Реформы центрального государственного управления в первой половине XIX в.
В рассматриваемый период Россия оставалась неограниченной самодержавной монархией, в которой усилиями Александра I и его единомышленников были проведены реформы центрального государственного управления. Роль советников императора пытались играть во многом противоположные круги придворных. Негласному комитету, который составляли молодые образованные дворяне, противостоял формально учрежденный Непременный совет, включавший старых сенаторов-царедворцев.
План реформ был создан к октябрю 1809 г. и получил название "Введение к Уложению государственных законов". Основной целью предложенных преобразований помимо придания самодержавию внешних форм закона было ограничение его "внутреннею и существенною силою установлений". Сперанский, в частности, предлагал создать в России систему представительных по своему характеру учреждений для выражения мнения общества по важным государственным вопросам. Однако из всего проекта была реализована лишь часть, посвященная учреждению в России нового органа государственного управления – Государственного совета (1810). Сперанский, заняв пост государственного секретаря, сумел частично осуществить преобразования в области финансов, провести реорганизацию системы центрального отраслевого управления путем создания министерств.
Меры по реформе государственной службы были изложены в записке Сперанского "Об усовершении общего народного воспитания" (1808). Он предлагал ликвидировать чины, которые порождали злоупотребления и "развращали дух народный", позволяя некомпетентным лицам занимать высшие должности по выслуге лет. С августа 1809 г. стал действовать соответствующий указ о новых правилах производства в чины по гражданской службе. Особое значение Сперанский придавал качественной подготовке юристов. По его инициативе группа выдающихся своими успехами в учении молодых людей была направлена для получения юридического образования в Германию и позднее составила костяк российской университетской профессуры в области юриспруденции. Сперанский явился автором проекта создания Царскосельского лицея – специализированного учебного заведения по подготовке высокопоставленных государственных чиновников.
Плоды реформ оказались устойчивыми к дальнейшим преобразованиям. Центральные учреждения дореформенного периода (Государственный совет, Комитет министров, Сенат, министерства, императорская канцелярия) сохранялись в России до начала XX в. Высшие органы государственной власти делились на органы верховного управления (Государственный совет и Комитет министров) и подчиненного управления (Сенат и министерства).
6.4.1. Органы верховного управления
Император
Главным органом верховного управления был российский император. В состав Основных законов, составляющих т. 1, ч. 1 Свода законов Российской империи, вошел: раздел 1 "О священных правах и преимуществах верховной самодержавной власти", где закреплялось существо самодержавной власти как неограниченной. Раздел определял, кроме того, порядок престолонаследия, порядок вступления на престол и присяги подданства, коронования и миропомазания, титул императорского величества и государственный герб. В Основных законах говорилось также о вере, о законах и о власти верховного управления. Раздел 2 Основных законов именовался "Учреждение об императорской фамилии", где определялись имущественные и другие нрава членов императорской фамилии.
Государственный совет
В XIX – начале XX вв. Государственный совет становится одним из главных государственных органов Российской империи, сосредоточившим в своих руках законосовещательную функцию. Прообразом Государственного совета стал учрежденный в 1801 г. Непременный совет. План создания Государственного совета входил в число преобразований, предложенных в проекте Μ. М. Сперанского "Введение к Уложению государственных законов" (1809).
Совет был учрежден как орган законосовещательный. Согласно "Образованию Государственного совета" 1810 г., в его функции входило обсуждение общих мер внутреннего управления, вопросов войны и мира, рассмотрения ежегодной сметы государственных приходов и расходов и отчетов министерств. В состав совета входили "особы, призываемые в него верховной властью", и министры в силу занимаемой должности. Председательствовал в совете император или назначенное им лицо из числа членов совета. Во главе канцелярии Государственный совета стоял государственный секретарь.
Первоначально Государственный совет состоял из четырех департаментов: 1) законов; 2) гражданских и духовных дел; 3) государственной экономии; 4) военных дел. В 1832 г. был учрежден департамент Царства Польского. Такая структура совета сохранялась до 1826 г. При Николае I Государственный совет взял на себя решение важной задачи систематизации и кодификации российского законодательства. Для этого 6 декабря 1826 г. в его структуре появляется комитет для пересмотра всей предыдущей деятельности в области законодательства и управления. Окончательное устройство Государственного совета было определено Учреждением Государственного совета 1842 г. Подтвердив строго законосовещательный характер совета, Учреждение добавляет к кругу его полномочий многочисленные финансовые дела: от рассмотрения предложенных доходов и расходов городов и ежегодных смет столичных дум до дел об открытиях и изобретениях. Важной частью деятельности Совета было рассмотрение смет министерств и других государственных учреждений, вопросы о казенных сборах.
Собственная его императорского величества канцелярия
В царствование императора Николая I роль канцелярии, которая прежде ведала в основном перепиской императоров, существенно меняется. Канцелярия превращается в орган непосредственной связи верховной власти со всеми учреждениями и ведомствами, постепенно становясь важнейшим центром формирования внутренней и отчасти внешней политики. Этому назначению служило и устройство Канцелярии. Она состояла из отделений, каждое из которых было почти самостоятельным учреждением, начальник которого отвечал только перед императором. Первоначально в Канцелярию входили три отделения, созданные в 1826 г. I отделение ведало отчетностью министров, учетом личного состава чиновников, составлением высочайших указов, II – вопросами кодификации законодательства. Наибольшую известность приобрело III отделение, ведавшее вопросами внутренней безопасности (сыск и следствие по делам о государственных преступлениях, контрразведка, цензура и пр.). Возложенные на него обязанности исполнялись пятью экспедициями. Позднее число отделений Канцелярии увеличивалось по мере необходимости. После упразднения в 1882 г. II и III отделений она остается канцелярией императора, в том числе по заведованию личным составом чиновников.
К органам верховного управления по статусу примыкали так называемые Высшие комитеты (Кавказский комитет, Комитет железных дорог, Комитет Сибирской железной дороги и др.).
6.4.2. Центральные органы подчиненного управления
Сенат
При Александре I старые сенаторы попытались восстановить Сенат в прежнем значении, но попытка не удалась. Сенат сохранял статус высшего судебного места и органа надзора. Одной из форм административного надзора стали сенаторские ревизии на местах. По их результатам нередко возбуждались дисциплинарные и даже уголовные дела о злоупотреблениях или нерадении чиновников. Важной функцией Сената оставалось обнародование (распубликование) законов. Это означало, что первый департамент проверял формальную правильность издания законодательных актов.
С начала XIX в. важную роль в центральном управлении играют министерства, которые учреждаются взамен коллегий. Первые министерства появляются в Российской империи в 1802 г. Манифест от 8 сентября 1802 г. об учреждении министерств называет министерством как ведомство всех министров, так и каждое из возглавляемых министрами восьми отделений, на которые разделялось со времени вступления в действие манифеста Управление государственных дел. Постепенно название укоренилось во втором значении. В 1802 г. были учреждены должности восьми министров: военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, юстиции, финансов и народного просвещения. Позднее учреждаются министерство полиции, Главное управление духовных дел иностранных исповеданий (1810), Министерство государственных имуществ (1837), Министерство двора и уделов (1826) и т.д. Министр ежегодно отчитывался перед императором, подавая тому письменный отчет в управлении всех вверенных ему частей через Правительствующий Сенат. Важной частью отчета было изображение того, "какое употребление сделано из денег, отпущенных на годичное ОГЛАВЛЕНИЕ" министерства. В задачу министра внутренних дел входило попечение о "повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве империи". Министерство юстиции унаследовало функции канцелярии генерал-прокурора Сената. Его главной задачей было комплектование и надзор за судебными учреждениями.
25 июня 1811 г. Александр I подписал Общее учреждение министерств, разработанное Сперанским по образцу устройства правительства и министерств наполеоновской Франции. Во главе каждого министерства должен был стоять министр, его замещал товарищ министра. При министре учреждались совет и канцелярия. Министерство делилось на департаменты, а те – на отделения и столы. В структуре сверху донизу действовал принцип единоначалия. В состав министерств включались также ученые комитеты, особые канцелярии. В структуре министерств до конца XIX в. не произошло серьезных изменений, однако соответствующий статус получили ведомство императрицы Марии (вопросы благотворительности и женского образования), Святейший Синод и Главное управление государственным коннозаводством. Министры назначались и отвечали только перед верховной властью.
Одновременно с министерствами возникают коллегиальные органы совещательного характера, в состав которых входят министры. Комитет министров сохраняет значение органа предварительного обсуждения всех дел, подлежащих докладу царю. В 1880-х гг. Комитет работал наиболее активно, занимался законодательными вопросами и важнейшими административными делами. В 1861 г. (неофициально – в 1857) был учрежден еще и Совет министров под председательством царя. Он включал не только министров, но и ряд других сановников. В его задачу входило обсуждение (обязательно в присутствии царя) общего плана управления, координация деятельности министров, составление плана законодательных работ. Правда, в реальности Совет почти не собирался, в том числе и потому, что до конца века отсутствовало положение о нем, не была определена процедура заседаний и их регулярность.
Несмотря на либеральные реформы Александра II, Россия и во второй половине века сохраняла признаки полицейского государства. Координация полицейского надзора осуществлялась III отделением Собственной его императорского величества канцелярии, при котором действовал корпус жандармов.