Реформы местного управления. Губернское управление. Создание системы крестьянского, земского и городского общественного управления
Местное управление пореформенной России сочетало в себе элементы правительственного управления и самоуправления (как тогда говорили, общественного управления). Институты крестьянского, земского, городского самоуправления сосуществовали и сотрудничали с губернской и уездной полицией, территориальными органами министерств, губернской администрацией. На низшем уровне определенное участие в управлении принимали традиционные крестьянские и инородческие общины.
Общественное крестьянское самоуправление возникает в 1861 г. в результате освобождения крестьян. Первоначальную идею правительства сохранить полицейские обязанности за помещиками реализовать не удалось. Тогда и пригодился опыт общественного устройства государственных крестьян, накопленный с 1837 г. По Общему положению о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, введенному в действие Манифестом 19 февраля 1861 г., крестьянское самоуправление включало сословные сельские и волостные общества. Волостное управление составляли волостной сход, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. Сельский сход и сельский староста составляли сельское общественное управление. Должности в учреждениях крестьянского общественного управления замещались по выбору на три года.
Первоначально предполагалось, что сельские власти сконцентрируют свое внимание на делах исключительно сословных, тогда как волость станет чисто полицейской единицей. Добиться практического воплощения этой идеи не удалось, хотя волость и была наделена полицейскими полномочиями в большем объеме. Волостной и сельский сходы выбирали соответствующих должностных лиц, решали дела о пользовании общинной землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, призрения, обучения грамоте членов сельского общества, осуществляли раскладку казенных податей, земских и мирских денежных сборов и т.п. Старосты наделялись обширными полномочиями как по делам общественным, в пределах компетенции, так и административно-полицейским (охрана общественного порядка, безопасность лиц и имуществ, паспортный контроль). В отсутствие старосты решения сходов считались незаконными.
Положением о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях 1861 г. для контроля крестьянского управления и разрешения возможных недоразумений между крестьянами и помещиками учреждались должности мировых посредников, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия. На должность мировых посредников избирались местные потомственные дворяне-помещики, соответствующие установленному имущественному цензу. Мировые посредники в дальнейшем приобрели немалое влияние в земских учреждениях. Этому способствовало то, что они выступали и земскими гласными, и начальниками крестьянского самоуправления, имеющими возможность оказывать давление на выборы гласных из крестьян.
Основным недостатком крестьянского самоуправления было сохранение сословного принципа в его формировании.
Органы крестьянского общественного управления находились под контролем как местных учреждений по крестьянским делам, основной состав которых формировался из помещиков, так и со стороны судебно-административных органов, представители которых одновременно замещали должности по крестьянскому управлению.
Основы организации и деятельности земских и городских органов самоуправления были заложены Положениями о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.[1] и от 12 июня 1890 г.[2] и Городовыми положениями от 16 июня 1870 г.[3] и от 11 июня 1892 г.[4] Принципами формирования органов общественного управления (самоуправления) стали всесословность, выборность, цензовость. То есть формировались они но выбору той части землевладельцев, городского населения и крестьянства, которая обладала предусмотренными законом имущественными цензами. Позднейшие Положения усилили роль дворянства и зажиточных горожан в самоуправлении.
Земская реформа 1864 г. вводилась на местах "для обеспечения земских польз и нужд" и предусматривала создание выборных земских учреждений – уездных и губернских земских собраний, избираемых сроком на три года. Избирательное право было цензовым (а не сословным).
Губернские и уездные земские собрания осуществляли распорядительную власть и общий надзор за ходом земских дел. На ежегодной сессии они определяли ведущие направления хозяйственной деятельности, рассматривали и утверждали сметы, раскладки повинностей, рассматривали жалобы на действия членов управ, производили выборы земских должностных лиц, проверяли количество гласных, законность и действительность их выборов (ст. 37), утверждали отчеты управ по земскому хозяйству. Для пользы дела губернские земские собрания могли издавать обязательные для местных земских учреждений постановления. Уездные собрания имели право давать инструкции своей управе о способе исполнения постановлений губернских собраний (ст. 66). Постановления и инструкции должны были не "выходить из круга предметов", входящих в компетенцию земств, и соответствовать действующему законодательству.
Постоянными исполнительными органами земских собраний были уездные и губернские управы. Председателей управ избирали земские собрания, а затем утверждали, соответственно, уездных – губернаторы, а губернских – министр внутренних дел. В компетенцию этих органов входило все руководство и управление местным хозяйством: дороги, рынки, местная промышленность, тюрьма, здравоохранение и просвещение. Хотя деятельность земств и контролировалась губернаторами, но местные деятели в большинстве своем работали самоотверженно и приносили немало пользы в своих губерниях.
Положение не содержало четкого определения пределов земской компетенции. Основной задачей земских учреждений считалось упорядочение выполнения земских повинностей. Поэтому круг вопросов, очерченный в ст. 2 Положения, содержал занятия для земства в принципе возможные, но не всегда обязательные. К ним относились заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства; попечение о развитии народного продовольствия, местной торговли и промышленности; заведование земскими благотворительными заведениями, управление взаимным земским страхованием имущества, участие (в хозяйственном отношении) в попечении о народном образовании и народном здравии; раскладка тех государственных денежных сборов, разверстка которых была возложена на земства; взимание и расходование местных сборов. К обязанностям земских учреждений относилось своевременное доведение до сведения местного начальства постановлений земских собраний и выполнение распоряжений администрации, относящихся к неотложным мероприятиям по местному хозяйству. Обязательность потребностей определялась законодателем по-старому, исходя из деления на государственные и губернские.
Дела по общим гражданским искам, стороной в которых выступали земство или город, были в юрисдикции общих судов. Они же решали дела о незаконных действиях должностных лиц общественного управления. Это было определенной гарантией от бюрократического произвола. В 1890 г. надзор за целесообразностью постановлений земских собраний перешел в ведение вновь созданного губернского по земским и городским делам присутствия.
Высший судебный надзор за деятельностью этих учреждений осуществлял Правительствующий Сенат. До 1890 г. он оставался единственной надзорной инстанцией для земских учреждений и рассматривал вопросы законности и целесообразности их решений. Положение 1890 г. оставило за Сенатом только вопросы формального соответствия постановлений земских собраний закону, что вполне соответствовало назначению судебного надзора.
Губернские и уездные земские собрания (представительный орган) и управы (исполнительно-распорядительный орган) – классический образец территориального самоуправления. До 1912 г. они существовали только в 34 губерниях европейской части страны.
Городская реформа 1870 г. заменяла сословные городские думы екатерининских времен выборными органами городского самоуправления, избираемыми на основе цензового избирательного закона. Органами городского самоуправления стали городские думы, обладающие распорядительными функциями, и городские управы, наделенные исполнительными полномочиями. Число членов городских дум зависело от количества жителей города.
Городская управа состояла из нескольких членов и городского головы. К их компетенции относились внешнее благоустройство городов, организация рынков, попечение о местной торговле и промышленности, здравоохранении и просвещении. В целом компетенция городских органов самоуправления была сходна с таковой губернских и уездных учреждений. В 1870 г. для решения вопросов целесообразности принятых решений было создано губернское по городским делам присутствие, которое распространило в 1890 г. свою деятельность и на земства. Решения присутствия могли быть обжалованы в Комитет министров.
В ходе контрреформ Александра III по новому Положению о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. земство было преобразовано. Дворянство получило возможность избирать бо́льшую часть выборных земских деятелей – гласных (около 57%). Имущественный ценз (минимальный уровень доходов, дающий право представителю того или иного сословия участвовать в деятельности земских учреждений) понижался для дворян и повышался для городского населения. Крестьяне вообще потеряли право выбирать гласных, так как теперь их назначал губернатор из среды крестьянских выборщиков – лиц, уполномоченных крестьянскими обществами участвовать в выборах.
Городская контрреформа ставила целью ослабить выборное начало, сузить круг вопросов, решаемых органами государственного самоуправления, и расширить сферу правительственных полномочий. Согласно новому Городовому положению 1892 г. имущественный ценз, дававший право участвовать в выборах, повышался. Число избирателей в Москве, например, сократилось в три раза. Из законодательства изымалось положение о том, что городские думы и управы действуют самостоятельно. Закреплялось вмешательство царской администрации в их дела. Количество заседаний городской думы ограничивалось.
Земская и городская реформа позволили существенно разгрузить местную полицию, которая впредь была почти избавлена от управления социально-экономическим развитием территорий. Смысл земской и городской контрреформы состоял в том, чтобы свести на нет возможность участия в работе органов общественного управления людей неблагонадежных, увеличить представительство дворян – опоры трона и в конечном итоге сделать земства лояльными по отношению к самодержавной власти. Результат получился двояким. С одной стороны, определив более лояльный к власти состав земских учреждений, правительство стало относиться к ним с бо́льшим доверием, что способствовало активизации всевозможных проектов благоустройства разных сторон сельской и городской жизни. С другой стороны, ограничительная политика лишь подстегнула конституционные амбиции земских деятелей. Активизация этой (нелегальной) стороны их деятельности привела к оформлению земского либерального движения, из которого в 1905 г. вырастут ведущие российские партии (кадеты, октябристы).