но программа "Race to the Тор" внесла столько же изменений в законы и процедуры штатов и округов, как и закон Джорджа Буша "No Child Left Behind" ("Ни одного отстающего ребенка". — Прим. пер.). А есть еще не менее десятка других похожих программ с выделением грантов, которые привязаны к пакету стимулов. Это и программа "оцифровки" медицинской документации, и программа расширения возможностей грузового железнодорожного транспорта, и меры по созданию передовой отрасли по производству аккумуляторов.

Какую оценку закону "О восстановлении американской экономики" даст история? Невысокую, если экономика по-прежнему будет слабой или если начнется спад. Высокую, если экономический подъем продолжится. Но давайте уйдем в сторону от экономики. Если хотя бы часть тех ставок, которые Обама сделал на реформу образования, транспорта и энергетики, обернется выигрышем и если состязательная модель федеральных расходов приживется, то "временный" пакет стимулов окажет заметное и длительное влияние на государство и на экономику.

Еще один важный (и резко критикуемый) аспект экономического наследия Обамы это действия его команды по ликвидации последствий катастрофы в финансовом секторе. Это еще одно достижение, о котором он не упомянул в своем ежегодном послании. И это неудивительно, потому что принятые меры носят комплексный, затяжной характер, и они предусматривают спасение банкиров. Но здесь стоит притормозить и вспомнить кризис в том виде, в каком его унаследовал Обама. Вы, конечно, помните, что срочная помощь банкам оказывалась осенью 2008 г., когда администрация Буша создала Программу по спасению проблемных активов (Troubled Asset Relief Program — TARP). Влив в сотни банков, и особенно в самые крупные, более 300 млрд долл., эта программа дала экономике возможность немного отдышаться. А новой администрации она дала определенные ресурсы из неизрасходованных в рамках TARP средств в сумме 800 млрд долл., с которыми та смогла работать. Но поскольку потребители все чаще оказывались не в состоянии расплачиваться по ипотеке и по кредитам, а экономика в месяц инаугурации Обамы сократила 800 000 рабочих мест, потери крупных банков росли быстрее, чем Вашингтон вкачивал в них доллары. И никто не знал, что у них было в балансовых ведомостях. Многие институты были на грани краха, и дополнительных 350 млрд долл. оказалось недостаточно для стабилизации системы и выплат по другим важнейшим программам чрезвычайной помощи, таким как меры противодействия отчуждениям за долги. Некоторые экономисты, такие как Джозеф Стиглиц, увидевший кризис за несколько лет до его наступления, давали администрации рекомендации воспользоваться моментом и полностью перестроить финансовый сектор: национализировать самые крупные и самые проблемные банки; изгнать их никчемных менеджеров; разделить эти банки на более мелкие; заставить правительство отказаться от наиболее "токсичных" активов, распродав их и списав с баланса; сократить зарплаты и бонусы управляющим и директорам; и в целом урезать Уолл-стрит в размерах, чтобы ограничить его порочное и гибельное влияние на национальную экономику. Главные экономические советники Обамы исходили из того, что такая радикальная перестройка не нужна и является безрассудством в разгар экономического кризиса. Вместо этого Министерство финансов во главе с Тимоти Гайтнером подготовило гораздо более целенаправленную и точечную интервенцию, предназначенную для стабилизации финансовых рынков и возвращения экономики в нужное русло, причем с наименьшими потерями для государства. Вместо того чтобы возлагать на налогоплательщиков рискованное и дорогостоящее бремя национализации банков (Конгресс, уже утвердивший программу TARP и закон о стимулировании, был не склонен утверждать эти расходы), Гайтнер со своим планом хотел убедить инвесторов прийти на помощь и дать банкам капиталы. Его план состоял из трех основных частей. Во-первых, Министерство финансов вместе с Федеральным резервом и другими ведомствами проводит "нагрузочные испытания" банков, чтобы определить, насколько они прочны и сколько капиталов им потребуется для выживания и кредитования при еще более мрачном экономическом сценарии, чем тот, которого ждали в то время. Во-вторых, министерство давало банкам шесть месяцев на получение этих сумм у частных инвесторов и заявляло, что если привлечь эти средства не удастся, Минфин за счет долларов налогоплательщиков приобретет право собственности на эти банки по заранее установленной цене, которая по сути дела была нижней планкой для частных инвесторов. В-третьих, оно создало из государственных и частных денег фонд для скупки проблемных активов банков, что давало определенную гарантию наличия рынка для таких активов.

С политической точки зрения этот план был ужасен. Было похоже, что Обама нянчится с Уолл-стрит. Однако, как отметил Джошуа Грин в Atlantic, план этот возымел необходимый эффект. Частные деньги в сумме 140 млрд долл. потекли в 19 крупнейших банков; рынки кредитования вышли из глубокой заморозки; а банки, благодаря низким процентным ставкам ФРС, выплатили долги по программе TARP, причем с процентами. В 2008 г. Международный валютный фонд провел исследование по прошлым финансовым кризисам в 42 странах мира и выяснил, что правительства этих стран тратили на выход из них в среднем по 13,3% своего ВВП. По этим меркам американскому правительству такие действия должны были обойтись в 1,9 трлн долл. Обама со своим планом снова поставил банки на ноги, и затраты правительства при этом оказались по сути дела нулевыми. А страна вышла из финансового кризиса в рекордно короткие сроки. Задумайтесь над этим.

Вдобавок к урегулированию самого кризиса администрация постаралась застраховаться от его повторения, опубликовав план расширения федерального регулирования финансовых рынков. Этот план в конечном итоге вылился в реформу Уолл-стрит и в Закон о защите потребителей, иначе известный как Закон Додда — Фрэнка. Новый закон, принятый почти без единого голоса со стороны республиканцев, подвергается язвительной критике с того самого момента, как он впервые появился в палате представителей. Консерваторы критикуют его, называя захватом власти государством, а либералы и разные научные эксперты ругают его за чрезмерную слабость.

Однако, как объясняет Майкл Конзал из Института Рузвельта, новый закон равноценен величайшим достижениям финансового регулирования в рамках Нового курса, и даже превосходит их. Подобно тому как Закон о ценных бумагах от 1933 г. и Закон о ценных бумагах и биржах от 1934 г. устанавливали правила прозрачности на рынке ценных бумаг и создавал Комиссию по ценным бумагам и биржам, чтобы карать за мошенничество и обман, Закон Додда — Фрэнка учредил новое Бюро финансовой защиты потребителей, которое будет выполнять все те же функции по всем вопросам — от ипотеки до кредитных карт. Закон о ценных бумагах и биржах принуждал торговать акциями на биржах и требовал, чтобы у трейдеров было достаточное дополнительное обеспечение. Закон Додда — Фрэнка точно так же выталкивает финансовые деривативы в банковские расчетные палаты и на биржи. Закон Гласса — Стигалла от 1933 г. запрещал коммерческим банкам заниматься наиболее спекулятивной деятельностью инвестиционных банков. Новое правило в Законе Додда — Фрэнка, носящее название Правило Волкера, ограничивает возможность банкам, которые используют гарантии правительства, вести рискованную торговлю ценными бумагами ради получения прибыли. Закон Гласса — Стигалла также предусматривал создание Федеральной корпорации страхования депозитов, чтобы следить за коммерческими банками и национализировать их в случае возникновения финансовых проблем. Закон Додда — Фрэнка дает Федеральной корпорации страхования депозитов "полномочия по урегулированию" в отношении финансовых гигантов, которые "слишком велики, чтобы потерпеть крах". Корпорация, таким образом, может осуществлять мониторинг и этих гигантов тоже, переводя их в государственную собственность в случае необходимости. На каждом этапе прохождения Закона Додда — Фрэнка по ступеням законодательной лестницы, от палаты представителей до Сената, а теперь до уровня исполнителей в целях его реализации, либералы били тревогу, заявляя, что закон недостаточно строг и что он обязательно ослабнет, поскольку лоббисты нафаршируют его оговорками и исключениями. Но хотя сейчас в законе действительно достаточно много лазеек (особенно в Правиле Волкера), неожиданным является то, что он со временем стал не слабее, а жестче, причем зачастую по требованию законодателей, которым хотелось более строгих мер, чем того хотел Гайтнер. Сенат принял поправку Коллинза. Этот набор правил, составленный Федеральной корпорацией страхования депозитов под началом Шейлы Бэйр, устанавливает жесткие требования к капиталу банков, их холдинговых компаний и спекулятивных внебанковских финансовых институтов, таких как хедж-фонды, ограничивая их возможности по осуществлению рискованной торговли с большой долей заемных средств между собой, ибо именно это стало одной из основных причин финансового кризиса. Благодаря отчасти настойчивости Гэри Генслера, назначенного Обамой на пост председателя Комиссии по срочной биржевой торговле, условия регулирования деривативов в сенатской версии законопроекта стали намного жестче. После этого

Комиссия по срочной биржевой торговле подготовила достаточно строгий и всеобъемлющий набор правил и нормативов по исполнению данного Закона.

Вашингтон в своих действиях имеет обыкновение настораживаться заранее и сопротивляться любым новым аномальным фактам. Так было и с финансовым кризисом. Сначала законодатели говорили, что Закон Додда — Фрэнка слаб, и что Обама уступил Уолл-стрит. Такое мнение существовало вопреки накапливавшимся доказательствам об обратном. Свою книгу "Confidence Men" ("Люди доверия". — Прим. пер.), в которой звучит резкая критика в адрес администрации по поводу ее действий в условиях финансового кризиса, Рон Зюскинд начинает с выступления Обамы в Розовом саду, в котором тот четко дает понять, что не назначит Элизабет Уоррен руководить Бюро по финансовой защите потребителей (позже ее все-таки назначили. — Прим. авт.). Этот анекдотический момент должен был подчеркнуть политическую бесхребетность администрации в целом. Сегодня бюро возглавляет уважаемый многими Ричард Кордрэй, назначенный Обамой. А Элизабет Уоррен, по данным опросов, лидирует в гонке за свое возвращение в Сенат, пытаясь отнять у республиканцев место Теда Кеннеди от Массачусетса (умершего год назад). Неплохой результат для дела финансовой справедливости.

Да, самые крупные банки стали сегодня еще крупнее, чем до кризиса, из-за срочных слияний, инициированных администрацией Буша. Но как сказал журналисту Майклу Хершу бывший экономический советник Обамы Остан Гулсби, "самые опасные провалы — Bear Stearns, Lehman — даже не коснулись крупнейших банков. Вы могли разделить самые крупные финансовые институты, скажем, на пять частей, и все равно каждая из них была бы больше, чем Bear Stearns. Главная опасность для экономики это взаимосвязь и взаимозависимость, а не просто огромные размеры". Закон Додда — Фрэнка с его поправкой Коллинза о требованиях к капитализации, с Правилом Волкера, а также с условием о торговле деривативами через банковские расчетные центры во многом решает эту проблему "взаимосвязи и взаимозависимости". А предусмотренные законом "полномочия по урегулированию" дают регуляторам возможность заранее отмечать слишком рискованное поведение крупных банков и закрывать их, если они попадают в беду. Теперь гигантам предъявляются более высокие требования по капитализации, чем более мелким банкам, и это еще одна страховка от риска, а также стимул для бизнеса переходить из первых во вторые.

Действительно, руководители банков, при которых произошел кризис, получили щедрые бонусы, направляясь на выход, и эти бонусы продолжали течь им в карманы даже тогда, когда дядя Сэм начал спасать финансовые институты. Это обескуражило и возмутило многих американцев, как либералов, так и консерваторов. Но также верно и то, что банковских акционеров без спросу "постригли", поскольку новые частные инвестиции, пришедшие в банки благодаря гайтнеровскому плану реструктуризации, существенно уменьшили ценность их активов. Это создало хоть какую-то дисциплину на рынке, которую можно было противопоставить дилемме "морального риска", поскольку государственная помощь стала сигналом о том, что наказания за безрассудство не будет. Еще важнее другое. Ограничив возможности банков по использованию заемных средств и ведению рискованной торговли за счет чужих денег, Закон Додда — Фрэнка поставил под угрозу тот огромный соблазн получить колоссальные прибыли, из которых и выплачивались все эти несоразмерные компенсации. В случае необходимости закон дает государству право вносить изменения в компенсационные пакеты выплат банковским руководителям, если возникает уверенность, что эти пакеты стимулируют чрезмерно рискованное поведение. Регулирующие органы уже начали пользоваться этим правом. И наконец, после многолетних хождений вокруг да около администрация, подталкиваемая агрессивно настроенными прокурорами штатов, начала, наконец, проводить крупные расследования и выдвигать обвинения против тех, чье преступное поведение могло вызвать финансовый коллапс. Какую же оценку дадут историки действиям Обамы в условиях финансового кризиса? Трудно сказать определенно, потому что очень многое будет зависеть от дальнейших действий, а если конкретно — от того, будет ли у Обамы шанс для осуществления этих дальнейших действий, т.е. получит ли он второй президентский срок. (Республиканцы уже пообещали выхолостить Закон Додда — Франка, если Обаму не переизберут.) Будут ли достаточно жесткими и умными те правила, которые составляют сегодня регуляторы для исполнения Закона Додда — Франка? Будут ли эти правила претворяться в жизнь и иметь правовое обеспечение? Будут ли федеральные прокуроры призывать к ответу банкиров? Можно ли будет избавиться от проблемных активов на счетах банков и не вызвать при этом очередной банковский крах?

Мы пока не знаем ответы на эти вопросы, но есть убедительные признаки того, что Уоллстрит понимает — игра окончена. В ожидании вступления в силу положений Закона Додда — Фрэнка многие крупнейшие банки уже закрыли свои специализированные трейдинговые операции. Прибыли банков, мощно пошедшие вверх на начальном этапе оказания помощи, в последние месяцы резко упали, поскольку компании в других отраслях тоже показывают весьма неплохие результаты. Сократили и компенсационные пакеты. Если через 5, 10 или 20 лет рискованные действия финансовых институтов снова приведут к кризису, Обаму резко осудят за то, что он не сумел настоять на более радикальных реформах в момент, когда политическая власть Уолл-стрит была минимальна. Но если США пройдет следующее десятилетие или два без очередного финансового коллапса и если нездоровое влияние Уолл-стрит на экономику ослабнет, то Обаме поставят в заслугу не только наше спасение от кризиса в короткой перспективе, но и то, что он изобрел новый и эффективный набор правил, уменьшивших шансы на повторение кризиса.

То же самое — "поживем — увидим" — можно сказать и о центральном достижении Обамы: Закон об обеспечении доступного здравоохранения (Affordable Care Act). Добившись принятия закона, обеспечивающего охрану здоровья почти всем американцам поголовно, Обама сумел сделать то, что до него на протяжении века не могли сделать пять предыдущих президентов. И сделал он это вопреки советам своих ближайших помощников и страстному, единому сопротивлению республиканцев. Закон не только обеспечивает страховкой 32 миллиона незастрахованных американцев, но и сокращает дефицит, а также вводит в действие десятки новых мер и программ, направленных на уменьшение затрат здравоохранения, которые являются источником многолетних бюджетных проблем Америки.