Реализация права граждан на жилище

Статьей 40 Конституции, закрепившей право граждан на жилище, установлено следующее:

"...2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.

3. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законодательством нормами".

Следует отметить, что эти конституционные положения базируются на соответствующих международно-правовых актах. В частности, Всеобщая декларация прав человека, утв. Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г., провозглашает:

"...Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая... жилище, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи".

Нормы, касающиеся прав граждан на жилище и его неприкосновенность, социального и индивидуального характера решения вопроса об обеспечении граждан жильем, содержатся в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950), в Европейской социальной хартии (1961) и других международных документах. Наиболее полно указанные принципы нашли отражение в Рекомендациях Международной организации труда № 115 "О жилищном строительстве для трудящихся" 1961 г. Так, в разд. II Рекомендаций отмечается, что цель национальной (государственной) политики должна заключаться в следующем:

".. .чтобы стоимость соответствующего и удовлетворительного жилища не превышала разумной части дохода трудящегося, выплачиваемой в виде квартирной платы, либо в виде платежей с целью покупки такого жилища".

Касаясь роли государства в деле обеспечения граждан жильем, в разд. III отмечено:

"Государственные органы власти должны в той степени, в какой это необходимо и практически осуществимо, либо непосредственно обеспечивать трудящихся жилплощадью, либо поощрять обеспечение их сдаваемым в аренду или приобретаемым в собственность жилищем", а в разд. V подчеркивается:

"Государственные органы власти должны оказывать специальную финансовую помощь трудящимся, которые, имея недостаточные доходы или чрезвычайно высокие расходы, связанные с ОГЛАВЛЕНИЕм семьи, не в состоянии получить надлежащее жилище".

Россия, являясь членом многих международных организаций (ООН, Совет Европы и др.), обязана, как это вытекает из действующих международно-правовых документов, учитывать и реализовывать положения этих актов в своем национальном законодательстве, т.е. ориентироваться на международные и европейские стандарты в области жилищных прав граждан.

Конституция, провозглашающая, что Российская Федерация является социальным государством и ее политика направлена на обеспечение достойной жизни граждан (ст. 7), предусматривает, как уже отмечалось, разные варианты решения их жилищного вопроса. Граждане, которые имеют необходимые средства для приобретения или строительства собственного жилого дома (квартиры), должны решать этот вопрос самостоятельно, практически без помощи со стороны государства. Вместе с тем такой подход не означает, что не требуется какое-либо содействие со стороны соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления. В частности, таким гражданам могут быть представлены налоговые льготы, для них должны быть созданы необходимые условия, в том числе организационного характера, касающиеся решения жилищного вопроса за счет собственных и (или) заемных средств. Государство же в первую очередь должно позаботиться о малоимущих гражданах, которым, как указано в ч. 3 ст. 40 Конституции, жилище должно предоставляться бесплатно или за доступную плату из государственного и муниципального жилищных фондов. Кроме того, в этой статье записано, что на таких же условиях государственное и муниципальное жилье вправе получить и иные указанные в законе граждане.

Для малоимущих граждан сохранен порядок бесплатного предоставления "социального" жилья (ст. 49 ЖК РФ).

На федеральном уровне и в законодательстве субъектов РФ могут быть определены отдельные категории граждан, которые пользуются правом на бесплатное предоставление жилого помещения (по договору социального найма). В частности, в настоящее время Федеральные законы от 12.01.1995 № 5-ФЗ "О ветеранах", от 27.05.1998 № 76-ФЗ "О статусе военнослужащих", от 17.01.1992 № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", Закон РФ от 14.04.1993 № 4791-1 "О статусе судей в Российской Федерации" предоставляют такое право ветеранам войны, военнослужащим, прокурорским и следственным работникам, судьям и другим категориям работников как "иным указанным в законе гражданам" с учетом их заслуг по защите Отечества, безупречной военной и иной государственной службы, продолжительного труда и других обстоятельств, связанных с особенностями службы или работы.

Ранее вопрос отнесения граждан к малоимущим решался на основе законодательства субъектов РФ (в федеральном законодательстве не было соответствующих норм). Например, согласно Закону г. Москвы от 11.03.1998 № 6 "Основы жилищной политики в городе Москве" по договору социального найма жилое помещение могли получить граждане, имеющие доходы на каждого члена семьи ниже уровня, утв. Московской городской Думой. Законом г. Москвы от 23.01.2002 № 2 "О приоритетах предоставления в пользование или приобретения в собственность с помощью города жилых помещений в 2002–2003 годах" было установлено, что к указанным семьям относятся семьи, имеющие доход менее 5000 руб. в месяц на каждого члена семьи, включая детей, нетрудоспособных членов семьи и иждивенцев. Теперь законодательные критерии изменились. Согласно ст. 49 ЖК РФ малоимущими гражданами в этих целях являются граждане, если они признаны таковыми органом местного самоуправления в порядке, установленном законодательством соответствующего субъекта РФ, с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению. Таким образом, в решении данного вопроса должны принимать участие как субъекты РФ (с точки зрения законодательного обеспечения), так и орган местного самоуправления по месту жительства гражданина (с точки зрения признания конкретных граждан или семей малоимущими).

Следует обратить внимание, что указанные выше положения Конституции не были включены в ЖК РСФСР. Однако они находили отражение в жилищном законодательстве субъектов РФ, в частности в ЖК Кабардино-Балкарской Республики, в ст. 4 которого было установлено следующее:

"Каждый гражданин Кабардино-Балкарской Республики имеет право на жилище. Право граждан Кабардино-Балкарской Республики на жилище реализуется в результате:

а) предоставления жилых помещений социального использования в государственном и муниципальном жилищном фонде на условиях договора социального найма;

б) аренды жилых помещений;

в) участия в жилищных и жилищно-строительных кооперативах;

г) индивидуального жилищного строительства;

д) приобретения жилых помещений в собственность на рынке жилья, в том числе в государственном и муниципальном жилищном фонде;

е) наследства;

ж) дарения;

и) обмена (мены);

к) других оснований, предусмотренных законодательством. Жилище неприкосновенно. Никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных законодательством или на основании судебного решения.

Никто не может быть выселен из занимаемого жилого помещения или ограничен в праве пользования жилым помещением, кроме как по основаниям и в порядке, предусмотренным законодательством.

Граждане Кабардино-Балкарской Республики имеют право приобретать жилище в собственность в любом населенном пункте Кабардино-Балкарской Республики независимо от места постоянного проживания.

Количество и размер жилых помещений (квартир, жилых домов), находящихся в собственности гражданина Кабардино- Балкарской Республики, не ограничиваются".

Формами обеспечения жильем "за доступную плату" можно считать решение данного вопроса с использованием субсидий и кредитов. В целях реализации права на жилище с помощью субсидий в современных социально-экономических условиях были приняты Указ Президента РФ от 29.03.1996 № 430 "О государственной поддержке граждан в строительстве и приобретении жилья" (далее – Указ Президента РФ о господдержке граждан в приобретении жилья), постановление Правительства РФ от 03.08.1996 № 937 "О предоставлении гражданам Российской Федерации, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья" (в н/в утратило силу). В этих нормативных актах жилищные субсидии признаны основной формой привлечения бюджетных средств для инвестирования в жилищную сферу. Что же касается вопросов о предоставлении гражданам кредитов на строительство, реконструкцию и приобретение жилья, то эти вопросы регулируются Указом Президента РФ от 10.06.1994 № 1180 "О жилищных кредитах" (далее – Указ Президента РФ о жилищных кредитах), которым утверждено Положение о жилищных кредитах. Нужно обратить внимание, что кредиты могут предоставляться на указанные цели как юридическим лицам, так и гражданам, в том числе не состоящим на учете для улучшения жилищных условий.

В ЖК РФ конституционные положения получили закрепление и развитие, прежде всего в ст. 1 и 2. При этом в Кодексе основной акцент делается на "обеспечение условий для осуществления права на жилище" со стороны государственных органов и органов местного самоуправления. Статьей 1 ЖК РФ установлено, что жилищное законодательство основывается на необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище.

В соответствии со ст. 2 ЖК РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе:

• содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения потребностей граждан в жилище;

• используют бюджетные средства и иные не запрещенные законодательством источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений;

• в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда;

• стимулируют жилищное строительство;

• обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях, потребителей коммунальных услуг, а также услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда;

• обеспечивают контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда;

• осуществляют в соответствии со своей компетенцией государственный контроль за соблюдением установленных законодательством требований при осуществлении жилищного строительства;

• осуществляют в соответствии со своей компетенцией государственный жилищный надзор.

В 2011 г. в данную статью внесены изменения: п. 6 и 7 изложены в новой редакции и статья дополнена п. 8. В названных пунктах говорится о "государственном контроле" и "государственном жилищном надзоре". Ранее в ЖК РФ термин (понятие) "надзор" не использовался. Понятие "государственный жилищный надзор" введено Федеральным законом от 18.07.2011 № 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Непосредственно государственному жилищному надзору теперь посвящена ст. 20 ЖК РФ.

Полномочия названных органов в области жилищных отношений, в том числе в обеспечении условий для осуществления гражданами права на жилище, определена ст. 12–14 ЖК РФ. Важно отметить, что ЖК РФ разграничивает сферу правового регулирования жилищных отношений между органами государственной власти РФ, субъектов РФ и органами местного самоуправления.

При этом в ч. 2 ст. 14 ЖК РФ установлено, что в субъектах РФ – городах федерального значения Москве и Санкт- Петербурге полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений осуществляются органами государственной власти субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, если иное не предусмотрено законами данных субъектов РФ. Например, в Москве вопросы, касающиеся признания граждан малоимущими в целях предоставления им жилых помещений по договорам социального найма, вправе решать субъект РФ, а не органы местного самоуправления.

По вопросу реализации права граждан на жилище важной является правовая позиция Конституционного Суда РФ. Конституционный Суд РФ в своем определении от 05.03.2009 № 376-О-П "По жалобе гражданина Алексеева Романа Владимировича на нарушение сто конституционных прав пунктом 1 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации" установил следующее:

"...Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию социальным правовым государством, в котором гарантируется равенство прав и свобод человека и гражданина и политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 1, часть 1; статья 7, часть 1; статья 18; статья 19, части 1 и 2).

Как неоднократно указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, провозглашенные в Конституции Российской Федерации цели социальной политики Российской Федерации предопределяют обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности и обеспечении нормальных условий существования

(Постановление от 16 декабря 1997 года № 20-П, Определение от 15 февраля 2005 года № 17-0). В свою очередь, человек, если он в силу объективных причин не способен самостоятельно достичь достойного уровня жизни, вправе рассчитывать на получение поддержки со стороны государства и общества. Эти конституционные начала взаимоотношений личности, общества и государства в социальной сфере распространяются и на отношения, связанные с осуществлением права на жилище, которое получило в том числе международно-правовое признание в качестве одного из необходимых условий гарантирования права на достойный жизненный уровень (статья 25 Всеобщей декларации прав человека, статья 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах). Закрепляя в соответствии с этим право каждого на жилище и предполагая, прежде всего, ответственное отношение самих граждан к его осуществлению, Конституция Российской Федерации одновременно возлагает на органы государственной власти и органы местного самоуправления обязанность по созданию условий для осуществления права на жилище, при этом она предусматривает, что малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (статья 40).

Из данных конституционных предписаний, реализуемых во взаимосвязи с конституционными принципами справедливости и уважения достоинства личности (преамбула; статья 2; статья 21, часть 1 Конституции Российской Федерации) и с учетом юридически значимых для Российской Федерации норм международного права, вытекает обязанность государства в лице органов государственной и муниципальной власти оказывать содействие в обеспечении нормальных жилищных условий гражданам, лишившимся единственного жилища в результате наступления таких, в частности, находящихся вне сферы их контроля обстоятельств, как пожар, и не имеющим возможности преодолеть сложившуюся трудную жизненную ситуацию самостоятельно.

Реализуя эту конституционную обязанность, федеральный законодатель предусмотрел для случаев признания жилого помещения в установленном порядке непригодным для проживания и не подлежащим ремонту и реконструкции возможность предоставления гражданам жилых помещений по договорам социального найма во внеочередном порядке (пункт 1 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации) – при условии соблюдения общих требований жилищного законодательства применительно к предоставлению жилых помещений по договорам социального найма и подтверждения объективной нуждаемости в жилом помещении (часть 2 статьи 49, часть 1 статьи 52 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Такое законодательное регулирование согласуется со статьей 40 (часть 3) Конституции Российской Федерации, которая обязывает государство обеспечить дополнительные гарантии жилищных прав путем предоставления жилища бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами не любым, а только малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище..."