Размеры, структура и управление государственным долгом

В СССР государственный долг быстро рос в 1930– 1950-е гг. и составлял ощутимую величину – по оценке, около четверти национального дохода к началу 1957 г., когда было принято решение о прекращении выпуска государственных займов, размещаемых по подписке среди населения (фактически полупринудительных) и одновременно об отсрочке их погашения на 20 лет. После этого государственным долг быстро сокращался. Однако в последнее десятилетие советской власти он вновь стал расти, прежде всего за счет долговых обязательств советского государства перед нерезидентами.

Россия в 1990-е гг. продолжала наращивать доставшийся ей в наследство советский государственный долг, но в следующем десятилетии переход от дефицитного бюджета к профицитному помог сократить этот долг до 6,5% ВВП. Но последовавший затем экономический кризис ознаменовал смену профицита на дефицит и стал катализатором роста государственного долга, хотя он по-прежнему остается относительно небольшим – 13% ВВП в 2012 г.

В конце 2012 г. долг расширенного правительства составил 7,3 трлн руб. Основная часть этого долга падает на федеральные власти – немногим менее 5 трлн руб., на субъекты Федерации и муниципальные образования приходится около 1,3 трлн руб. На 3/4 государственный долг состоит из ценных бумаг, прежде всего облигаций федерального займа (ОФЗ). Примерно 75% долга выпущено в рублях, остальное – в иностранных валютах, т.е. эта часть государственного долга является государственным внешним долгом (в пересчете на доллары составляет 35 млрд). Минфин России планирует в предстоящие годы наращивать государственный долг, но незначительно (примерно до 14% ВВП в 2013–2015 гг.), прежде всего рублевый долг исходя из того, что в середине текущего десятилетия им планируется дефицит федерального бюджета.

Политика государства по отношению к государственному долгу (управление государственным долгом) нацелена прежде всего на сдерживание его роста (по возможности – на сокращение размеров госдолга), удешевление обслуживания долга (т.е. погашения занятых сумм и выплаты процентов но ним), оптимизацию временно́й структуры долга. Целесообразно рассмотреть эти последствия на примере крупнейших зарубежных экономик, потому что у них этот долг заметно выше российского – в США долг расширенного правительства по отношению к ВВП в 2012 г. составил 107%, в Японии – 237, Германии – 83 (во всей еврозоне – 94%), Китае (без Гонконга) – 22, Индии – 68, Бразилии – 64%.

Что касается первой задачи, то, как показывает опыт перечисленных стран, сокращение соотношения между государственным долгом и ВВП возможно в периоды экономического подъема, когда ВВП растет быстро, а государственный долг – не растет или растет медленно. Так, государственный долг США, достигший во время Второй мировой войны почти 100%, в последующие 30–40 лет, в целом успешных для американской экономики, сократился до 15–20% ВВП.

Относительно второй задачи можно заметить, что весьма важны условия размещения государственных займов, что сказывается па величине процентов, под которые занят этот долг. Так, высокая репутация правительств США, Японии, Германии и Китая как заемщиков приводила к тому, что их облигации охотно приобретались инвесторами даже при небольшой прибыльности таких ценных бумаг. В результате у этих стран выплата процентов по государственному долгу из бюджета не составляет проблемы, потому что они тратят на это 1–2% своего ВВП. Даже Япония, мировой рекордсмен по относительным размерам государственного долга, в 2012 г. потратила на эти проценты лишь около 1,5% ВВП. Поэтому правительства таких стран могут без особых затрат занимать новые средства для оплаты старых займов, т.е. наращивать государственный долг. Тем не менее большие размеры уже накопленного государственного долга (долговой навес) могут внушать покупателям государственных облигаций сомнения в возможности государства своевременно, без пересмотра условий платежей по этим облигациям (т.е. без реструктуризации долга) обслуживать государственный долг, тем более если возникает угроза прекращения обслуживания долга (т.е. дефолта). В этих условиях, особенно если суверенный рейтинг страны невысок, продажа государственных облигаций возможна только при их большой доходности, что сразу увеличивает расходы государства на выплату процентов по долгу. Так, Греция, у которой в годы последнего экономического кризиса государственный долг стремительно рос (за 2008–2012 гг. увеличился в 1,6 раза, достигнув 171% ВВП), а суверенный рейтинг стремительно падал, увеличила за это время процентные платежи по этому долгу с 5 до почти 8% своего ВВП, так как доходность греческих 10-летних государственных облигаций по отдельным выпускам превышала 30% (чаще всего уровень доходности государственных облигаций измеряют доходностью именно государственных облигаций с десятилетним сроком).

Что касается временной структуры государственного долга, то сильная растянутость погашений этого долга во времени и относительная равномерность таких погашений может заметно облегчить погашение даже крупного государственного долга. Этого можно достичь, если правительство выпускает преимущественно облигации с длинным сроком погашения. Правда, чем длиннее срок погашения облигаций, тем выше их доходность (выпущенные в начале 2013 г. 10-летние ОФЗ были размещены под 6,75%, а 15-летние ОФЗ – под 7,10%), хотя в условиях инфляции разница между низкой доходностью государственных облигаций в текущем году и их более высокой доходностью в будущем во многом "съедается" падающей стоимостью денежных средств во времени.

Таким образом, можно сделать вывод, что хотя размеры государственного долга имеют большое значение, не менее важна репутация государства как заемщика, а также временна́я структура долга.

Каков же рекомендуемый потолок государственного долга по отношению к ВВП? Маастрихтский договор определил его для стран ЕС в 60%, в то время как ряд исследователей определяют его выше – в 77–90%. Исторический опыт говорит, что, вероятно, потолок государственного долга различен для разных стран в разное время. Известный французский историк экономики Фернан Бродель (1902–1985) приводит такой пример: к 1789 г., т.е. перед началом Французской революции, государственный долг этой страны, составлявший около 150%, вызвал финансовый кризис, в то время как в Англии в критические 1783 г. и 1801 г., т.е. в разгар войн с Францией, государственный долг приближался к 200%, однако не вызывал финансового кризиса. Бродель приходит к выводу, что это следствия качества управления государственными финансами и доверия к ним общественности: "...Франция вела финансовую политику, не бывшую ни последовательной, ни эффективной. Ей далеко было до английской ловкости в данной области. И она оказалась перед финансовым кризисом, усиленным кризисом политическим, а не просто-напросто перед кризисом бедности государства"^[1].

Кейнсианская теория в этом вопросе дает следующий подход: как писал видный кейнсианец Дж. Тобин (1918– 2002), "проблему управления долгом можно выразить следующим образом: как можно минимизировать долгосрочные процентные расходы..."^[2], что можно трактовать как то, что важны не размеры государственного долга, а размеры его обслуживания.

Можно также сделать осторожное предположение, что преобладание дефицита над профицитом и вытекающий отсюда рост государственного долга в развитых экономиках в последние 30 лет были вызваны прежде всего их стремлением форсировать собственное экономическое развитие и экономическое благосостояние. Однако кризис государственного долга во многих из этих стран, начавшийся в нынешнем десятилетии, может повернуть эту тенденцию вспять и сделать подход к дефициту бюджета и государственному долгу более осторожным.