Реагирование прокурора на незаконные правовые акты.

Установив, что проверенный правовой акт не отвечает критериям законности, прокурор с учетом конкретных обстоятельств (уровень органа (должностного лица), принявшего (издавшего) правовой акт, наличие или отсутствие признака нормативности и др.) принимает решение о форме реагирования.

Следует отметить, что согласно п. 3 ст. 22 и п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре принесение протеста и обращение с заявлением об оспаривании правового акта в суд относятся к альтернативным формам реагирования прокурора, т.е. законодатель не предусматривает соблюдения последовательности в применении таких мер. На отсутствие необходимости обязательного прохождения процедуры досудебного урегулирования вопроса применительно к нормативным правовым актам обращается внимание и в п. 8 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 №48.

Пункт 1 ст. 23 Закона о прокуратуре, определяющий требования к адресации и рассмотрению протеста, допускает возможность прокурора приносить этот акт реагирования в вышестоящий орган или должностному лицу. При возможной реализации этой нормы следует учитывать, что согласно п. 17 приказа Генпрокурора РФ от 07.12.2007 № 195 прокурорам субъектов РФ (очевидно и приравненным к ним прокурорам) предписано исключить случаи внесения актов реагирования непосредственно руководителям федеральных органов исполнительной власти, имея в виду, что надзор за их деятельностью осуществляется Генпрокуратурой РФ (в подобных ситуациях проект акта реагирования и копии документов, подтверждающих его обоснованность, необходимо представлять в соответствующее подразделение Генпрокуратуры РФ)^[1].

При решении вопроса об обращении в суд по поводу оспаривания правового акта прокурор должен определиться: а) со статусом такого акта (нормативный или ненормативный); б) с подведомственностью дела об оспаривании правового акта КС РФ или конституционному (уставному) суду субъекта РФ^[2], арбитражному суду или суду общей юрисдикции; в) с подсудностью дела конкретному суду.

Согласно ч. 1 ст. 52 АПК прокурор вправе оспорить в арбитражном суде нормативные и ненормативные правовые акты органов государственной власти РФ и ее субъектов, органов местного самоуправления, затрагивающие права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Порядок рассмотрения арбитражным судом дел об оспаривании нормативных правовых актов регулируется гл. 23 АПК. При этом ч. 2 ст. 192 АПК устанавливает, что прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании акта недействующим, если полагает, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. То есть процессуальное законодательство не ограничивает прокурора возможностью оспаривания только тех нормативных правовых актов поднадзорных ему органов и должностных лиц, которые противоречат исключительно законам. Отдельно законодателем оговаривается отсутствие необходимости в обязательной досудебной попытке решить вопрос с отменой акта.

Дела о признании нормативного правового акта недействующим относятся к возникающим из административных и иных публичных отношений, однако согласно ч. 1 ст. 193 АПК заявление прокурора должно соответствовать в том числе требованиям, предусмотренным ч. 1, п. 1, 2 и 10 ч. 2, ч. 3 ст. 125 АПК, т.е.: а) подаваться в письменной форме; б) подписываться уполномоченным прокурором; в) содержать наименование суда, в который подается заявление; г) указывать местонахождение ответчика; д) иметь перечень прилагаемых документов; е) копии заявления и прилагаемые к нему документы (если их нет у ответчика) должны быть направлены ответчику заказным письмом с уведомлением о вручении.

В заявлении также должны быть указаны: 1) наименование органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица, принявших оспариваемый акт; 2) название, номер, дата принятия, источник опубликования и иные данные об оспариваемом акте; 3) права и законные интересы, которые, по мнению прокурора, нарушаются оспариваемым актом или его отдельными положениями; 4) название акта, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый акт или его отдельные положения; 5) требование о признании оспариваемого акта недействующим полностью (в части); 6) перечень прилагаемых документов. К заявлению прилагаются документы, указанные в п. 1, 3 ст. 126 АПК, а также текст оспариваемого акта. Важной оговоркой в законодательстве является то, что подача заявления в арбитражный суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта.

В случае удовлетворения арбитражным судом заявления прокурора необходимо держать под контролем вопрос выполнения редакцией официального издания, где ранее был опубликован признанный недействующим нормативный правовой акт, требования ч. 1 ст. 196 АПК о незамедлительном опубликовании судебного решения (особенности оспаривания в арбитражном суде ненормативных правовых актов см. в параграфе 10.3 настоящего пособия).

Следует отметить, что согласно ч. 5 ст. 52 АПК прокурор вправе вступить в рассматриваемое по заявлению других лиц дело отмеченной категории с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле.

В свою очередь, в соответствии с ч. 1 ст. 251 ГПК прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица противоречащим закону и недействующим (полностью или в части). Дела рассматриваемой категории отнесены гражданским процессуальным законодательством к возникающим из публичных отношений. При этом следует отметить, что в отличие от положений АПК речь не идет о несоответствии оспариваемого акта любому документу, имеющему большую юридическую силу. Законодатель прямо говорит о противоречии закону, что в принципе корреспондирует положениям ст. 21 Закона о прокуратуре. Вторым важным обстоятельством является то, что в силу постановления КС РФ от 18.07.2003 № 13-П рассматривать дела об оспаривании конституций (уставов) субъектов РФ суды общей юрисдикции не вправе.

Заявление подается прокурором соответствующего уровня в суд общей юрисдикции (мировым судьям дела названной категории не подсудны) по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших акт. Оно должно соответствовать требованиям, предусмотренным ст. 131 ГПК, и содержать дополнительно данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, о его наименовании и дате принятия. В п. 7 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48 имеется оговорка о том, что при обращении прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта от него не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией РФ и другими актами, нарушаются оспариваемым актом, поскольку ст. 251 ГПК не возлагает на него такую обязанность. К заявлению об оспаривании акта приобщается копия оспариваемого документа или его части с указанием, каким СМИ и когда опубликован этот акт. Подача заявления в суд не приостанавливает действие оспариваемого акта.

В качестве предмета прокурорских требований выступает "признание нормативного правового акта недействующим полностью (частично)".

С учетом положений ст. 253 ГПК в случае удовлетворения судом заявления прокурора необходимо держать в поле зрения вопрос об опубликовании в печатном издании, где ранее был опубликован оспоренный акт, судебного решения, а также об отмене всех других актов, основанных на признанном недействующим документе или воспроизводящих его ОГЛАВЛЕНИЕ.

Пунктом 6 приказа Генпрокурора РФ от 26.04.2012 № 181 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе" прокурорам предписано обеспечить во всех судебных инстанциях обязательное участие в делах, по которым такое участие предусмотрено федеральным законодательством, в том числе по делам об оспаривании нормативных правовых актов.

Ненормативные правовые акты (решения) органов публичной власти, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих оспариваются прокурорами в суды общей юрисдикции соответствующего уровня (кроме мировых судей) на основании ст. 22 и 23 Закона о прокуратуре и ст. 45 ГПК в соответствии с правилами гл. 25 ГПК. Согласно ч. 4 ст. 254 ГПК суд вправе по ходатайству прокурора приостановить действие оспариваемого акта до вступления решения суда в силу. При подготовке заявления следует учитывать позиции, высказанные в постановлении Пленума ВС РФ от 10.02.2009 № 2. Необходимо также принимать во внимание установленные федеральными законами специальные основания для обращения прокурора в суд по вопросу оспаривания ненормативных правовых актов, в том числе речь идет о заявлениях: а) о признании недействительным решения о проведении местного референдума (ч. 9 ст. 22 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"); б) об оспаривании решения, принятого на местном референдуме (ч. 9 ст. 22 Закона); в) о признании решения комиссии по трудовым спорам не соответствующим трудовому законодательству (иному акту, содержащему нормы трудового права) (ст. 319 ТК); г) об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) (п. 12 ст. 77 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме граждан Российской Федерации", ч. 3 ст. 259 ГПК).

В отдельных случаях в качестве меры реагирования на незаконные нормативные правовые акты, когда требуется не отмена их полностью или частично, а серьезная доработка, допускается применение представления об устранении нарушения закона, поскольку это позволяет в установленный месячный срок внести соответствующие коррективы. Согласно п. 2.6 приказа Генпрокурора РФ от 02.10.2007 № 155 прокурорам предписано при выявлении причин и условий, способствующих нарушениям законодательства в сфере регионального и муниципального нормотворчества, использовать представление, в котором в обязательном порядке ставится вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц аппаратов представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Пунктом 2.8 этого же приказа в случае длительного непринятия законодательным (представительным) органом субъекта РФ предусмотренных федеральным законодательством актов наряду с использованием предусмотренного ст. 9 Закона о прокуратуре права на участие в правотворческой деятельности, а равно реализацией предоставленного региональным законодательством права законодательной инициативы также предписано вносить представления об устранении нарушений закона.

Следует иметь в виду, что п. 2.9 приказа обязывает прокуроров регионального уровня в целях формирования в установленном Правительством РФ порядке федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ, при наличии соответствующих запросов в течение семи рабочих дней направлять в территориальные органы Минюста России информацию о мерах прокурорского реагирования, принятых в отношении региональных актов, уставов муниципальных образований (на основании поступающей от горрай- прокуроров информации).

Необходимо отметить и ряд специфических форм реагирования. Так, согласно п. 2.1 приказа при отклонении замечаний прокуроров на проекты законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, противоречащих федеральному законодательству, следует направлять информацию высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа), главе муниципального образования, возглавляющему местную администрацию, для использования ими права отклонения законов, муниципальных актов, принятых соответствующими представительными органами. В свою очередь, п. 2.5 установлено, что в случаях, когда органом государственной власти (должностным лицом) субъекта РФ, органом (должностным лицом) муниципального образования в установленные сроки не приняты меры к приведению в соответствие с федеральным законодательством изданного (принятого) им акта, признанного судом противоречащим Конституции РФ, федеральным законам либо другому акту, имеющему большую юридическую силу, прокурорам необходимо инициировать перед уполномоченными органами государственной власти субъекта РФ вопрос о возможности применения правовой ответственности на основании положений ст. 9 и 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", ст. 73 и 74 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Предварительно во всех указанных случаях должно быть внесено представление руководителю органа по факту неисполнения вступившего в законную силу судебного постановления.

В силу п. 2.2 приказа Генпрокурора РФ от 02.10.2007 № 155 прокуроры должны добиваться реального исполнения заявленных требований, контролировать ситуацию до окончательного приведения нормативного правового акта в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством, а п. 2.5 предписано обеспечить надзор за исполнением решений судов о признании недействующими региональных, муниципальных нормативных правовых актов, противоречащих закону.

Согласно п. 3 ст. 24 Закона о прокуратуре в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и федеральным законам Генпрокурор РФ вправе информировать об этом главу государства. С учетом данной нормы п. 20 приказа Генпрокурора РФ от 02.10.2007 № 155 обязывает прокуроров представлять материалы по этому поводу Генпрокурору РФ.