Лекция 21. Реформа межбюджетных отношений
В результате изучения данной главы студент должен:
знать
– основные принципы межбюджетных отношений в Российской Федерации;
– программы Правительства РФ по реформированию системы межбюджетных отношений;
– характеристики "нефинансируемых федеральных мандатов";
– основные требования, предъявляемые к системе финансовой помощи бюджетам;
уметь
– охарактеризовать основные итоги каждого из этапов реформы межбюджетных отношений;
– определить круг задач, стоявших перед региональными и муниципальными органами власти в рамках реализации Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года;
владеть навыками
– проведения анализа актуальных проблем в сфере межбюджетных отношений и основных мероприятий, направленных на их решение.
За последнее десятилетие произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней. Принятие федеральных законов об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, организации местного самоуправления, а также поправок в БК в части регулирования межбюджетных отношений способствовало упорядочению
бюджетного устройства субъектов РФ, разграничению полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, установлению стабильных доходных источников бюджетов, определению принципов формирования и распределения межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета. В данной главе рассмотрены основные этапы реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации. Для каждого из этапов определены правовые основы, приведены основные цели и задачи, а также результаты, которых удалось достичь в процессе реформирования и некоторые возникшие проблемы, в частности, "нефинансируемых федеральных мандатов". В главе подведены итоги более чем десятилетнего периода реформирования вопросов межбюджетного регулирования в Российской Федерации и определены задачи предстоящего периода.
Ключевые понятия
Проблема "нефинансируемых федеральных мандатов", механизм предоставления финансовой помощи регионам, среднесрочные программы реформирования бюджетной системы
Реформирование межбюджетных отношений в Российской Федерации на начальных этапах было полностью сконцентрировано на формировании недостающей нормативной правовой базы в сфере регулирования межбюджетных отношений.
С проведением реформы межбюджетных отношений в 1994 г. закончился этап стихийной децентрализации бюджетной системы РФ, характеризующийся отсутствием целостной концепции бюджетных реформ того времени. В ходе реформирования межбюджетных отношений в 1994 г. были сделаны следующие шаги:
– региональным властям было предоставлено право устанавливать ставку налога на прибыль предприятий и организаций;
– были введены единые нормативы отчислений от основных федеральных налогов между уровнями бюджетной системы;
– впервые были внедрены методы распределения финансовой помощи из федерального бюджета субъектам РФ на основе специальных формул;
– и, наконец, основным ее итогом стало создание Фонда финансовой поддержки субъектов РФ.
Таким образом, первая реформа межбюджетных отношений ознаменовала собой переход к построению бюджетной системы, основанной на принципах бюджетного федерализма.
Система межбюджетных отношений, заложенная в 1994 г., создала предпосылки для перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам РФ к единым правилам распределения ее на формализованной основе. Однако процесс реформирования остался незавершенным. Основным препятствием к построению эффективной системы межбюджетного выравнивания оставалось отсутствие необходимой законодательной базы как по вопросам разграничения предметов ведения, установленных Конституцией РФ, и вытекающих из них расходных обязательств, так и по вопросам закрепления на долговременной основе собственных доходных источников за бюджетами всех уровней бюджетной системы.
Так, в середине 1990-х гг. имела место практика передачи с федерального уровня на уровень субъектов РФ основной части расходов на социальную защиту населения. При этом отсутствовал механизм разграничения расходных полномочий и ответственности между уровнями власти. Регионы оказывались не в состоянии обеспечить реализацию принятых на федеральном уровне решений (например, обеспечить повышение минимального уровня заработной платы или предоставить целый ряд льгот ветеранам).
В такой ситуации региональные власти были вынуждены отказываться от выполнения ряда мер социальной защиты населения, поскольку средства на их реализацию из федерального бюджета не выделялись. Так возникал известный эффект "необеспеченных мандатов". Вместе с тем отсутствие разграничения бюджетной ответственности между уровнями власти порождало стремление органов государственной власти субъектов РФ переложить ответственность за финансирование своих расходов на федеральный бюджет.
Первый этап реформы межбюджетных отношений происходил в условиях отсутствия БК и НК, принятых только в 1998 г. (часть вторая НК – в 2000 г.).
В дальнейшем реформирование межбюджетных отношений в Российской Федерации происходило на основе принятия в целом последовательной реализации методологически увязанных друг с другом правительственных программ структурных реформ в данной сфере.
Второй этап реформы межбюджетных отношений базировался на Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 годах, утвержденной постановлением Правительства РФ от 30.07.1998 № 862.
Рис. 21.1. Основные этапы реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации
Концепцией впервые были определены общие направления реформирования межбюджетных отношений:
1) повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы РФ;
2) выравнивание возможностей реализации на всей территории страны минимального уровня установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов всех уровней;
3) создание условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов.
Особенностью Концепции как нормативного документа в сфере регулирования бюджетного процесса в РФ стало разграничение расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней. В частности, концепция устанавливала:
– перечень расходов, финансируемых исключительно из федерального бюджета;
– перечень расходов, финансируемых исключительно из бюджетов субъектов РФ;
– перечень расходов, финансируемых исключительно из бюджетов муниципальных образований;
Рис. 21.2. Основные принципы межбюджетных отношений в Российской Федерации, определенные в Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 годах
– перечень расходов, финансируемых в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законодательством, договорами о разграничении предметов ведения и полномочий совместно за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.
Таким образом, в рамках Концепции произошло четкое разграничение расходных полномочий между уровнями власти.
В период подготовки Концепции была проведена инвентаризация расходных полномочий федерального, регионального и местных бюджетов и регламентирующих их нормативных правовых актов. По результатам этой работы в 1999 г. в федеральном законодательстве, а также договорах и соглашениях с субъектами РФ было конкретизировано разграничение расходов и бюджетной ответственности органов власти и управления разных уровней, что позволило за период с 1998 по 2001 гг. осуществить поэтапный переход к нормативной оценке бюджетных потребностей органов власти и управления разных уровней, соответствующих их расходным полномочиям и ответственности.
В основу новой методики предоставления финансовой помощи регионам был положен индекс бюджетных расходов, показывающий, насколько больше (меньше) необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в данном регионе по сравнению со средними или минимальными по Российской Федерации затратами для обеспечения сопоставимого уровня финансирования основных бюджетных расходов. Так, значение индекса бюджетных расходов, равное двум, означает, что в данном регионе стоимость предоставления одинакового пакета бюджетных услуг в расчете на душу населения в два раза выше, чем в регионе с наиболее благоприятными условиями финансирования бюджетных расходов.
Реформирование коснулось и разграничения доходных источников между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Так, в части введения налогов и установления налоговых полномочий определяющим документом стал НК. Регламентация вопросов разделения налоговых поступлений и неналоговых доходов между бюджетами разных уровней, установления нормативов отчисления от федеральных и региональных налогов была осуществлена в БК и НК, а также ежегодно в федеральных законах о федеральном бюджете, в законодательстве субъектов РФ.
Налоговым законодательством был установлен исчерпывающий перечень налогов, которые могут вводиться федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Субъектам РФ было предоставлено право вводить на территории данного субъекта региональные налоги, такие как: налог на имущество предприятий и организаций, транспортный налог, налог на игорный бизнес и др.
Органам местного самоуправления предоставлялось право вводить на территории соответствующего муниципального образования следующие местные налоги: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу и другие.
При этом распределение поступлений от отдельных федеральных налогов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ производилось по единым базовым нормативам, закрепленным в федеральном законодательстве не менее чем на три года.
Одним из важнейших нововведений в рамках Концепции стало изменение механизма предоставления финансовой помощи регионам. С внедрением Концепции вместо одного ранее действовавшего Федерального фонда поддержки регионов было создано три целевых фонда: 1) Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ; 2) Фонд регионального развития; 3) Фонд развития региональных финансов.
Вместе с тем изменился не только механизм распределения трансфертов, но и условия их предоставления. В качестве условия получения финансовой помощи из федерального бюджета было определено проведение ревизии бюджета субъекта РФ. При получении субъектом РФ финансовой помощи в объеме, превышающем 50% расходов его консолидированного бюджета, ревизия проводится в обязательном порядке.
Начиная с 1999 г. финансовая помощь, предоставляемая субъектам РФ из федерального бюджета, используется под контролем территориальных органов Казначейства России и федеральных органов финансового контроля.
При этом субъектам РФ, получающим финансовую помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, запрещалось:
– ставить государственных служащих, финансируемых за счет бюджета субъекта РФ и местных бюджетов, в лучшие условия оплаты труда по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений;
– предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3% расходов соответствующего бюджета;
– предоставлять государственные гарантии в размере более 5% бюджетных расходов.
Обязательными условиями для выделения средств из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ стал перевод с 2000 г. исполнения бюджетов субъектов РФ на казначейское исполнение через территориальные органы Казначейства России, а также наличие у субъекта РФ программы увеличения собственных доходов и последовательного сокращения получаемых трансфертов.
Концепцией также устанавливалась ответственность участников межбюджетных отношений, предусматривающая необходимость законодательного закрепления прав и ответственности органов государственной власти всех уровней и органов местного самоуправления в области межбюджетных отношений.
Решение проблемы "нефинансируемых мандатов" предполагалось осуществить посредством принятия соответствующих федеральных законов о приостановлении действия федеральных законов, не имеющих финансового обеспечения для их реализации.
Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 гг. можно без преувеличения назвать фундаментальной и новаторской для того времени. В период реализации Концепции вступили в силу два основных закона, определяющих основы бюджетной системы РФ – НК и БК, произошла регламентация разграничения расходных полномочий и ответственности, а также закрепления доходных источников за соответствующими бюджетами. Не следует также забывать, что реализация Концепции происходила в достаточно сложных условиях сразу после финансового кризиса августа 1998 г. Тем не менее реформой межбюджетных отношений в 1998–2001 гг. были заложены нормативно-правовые основы бюджетного федерализма в Российской Федерации.
Главная задача Концепции, заключавшаяся в создании принципиально нового механизма бюджетного выравнивания, была решена, что позволило сместить направление реформы к двум другим основополагающим аспектам межбюджетных отношений – расходным и налоговым полномочиям.
Следует также отметить, что именно Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999– 2001 годах положила начало принятию среднесрочных программ в сфере реформирования бюджетной системы РФ.
В целом успешное выполнение плана мероприятий по реализации Концепции в 1999–2001 годах предопределило необходимость закрепления достигнутых результатов и формирования новых приоритетов реформирования.
Такие приоритеты были сформулированы в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, принятой постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 №584.
Данная Программа позволила решить основные проблемы, связанные с распределением финансовой помощи регионам. Однако в системе межбюджетных отношений остался ряд нерешенных вопросов, которые по мере практической реализации новых принципов межбюджетного выравнивания только обострялись. Среди них:
1) бюджеты субъектов РФ и особенно местные бюджеты были перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования ("нефинансируемые федеральные мандаты");
2) несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему распределялась без четких критериев и процедур, что требовало дальнейшего развития и законодательного закрепления методологии бюджетного выравнивания;
3) федеральным законодательством были установлены крайне ограниченные налогово-бюджетные полномочия органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, что позволяло им перекладывать политическую и финансовую ответственность за сбалансирование территориальных бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр;
4) серьезным препятствием на пути развития бюджетной системы стала неопределенность бюджетного статуса муниципальных образований и существующая система административно-территориального деления субъектов РФ.
Все это приводило к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, сокращению объема и качества бюджетных услуг, подрыву предпосылок для устойчивого экономического роста, усложнению условий для проведения структурных реформ, искажению условий равной конкуренции, ухудшению предпринимательского и инвестиционного климата, дальнейшему усилению межрегиональных диспропорций.
Главной целью Программы стало формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.
Такая система обеспечивает:
– экономическую эффективность – создание долгосрочных стимулов для органов власти субъектов и местного самоуправления проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат, содействовать росту доходов населения и экономическому развитию соответствующих территорий;
– бюджетную ответственность – управление общественными финансами от имени и в интересах населения, при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий для предоставления бюджетных (общественных) услуг, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики, сбалансированности всех стадий бюджетного процесса, повышения законодательно установленной взаимной ответственности органов власти разных уровней при выработке и проведении бюджетной политики;
– социальную справедливость – выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным общественным услугам и социальным гарантиям;
– политическую консолидацию – достижение общественного согласия по вопросам распределения между властями разных уровней налогово-бюджетных полномочий, создание условий для эффективного выполнения органами власти субъектов и местного самоуправления своих функций, содействие развитию гражданского общества;
– территориальную интеграцию – обеспечение единства налогово-бюджетной системы, предотвращение появления и смягчение диспропорций регионального развития, упрочение территориальной целостности страны.
Основными задачами, поставленными в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, были следующие:
1) упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ;
2) четкое разграничение расходных полномочий и сокращение "нефинансируемых мандатов";
3) четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней;
4) формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;
5) повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровне.
Общей предпосылкой для реализации Программы стала назревшая необходимость упорядочения бюджетного устройства субъектов РФ.
Проблема заключалась в том, что в результате принятия в 1995 г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в большинстве субъектов РФ муниципальные образования и местные бюджеты были сформированы на уровне бывших городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения и административных районов. Территориальные единицы более низкого уровня (бывшие города районного значения, поселки, сельсоветы), ранее имевшие свои бюджеты, были переведены на сметное финансирование.
Таким образом, фактически в Российской Федерации на местном уровне по-прежнему существовало два административных уровня, на которых осуществляется управление общественными финансами. Однако БК и НК регулировали только один уровень местных бюджетов (налогов) и налогово-бюджетных полномочий, не разделяя муниципальные образования на территориальные и поселенческие.
На основе этого в ходе реализации Программы предполагалось внесение изменений в БК с целью установить возможность формирования в субъектах РФ местных бюджетов разных типов (уровней), определить сферу их расходных полномочий, отвечающую предметам ведения органов местного самоуправления, ввести единые принципы формирования доходов местных бюджетов разных типов и выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Другим не менее важным препятствием на пути построения эффективной системы межбюджетных отношений являлось отсутствие базового элемента системы межбюджетных отношений – четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов (расходных полномочий). Более того, на региональные и особенно местные бюджеты федеральным законодательством были возложены многочисленные социальные обязательства, не обеспеченные источниками финансирования.
В результате органы власти субъектов и особенно местного самоуправления не имели возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены были проводить политику выборочного или частичного исполнения возложенных на них обязательств.
Таким образом, ключевой задачей реформы межбюджетных отношений на данном этапе стало предоставление органам власти субъектов и местного самоуправления реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами.
Для ее решения в рамках Программы необходимо было принять ряд мер, а именно:
– четко разграничить, на основе количественного анализа и единых принципов, расходные полномочия между органами власти разных уровней (федеральным, региональным и местным), сократив в максимально возможной степени сферу совместных (пересекающихся) полномочий;
– обеспечить самостоятельность органов власти субъектов и местного самоуправления в управлении расходами соответствующих бюджетов;
– сократить, а в перспективе – ликвидировать "нефинансируемые федеральные мандаты", предусмотрев полное финансовое обеспечение установленных законодательством бюджетных обязательств;
– законодательно определить порядок изменения разграничения расходных полномочий при соответствующем перераспределении бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и (или) предоставлении источников финансирования передаваемых расходных обязательств.
В этих целях в БК потребовалось ввести понятие "расходные полномочия" – права и обязанности соответствующих органов власти в пределах своей компетенции:
а) осуществлять нормативное правовое регулирование бюджетных расходов (в том числе – определять требования к объему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов);
б) обеспечивать их финансовыми средствами;
в) проводить финансирование (организацию, производство) общественных услуг.
Особое внимание в рамках реализации Программы было уделено разграничению расходных полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также законодательному закреплению механизма финансового обеспечения выполняемых муниципальными образованиями отдельных государственных полномочий.
В отношении обеспечения бюджетов бюджетной системы доходными источниками одним из основных направлений Программы стало существенное повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов, в том числе – региональных и местных налогов, имея в виду создание предпосылок для перехода в долгосрочной перспективе к формированию доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов.
Для достижения этой цели к 2005 г. предусматривались следующие меры:
1) расширить налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления при одновременном предотвращении недобросовестной налоговой конкуренции и обеспечении единого налогового пространства;
2) законодательно закрепить основные доходные источники (собственные налоги, отчисления от налоговых поступлений) за региональными и местными бюджетами на постоянной (долгосрочной) основе в соответствии с установленным разграничением расходных полномочий и обязательств;
3) сократить масштабы расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, предусматривая при прочих равных условиях зачисление 100% поступлений по определенным видам налогов и сборов за бюджетом одного уровня;
4) отказаться от практики централизации поступлений по региональным и местным налогам в вышестоящие бюджеты;
5) обеспечить уплату налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты, по месту фактической деятельности предприятий, ликвидировать внутренние "офшорные" зоны, ввести правовые и финансовые механизмы по противодействию недобросовестной налоговой конкуренции.
В отношении механизма оказания финансовой помощи из федерального бюджета субъектам РФ в Программе развития бюджетного федерализма была продемонстрирована преемственность курса, взятого в ходе реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 годах, в рамках которой были заложены основы принципиально новой системы распределения межбюджетных трансфертов. К концу 1990-х гг. назрела необходимость ее дальнейшего развития.
Система финансовой помощи бюджетам других уровней должна быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов, доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям при одновременном создании стимулов для проведения на региональном и местном уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики, развитие и эффективное использование налогового потенциала, повышении эффективности бюджетных расходов.
Исходя из этого она должна соответствовать следующим основным требованиям:
1) разделение финансовой помощи в зависимости от поставленных целей и механизмов распределения на текущую и инвестиционную, а также выравнивающую и "стимулирующую";
2) выделение в составе текущей помощи дотаций, субвенций и субсидий как основных форм финансовой поддержки;
3) распределение финансовой помощи должно проводиться по единой методике на основе формул с проверяемыми (воспроизводимыми) расчетами и объективных критериев бюджетной обеспеченности регионов либо заранее установленных условий и процедур конкурсного отбора;
4) в расчетах бюджетной обеспеченности не должны использоваться отчетные данные о фактически произведенных бюджетных расходах и фактически поступивших (начисленных) налоговых доходах. Для этого необходимы объективная и прозрачная оценка относительных различий в расходных потребностях в расчете на душу населения или потребителя бюджетных услуг и методы сравнения налогового потенциала различных территорий с учетом уровня и структуры развития региональной экономики;
5) методики и процедуры распределения финансовой помощи должны быть установлены федеральными законами и принимаемыми на их основе нормативными правовыми актами Правительства РФ;
6) жесткость бюджетных ограничений: утверждение всего объема финансовой помощи конкретным регионам и муниципальным образованиям законом о соответствующем бюджете (в абсолютных цифрах), ограничения на перечисление в течение бюджетного года средств, не распределенных между регионами и муниципальными образованиями законом о бюджете;
7) максимально возможная стабильность (предсказуемость) объема и принципов распределения финансовой помощи, позволяющая субъектам РФ и муниципальным образованиям самостоятельно прогнозировать для себя основной объем получаемой финансовой поддержки на среднесрочную перспективу и создающая стимулы для увеличения собственных доходов;
8) установление на федеральном уровне общих принципов и требований к формам и механизмам выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
В соответствии с этими требованиями в процессе реализации Программы произошло совершенствование форм предоставления финансовой помощи из федерального бюджета субъектам РФ. Для этих целей действовали как три ранее созданных фонда: Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов, так и два новых фонда – Фонд компенсаций и Фонд софинансирования расходов.
Вместе с тем проведение вышеуказанных мер (четкое разграничение расходных полномочий, ликвидация "нефинансируемых мандатов", расширение налоговых полномочий и стабильность в разделении доходных источников, объективная и "жесткая" система бюджетного выравнивания) в рамках Программы развития бюджетного федерализма оказалось недостаточным условием для стимулирования органов власти субъектов и местного самоуправления к повышению эффективности управления общественными финансами, обеспечению прозрачности принимаемых решений. Поэтому в целях ускорения данного процесса возникла необходимость подкрепления новой системы межбюджетных отношений механизмом федерального регулирования управления региональными и местными бюджетами. Этот механизм был основан на регуляторах трех уровней:
1) обязательных для исполнения минимальных требований, установленных в федеральном законодательстве;
2) рекомендуемых нормативов и параметров, соблюдение которых будет учитываться при предоставлении целевой обусловленной финансовой помощи (субсидий) из федерального бюджета;
3) дополнительных, более высоких стандартах управления общественными финансами, добровольно принимаемыми и выполняемыми органами власти субъектов и местного самоуправления (например, "Кодекс лучшей практики" и др.).
За время реализации Программы была разработана и внедрена система мониторинга региональных и местных бюджетов, типовая программа реформирования и руководство по управлению региональными финансами, методика присвоения субъектам РФ и муниципальным образованиям рейтингов кредитоспособности и качества управления бюджетами, используемым, в частности, при предоставлении средств займов международных финансовых организаций и технической помощи в рамках российских и международных программ при одновременном обеспечении их эффективности.
В общем виде Программа была направлена на повышение самостоятельности органов власти субъектов РФ и местного самоуправления при принятии решений в рамках федерального законодательства по организации собственного бюджетного процесса, формированию расходов и доходов своих бюджетов на основе четкого, стабильного и сбалансированного разграничения расходных полномочий и доходных источников, гарантирующих финансовую самостоятельность и способствующих повышению самодостаточности субъектов РФ и муниципальных образований, наращиванию и эффективному использованию их налогового потенциала.
В рамках реализации Программы были заложены основы принципиально новой системы межбюджетных отношений, обеспечивающей четкое разграничение расходных и доходных полномочий органов власти разных уровней, а также сокращение обязательств, установленных федеральными законами для бюджетов всех уровней без учета возможностей по их выполнению ("необеспеченные мандаты").
На реформирование межбюджетных отношений в Российской Федерации значительное влияние оказала Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах, одобренная постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249. Главной целью Концепции стало повышение результативности бюджетных расходов и оптимизация управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы РФ.
При этом предусмотренные Концепцией основные принципы и направления реформирования бюджетного процесса распространялись на бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ.
Реформирование бюджетного процесса осуществлялось в направлении создания условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.
При этом основным итогом реализации Концепции реформирования бюджетного процесса стало принятие Федерального закона от 26.04.2007 № 63-Φ3. Среди нововведений в области межбюджетных отношений необходимо отметить следующие. Из БК были исключены определения общих понятий "дотация", "субсидия" и "субвенция". Вместо этого в соответствующих главах БК они используются только применительно к конкретным видам бюджетных ассигнований. Так, общее понятие "субсидия" разделено на межбюджетные субсидии, субсидии автономным учреждениям, субсидии иным некоммерческим организациям, субсидии юридическим лицам, осуществляющим производство товаров, работ, услуг, а субвенции однозначно определены как межбюджетные трансферты, предоставляемые на осуществление делегированных полномочий. Таким образом, произошло уточнение форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы РФ другим бюджетам.
В целях внедрения принципов прозрачности региональных и муниципальных финансов законом были введены дополнительные условия предоставления межбюджетных трансфертов для дотационных и высокодотационных субъектов РФ и муниципальных образований в зависимости от доли межбюджетных трансфертов (за исключением средств, передаваемых на исполнение делегируемых полномочий) в объеме собственных доходов субъектов РФ и муниципальных образований, направленных на повышение финансовой дисциплины и повышение качества управления региональными (муниципальными) финансами. Так, к субъектам РФ и муниципальным образованиям, в которых доля межбюджетных трансфертов в собственных доходах превышает 20%, применяются дополнительные ограничения по установлению расходных обязательств и объему расходов на оплату труда государственных (муниципальных) служащих и (или) ОГЛАВЛЕНИЕ органов власти. Для высокодотационных субъектов РФ и муниципальных образований (с долей межбюджетных трансфертов, превышающей, соответственно, 60% и 70% собственных доходов), кроме того, введены требования по заключению с вышестоящими финансовыми органами соглашений о повышении эффективности использования бюджетных средств и ежегодному проведению проверки годового отчета об исполнении бюджета внешними контрольными органами.
Также были внесены уточнения, предполагающие при подготовке проекта федерального бюджета на очередной финансовый год проведение корректировки общего объема средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ в случае, если по итогам отчетного года фактический уровень инфляции превысил прогнозный.
Органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления было рекомендовано утвердить собственные планы по реализации Концепции.
В целях поддержки и распространения реформы бюджетного процесса на основе Фонда реформирования региональных финансов в 2005 г. был создан Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов.
В рамках реализации Концепции реформирования бюджетного процесса была создана правовая основа для новой системы организации бюджетного процесса в Российской Федерации.
В результате реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 годах и Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года были достигнуты следующие результаты:
1) упорядочено бюджетное устройство субъектов РФ;
2) разграничены полномочия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;
3) установлены стабильные доходные источники бюджетов;
4) определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;
5) в целом улучшилось качество управления финансами на региональном и местном уровнях.
Принятые федеральные законы об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также поправки в БК в части регулирования межбюджетных отношений создали законодательную базу, по-новому регулирующую финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.
Проведение бюджетной реформы, основные положения которой утверждены в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах, также потребовало принятия мер по ее реализации не только на федеральном, но и на региональном и местном уровнях бюджетной системы.
Вместе с тем по мере развития финансовых взаимоотношений в Российской Федерации между органами власти всех уровней реализация сформированного бюджетного законодательства РФ требует осуществления комплекса мероприятий как в области совершенствования межбюджетных отношений, так и в области повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами. В связи с этим возникла необходимость обеспечить методологическую и финансовую поддержку новой системы разграничения полномочий.
В настоящее время завершен очередной этап реформирования межбюджетных отношений, связанный с реализацией Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006–2008 годах, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 03.04.2006 № 467-р.
Целью Концепции стало повышение эффективности деятельности органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления по реализации их полномочий, а также качества управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы, направленное на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.
В данной Концепции были определены следующие основные задачи:
– укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ;
– создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты;
– создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами;
– повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов;
– оказание методологической и консультационной помощи субъектам РФ в целях повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.
В настоящее время БК предусмотрен ряд норм, обеспечивающих стабильность региональных и муниципальных финансов. К ним, в частности, относятся разграничение поступлений в бюджеты разных уровней от федеральных налогов и сборов и необходимость внесения изменений в законодательство, в том числе в закон о бюджете, в случае изменения расходных обязательств в течение года. Кроме того, установлено, что прогнозируемость объема Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ на очередной финансовый год достигается путем индексации объема Фонда в текущем финансовом году на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен). Тем не менее указанные меры представляются недостаточными, особенно в условиях перехода к среднесрочному финансовому планированию бюджетов всех уровней, требующему определенности не только на очередной финансовый год, но и на более длительный период.
Кроме того, в случае если фактический уровень инфляции (индекс потребительских цен) в отчетном году оказался выше прогнозируемого на этот год уровня инфляции (индекса потребительских цен) необходимо увеличивать объем средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ на разницу между утвержденным на отчетный финансовый год объемом средств Фонда и расчетным объемом средств исходя из фактического уровня инфляции, умноженную на прогнозируемый в текущем и очередном финансовых годах уровень инфляции (индекс потребительских цен).
В условиях перехода на трехлетнее бюджетное планирование предстоит осуществить расчеты межбюджетных трансфертов, предоставляемых субъектам РФ на среднесрочный период.
Средства финансовой помощи, направляемые на реализацию полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, включая инвестиционную, сконцентрированы в специально создаваемом Федеральном фонде софинансирования расходов. Единые принципы распределения средств Фонда позволят повысить прозрачность межбюджетных трансфертов и их обоснованность.
В рамках реализации Концепции происходило постепенное внедрение механизмов мониторинга и оценки федеральными органами исполнительной власти эффективности реализации полномочий, передаваемых органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, а также повышение ответственность за исполнение делегируемых полномочий.
Концепцией также были предусмотрены меры по усовершенствованию методики распределения финансовой помощи из федерального бюджета с целью создания стимулов к увеличению поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты. Так, предусматривается внести изменения в методику распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, которые обеспечат создание механизма стимулирования органов государственной власти субъектов РФ к развитию собственной налоговой базы. Стимулирующий эффект будет достигаться путем уточнения порядка расчета указанных дотаций, не предусматривающего сокращения их размеров в результате достижения субъектом РФ более высоких относительно среднероссийского уровня показателей социально-экономического развития.
Результаты работы органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по увеличению поступлений налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты будут учитываться при распределении дотаций на под держку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ.
Реформа разграничения полномочий законодательно закрепила значительную часть полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ за органами государственной власти субъектов РФ, и от того, насколько эффективно будут использоваться региональные финансы, во многом будет определяться и устойчивость государственных финансов в целом.
В целях активизации деятельности органов государственной власти субъектов РФ по финансовому оздоровлению и улучшению качества управления государственными и муниципальными финансами, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ в субъектах РФ и муниципальных образованиях в составе федерального бюджета образован Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов.
Функционирование Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов особенно актуально в период реализации в Российской Федерации бюджетной реформы, реформы местного самоуправления, а также разграничения предметов ведения и полномочий. В этой связи было увеличено количество субъектов РФ и муниципальных образований, отбираемых для предоставления субсидий по результатам оценки программ реформирования региональных и муниципальных финансов, а также усовершенствован механизм отбора путем усиления роли показателей, определяющих качество управления региональными и муниципальными финансами.
В целях создания стимулов для улучшения качества управления региональными финансами происходит внедрение системы ежегодной рейтинговой оценки результатов работы органов государственной власти субъектов РФ по управлению финансами, в первую очередь, по использованию новых принципов бюджетирования, ориентированного на результат, среднесрочного бюджетного планирования. Для субъектов РФ, получивших наиболее высокие оценки, создана система финансового поощрения.
В целях обеспечения выполнения приоритетных для Российской Федерации полномочий органов государственной власти субъектов РФ в условиях разграничения полномочий специально создан Федеральный фонд софинансирования расходов, в котором сконцентрированы средства для предоставления финансовой помощи, выделяемой на условиях софинансирования.
Одним из направлений работы по повышению качества управления государственными и муниципальными финансами стало повышение бюджетной дисциплины субъектов РФ и муниципальных образований.
Представление прозрачной и достоверной информации о деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления является необходимым условием обеспечения эффективного и устойчивого управления государственными и муниципальными финансами. Основой процесса достижения этой цели должны стать требования к публичному раскрытию информации о планах, условиях и результатах деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Концепцией также была предусмотрена необходимость введения в практику публичных ежегодных отчетов органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Указанные отчеты должны включать результаты деятельности органов управления за прошедший период и планы повышения эффективности управления региональными и муниципальными финансами на предстоящий период.
Публичные ежегодные отчеты призваны содействовать органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, населению и другим заинтересованным лицам в осуществлении контроля за эффективностью деятельности органов управления за прошедший период, анализа соответствия затраченных средств значимости предоставленных населению бюджетных услуг и результатов выполнения целевых бюджетных программ, а также проведения сравнения по аналогичным показателям с другими территориями.
В связи с проводимой бюджетной реформой и смещением акцентов в бюджетном процессе с "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами" возникла потребность в осуществлении независимой экспертизы деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
В Российской Федерации функции по независимой экспертизе частично исполняют контрольно-счетные палаты, имеющие статус органов государственного и муниципального контроля. Их главной функцией является контроль за исполнением бюджета, анализ отклонений бюджета от установленных показателей, обнаружение и предотвращение нецелевого использования бюджетных средств, определение эффективности и целесообразности их расходования. В то же время контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальные контрольно-счетные органы не осуществляют оценку результативности и эффективности управления государственными и муниципальными финансами.
Между тем переход к бюджетированию, ориентированному на результат, требует не только контроля за правильностью расходования бюджетных средств, но и оценки результативности их использования в бюджетном году и при завершении каждой бюджетной программы.
По решению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или представительного органа муниципального образования эту функцию могут выполнять независимые аудиторские фирмы.
Внедрение на региональном уровне принципов бюджетирования, ориентированного на результат, требует изменения законодательства РФ в части организационно-правовых форм организаций бюджетной сферы, планирования и управления финансами, определения полномочий ответственных лиц на всех уровнях государственного и муниципального управления, изменения систем отчетности, создания систем управленческого учета и управления качеством предоставляемых государственных и муниципальных услуг, систем текущего мониторинга и контроля за результатами.
Реализация в 2006–2008 гг. мер по повышению эффективности межбюджетных отношений позволила обеспечить создание эффективной, устойчивой и прозрачной системы финансовых взаимоотношений между органами власти в Российской Федерации, способной к самостоятельному развитию на основе сочетания принципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих интересов. В целом по основным заданным направлениям, а именно: укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ, создание стимулов для увеличения поступлений доходов в региональные и местные бюджеты и улучшения управления общественных финансов, повышение прозрачности региональных и местных бюджетов, удалось достичь значительных результатов. Следует учитывать, что реализация Концепции проходила в период разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы РФ. Поэтому основной ее задачей было оказание финансовой помощи регионам и муниципалитетам в объемах, необходимых для исполнения делегированных полномочий, поддержание их финансовой стабильности. Требование БК в отношении недопустимости передачи расходных полномочий с одного уровня бюджета другому без обеспечения их финансовыми ресурсами было соблюдено. Новые методики межбюджетного выравнивания создали дополнительные стимулы к увеличению налоговых и неналоговых доходов региональных и местных бюджетов.
Достигнутые результаты позволили сместить акцент реформирования с необходимости постоянного роста объемов финансовой помощи на эффективность расходования предоставляемых бюджетных средств.
Новый этап продвижения бюджетной реформы на региональном и местном уровнях ознаменовался реализацией Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 года, одобренной распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р.
Реформа сети бюджетных учреждений по всей стране посредством реализации Федерального закона от 08.05.2010 № 83-Φ3 повлекла за собой необходимость совершенствования взаимоотношений между органами власти всех уровней по вопросам оказания государственных услуг.
Кроме того, действующая система разграничения расходных обязательств между органами власти на разных уровнях бюджетной системы в отдельных случаях требует корректировки в целях возложения ответственности за обеспечение предоставления бюджетных услуг на органы публичной власти, способные сделать это наиболее эффективно.
В ряде субъектов РФ остается низким качество управления бюджетным процессом, свидетельством чего являются высокий по сравнению со среднероссийским уровнем уровень просроченной кредиторской задолженности по отношению к их собственным доходам, низкое качество финансового планирования, а также недостаточное использование современных процедур и методов управления бюджетным процессом в каждой из фаз бюджетного цикла.
В 2009 г. произошло значительное сокращение поступлений налоговых доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, в частности налога на прибыль организаций.
Сокращение доходов в наибольшей степени затронуло субъекты РФ, доходы которых значительно зависят от финансового состояния крупных налогоплательщиков, занятых в металлургической, нефтяной, химической и других сферах промышленности.
В условиях экономического кризиса субъекты РФ столкнулись с проблемами обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, снижения занятости населения, сокращения финансовых ресурсов на осуществление капитальных вложений, а также риска возникновения кредиторской задолженности по первоочередным обязательствам.
В связи с этим новая Концепция включает меры, направленные на смягчение последствий экономического кризиса на субъекты РФ и муниципальные образования, осуществление структурных преобразований в системе межбюджетных отношений и повышение их эффективности в среднесрочной перспективе, а также повышение качества управления бюджетным процессом в субъектах РФ и муниципальных образованиях.
В соответствии со сложившейся ситуацией развитие межбюджетных отношений и инструментов управления бюджетным процессом направлено на решение следующих задач:
– установление особенностей организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях в условиях экономического кризиса;
– создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах РФ и муниципальных образованиях;
– корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления;
– совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и местного самоуправления;
– дальнейшее развитие стимулов к увеличению доходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.
Начало реализации указанной Концепции осуществлялось в условиях кризисной ситуации в экономике, негативным образом сказывающейся на поступлении доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, что предполагало новые подходы к организации и осуществлению бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях.
На начальном этапе ее реализации органам государственной власти субъектов РФ рекомендовалось осуществлять меры, направленные на адаптацию доходной части бюджетов субъектов РФ к сложившейся экономической ситуации и развитие доходного потенциала на своей территории, включающие:
– подготовку прогноза поступлений доходов исходя из реальной ситуации в экономике;
– оперативную корректировку бюджетов при отклонении поступлений доходов от прогнозных данных;
– осуществление анализа обоснованности и эффективности применения налоговых льгот и принятие мер по их оптимизации;
– обеспечение увеличения поступлений по налогам в бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований в первую очередь за счет постановки на учет неучтенных объектов налогообложения;
– поддержку значимых для региона отраслей экономики, наиболее подверженных кризису, в том числе меры по использованию гарантийных механизмов, осуществление субсидирования процентных ставок;
– взаимодействие в рамках антикризисных комиссий с крупнейшими налогоплательщиками, расположенными на территориях соответствующих субъектов РФ и муниципальных образований, в целях обеспечения своевременного и полного выполнения ими налоговых обязательств.
В отношении расходов бюджетов рекомендации включали обеспечение адекватной экономической ситуации корректировки расходов, предполагающей осуществление следующих мер:
– инвентаризация и оптимизация расходов субъектов РФ, в том числе оптимизация расходов на ОГЛАВЛЕНИЕ бюджетной сферы и органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления;
– обеспечение реструктуризации сети бюджетных учреждений при условии сохранения качества и объемов государственных и муниципальных услуг;
– сокращение капитальных и других расходов, не связанных с обеспечением жизнедеятельности объектов социальной и коммунальной инфраструктуры;
– финансирование капитальных вложений по объектам с высокой степенью готовности и ограничение расходов на приобретение оборудования;
– обеспечение жесткого режима экономного и рационального использования бюджетных средств, направленных на оказание социально значимых государственных и муниципальных услуг, включая установление для бюджетных учреждений нормативов потребления топливно-энергетических и других материальных ресурсов;
– недопущение кредиторской задолженности по принятым обязательствам, в первую очередь по заработной плате и социальным выплатам.
В настоящее время очередной этап реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации завершился.
В целях разработки и реализации нового этапа развития межбюджетных отношений необходимо:
– предоставить право субъектам РФ самостоятельно определять те категории граждан, которым необходимо оказывать социальную поддержку, исходя из принципа нуждаемости;
– обеспечить переход к распределению всех межбюджетных трансфертов федеральным законом о федеральном бюджете;
– осуществить переход к предоставлению субсидий по принципу "одна государственная программа – одна субсидия";
– проработать механизмы передачи делегированных полномочий субъектам РФ в качестве их собственных полномочий с закреплением соответствующих доходных источников субъектов РФ;
– обеспечить выполнение плана поэтапной отмены льгот по региональным и местным налогам, установленных на федеральном уровне;
– усилить ответственность регионов за неэффективную бюджетную политику;
– способствовать обеспечению в субъектах РФ взвешенной долговой политики.
Общее направление бюджетной реформы на предстоящий период связано с оздоровлением от последствий финансового кризиса и высокими рисками снижения доходной части бюджетов бюджетной системы РФ.
В такой ситуации одним из решений является реализация комплекса мер по повышению эффективности использования бюджетных средств, что потребует совершенствования инструментов управления бюджетным процессом на всех уровнях власти. Новая концепция реформирования бюджетной системы изложена в Программе повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30.12.2013 №2593.