Разработка и согласование концепции законопроекта
Предметно-содержательная концепция закона... предполагает: разработку удачного и понятного наименования акта; уяснение его понятийного аппарата; формирование более или менее четкой внутренней структуры проекта.
С. А. Авакьян.
Десять конституционно-правовых "заповедей" законотворчества
Концепцию законопроекта называют обобщающим, смысловым концентратом законопроекта, своего рода "заявкой" на подготовку будущего закона[1]. Разработка концепции требует тщательности. Как бы ни была хороша идея законопроекта, она не "выстрелит", если будет плохо сформулирована и подана в тексте концепции. Кроме того, любые противоречия, просчеты и ошибки, допущенные на данной стадии, неизбежно скажутся в ходе дальнейшей работы и, скорее всего, проявятся в окончательном варианте текста законопроекта.
Необходимо учитывать и тот факт, что при рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается именно его концепция, а также дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции РФ, его актуальности и практической значимости (ч. 1 ст. 118 Регламента Государственной Думы). Принятие закона в первом чтении означает, что его концепция получила поддержку Государственной Думы и не может быть произвольно изменена. Поэтому задача разработчика — предложить такую концепцию закона, которая не будет входить в противоречие с конституционными положениями, будет содержать выверенные, эффективные и практически выполнимые юридические решения, оформленные в соответствии со сложившейся практикой разработки правовых документов.
Подготовка концепции предполагает раскрытие основной идеи, общей характеристики и плана будущего акта. Концепция законопроекта должна содержать ясный ответ на вопрос о том, каким в своих главных чертах должен быть соответствующий документ[2]. В концепции должны быть четко сформулированы цели, которые предполагается достичь с помощью предлагаемого законопроекта, определены его структура и наиболее важные положения. Кроме того, необходимо ответить на вопросы, связанные с обеспечением исполнимости и эффективности планируемого законопроекта: кто должен контролировать его соблюдение; какими полномочиями обладают осуществляющие контроль органы и должностные лица; какие санкции предусматриваются в случае нарушения предписаний закона.
При составлении данного документа вам могут помочь Рекомендации по подготовке и оформлению проектов федеральных законов, подготовленные Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ[3]. По мнению ученых, в тексте предлагаемой концепции должны быть отражены следующие аспекты:
1) характеристика предмета и целей будущего закона;
2) анализ системы законов и иных нормативных правовых актов, действующих в сфере предмета проектируемого закона;
3) анализ причин и условий недостаточно эффективного действия норм, подлежащих отмене или совершенствованию;
4) обзор предложений ученых-юристов, иных лиц по совершенствованию, изменению нормативно-правового регулирования в сфере предмета проектируемого закона;
5) обзор передового зарубежного правотворческого опыта;
6) анализ общепризнанных норм и принципов международного права, действующих в сфере предмета проектируемого закона;
7) основные положения и варианты решений;
8) прогноз возможных последствий применения проектируемых норм;
9) финансово-экономическое обоснование проектируемого закона;
10) примерная структура будущего закона.
Если соответствующий законопроект разрабатывается федеральными органами исполнительной власти, то его разработчикам необходимо ориентироваться на Основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов, утвержденные постановлением Правительства РФ от 2 августа 2001 г. № 576. В соответствии с данными Требованиями в концепции законопроекта должны определяться:
• основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся;
• место будущего закона в системе действующего законодательства с указанием отрасли законодательства, к которой он относится, положений Конституции РФ, на реализацию которых направлен данный законопроект, а также значение, которое будет иметь законопроект для правовой системы;
• общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов (включая анализ соответствующей российской и зарубежной правоприменительной практики, а также результаты статистических, социологических и политологических исследований)[4];
• социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона (п. 3).
Подготовка концепции законопроекта субъекта РФ имеет специфику. Принципиально важный вопрос состоит в том, возможна ли разработка такого законодательного акта на региональном уровне с точки зрения соблюдения принципов разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. В первую очередь следует внимательно проанализировать конституционные предписания и положения Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Кроме того, разработчикам законопроекта следует учесть тот факт, что во многих федеральных законах содержатся положения о перераспределении полномочий в конкретных областях и полномочия субъектов РФ в сфере совместного ведения фактически поделены на собственные и делегированные. Результаты всех этих исследований с необходимыми обоснованиями должны найти отражение в тексте концепции.
В том случае, если вы разрабатываете концепцию по поручению заказчика[5], вам придется пройти процесс согласования данного документа. Как показывает практика, очень редко подготовленный проект концепции сразу же одобряется заказчиком. Разработчик должен быть психологически готов к тому, что после подготовки концепции ему не один раз придется ее анализировать и предлагать дополнительные аргументы, чтобы подтвердить правомерность и проработанность предлагаемых решений.
Для многих людей разработка законопроекта представляется невероятно сложной задачей. На самом деле для подготовленного и квалифицированного специалиста это, вероятно, один из наименее сложных компонентов законодательного процесса при наличии необходимых инструкций и уточнений. Гораздо большую сложность представляет согласование тех концепций и деталей, которые должны быть воплощены в проекте закона.
Руководство по разработке законодательства штата Гавайи
Бывают такие ситуации, когда разработчик законопроекта не уверен, что заказчик одобрит некоторые положения, которые имеют существенное значение для предлагаемого регулирования. В этом случае можно использовать стратегию, которая применяется при проведении любых переговоров. Разработчику стоит продумать, какими из наименее существенных положений концепции можно пожертвовать, с тем чтобы сохранить в неизменном виде более значимые составные элементы этой концепции. Если же содержащиеся в концепции решения спорны или разработчик проекта закона не является сторонником механизмов и процедур, на которых настаивает заказчик, то он может сформулировать наряду с этим иные решения поставленной проблемы в качестве альтернативного варианта, приведя их в скобках.
Юридическая служба, осуществляющая правовую экспертизу концепции, может указать в своем заключении, что нет правовых оснований для разработки предлагаемого законопроекта или что на основании федерального законодательства невозможно установить, в чьем ведении находится регулирование соответствующих отношений. Это довольно типичное начало процесса согласования текста концепции и проверки разработчика законопроекта на прочность. К этому нужно быть готовым и не отчаиваться при получении такого негативного заключения. Главная ваша задача — последовательно и аргументировано ответить на каждое замечание по предложенной концепции. Если ваша позиция взвешена, юридически и логически выверена, то на каком-то этапе юридическая служба перестанет оспаривать возможность регулирования соответствующих отношений.