Разграничение объектов государственного экологического контроля
Актуальной теоретической проблемой осуществления государственного экологического контроля становится проблема разграничения объектов этого контроля в условиях постоянно реформируемой федеративной системы. В федеративных и иных крупных государствах многоступенчатость экологического контроля обусловливает целесообразность и необходимость разграничение этих функций по уровням и подсистемам публичной власти – между общегосударственными, региональными и муниципальными, природоохранными и природоресурсными, управленческими, контрольными и правоохранительными органами.
Россия здесь не является исключением, но процесс этого размежевания происходит не всегда просто ввиду новизны проблем формирования подлинно федеративного государства, трудностей повышения авторитета закона и престижа всего права, следования всех и повсеместно их требованиям, недостаточности опыта надлежащего право- понимания, правоприменения и законодательной техники на всех уровнях российской правовой системы.
Россия – не договорная, а конституционная федерация, строительство которой осуществляется менее века с различными приливами и отливами, удачами и отступлениями, возникновением и решением неизбежно возникающих время от времени проблем. Одним из дискуссионных вопросов на практике стал перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, предусмотренный в ФЗ об охране окружающей среды.
Установившаяся в российском праве традиция регулирования назревших проблем по отраслям права и законодательства предполагает постановку и решение вопроса – к какой отрасли права и в какой отрасли законодательств надо их решать в данном случае? Ответ в значительное мере уже дан тем, что принцип и основы разграничения объектов экологического контроля предусматриваются в головном законе природоохранного законодательства.
Представляется, что проблема не исчерпывается только экологическим, природоохранным правом.
Во-первых, проблемы компетенции, регулирования и осуществления контрольной деятельности составляют институты и используют методы административного права. Взимание платежей (чему предшествует и способствует экологический контроль) пусть даже не налогового, не фискального, а компенсационного характера, их распределение по доходам и расходам заимствуют приемы финансового, бюджетного права и законодательства.
Во-вторых, что еще важнее, организация взаимоотношений федерации и ее субъектов, разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами входят в основы конституционного строя, составляя институты конституционного права, что требует применения соответствующих конституционно-правовых методов и более широких подходов к рассмотрению проблем обеспечения федеративного устройства государства, единых прав физических и юридических лиц на всей его территории, привлечения особого внимания к тонким вопросам учета и непротивопоставления интересов целого и его частей.
Конституционные положения являются базой разграничения объектов государственного экологического контроля. Для определения перечня объектов государственного экологического контроля имеет значение вопрос, в какой мере разграничение объектов государственного экологического контроля связано с разграничением и осуществлением прав собственности на природные ресурсы, которое до сего времени окончательно не осуществлено. Ведь контроль является необходимой частью права распоряжения, а также владения и пользования объектом собственности.
Наиболее конкретным нормативным правовым актом регулирования в этой области общественных отношений был Федеральный закон от 17.07.2001 № 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" (утратил силу)[1], которым предусматривались основания внесения земельных участков в перечни земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникают права собственности[2].
В этом Законе предусматривался порядок разграничения государственной собственности на землю (ст. 6) и разрешение соответствующих споров (ст. 7), которые могут возникать между правоприменителями и природоохранителями. Эти порядок и правила подвергались сомнению и попыткам изменения ввиду затяжного характера предусмотренного в них процесса, но использовались, поскольку других не имелось. Учитывая изложенное, с 1 июля 2007 г. указанный Закон был признан утратившим силу, а ряд его норм переведен в Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". Явочный и уведомительный порядок разграничения и регистрации прав на земельную собственность и объекты экологического контроля не должен вести к нарушению имущественных прав, к возникновению дополнительных судебных споров.
Долгое время эффективности экологического контроля препятствовали объективные и субъективные трудности: перманентное реформирование и реорганизация природоохранных и природоресурсных органов всех уровней, совмещение в ряде случаев функций государственного контроля в области охраны окружающей среды и функций хозяйственного использования природных ресурсов, состояние законности, правопорядка и правовой культуры должностных лиц и населения. Предпочтительным представляется разграничение функций управления и контроля природных ресурсов и всем делом охраны окружающей среды между уровнями публичной власти, как это частично осуществляется применительно к добыче полезных ископаемых, к использованию, охране и воспроизводству лесов, охране и использованию животного мира и ведению охотничьего хозяйства.
Такой подход, включающий в управление важнейшим элементом осуществление предварительного, текущего и постоянного контроля, способствует уравновешиванию и совмещению интересов всей федерации и ее частей, предупреждению конкуренции компетенций и излишних споров вокруг объектов, форм и содержания контрольной деятельности, взаимодействию, взаимодополнению и учету возможностей уровней государственной власти, приближению их к населению.
Этот способ используется при разграничении объектов государственного экологического контроля между уровнями власти. Поэтому перспективному, хотя и не без дискуссий, пути пошло федеральное законодательство и законодательство многих субъектов РФ. Так, государственному экологическому контролю подвергаются объекты, относящиеся к федеральным энергетическим системам, к путям сообщения, к федеральному транспорту; связанные с обеспечением обороны и безопасности; с производством ядовитых веществ; особо охраняемые территории федерального значения и другие, находящиеся в ведении РФ, расположенные на землях РФ.
Конкретно практические проблемы разграничения указанных функций должны решаться на основании постановлений Правительства РФ от 27.01.2009 № 53 "Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)"[3] и от 31.03.2009 № 285 "О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю"[4].
Теории и практике предстоит ответить на вопросы сочетания государственного (федерального и регионального) и иных видов экологического контроля, их координации между собой, повышения уровня всех видов контроля над состоянием окружающей среды и объектами ее загрязнения. Актуальность социального фактора охраны окружающей среды и использования природных ресурсов предполагает привлечение населения, его органов самоуправления к осуществлению государственного экологического контроля под эгидой самостоятельного государственного органа, подчиняющегося непосредственно Правительству РФ. О создании такого органа говорилось на заседании Совета безопасности РФ в январе 2008 г.
Задачи формирования гражданского общества и развитие идей самоуправления, демократии, о чем неоднократно заявляют в высших эшелонах власти, не исключают, по крайней мере до их окончательной реализации, действенного экологического контроля, осуществляемого государством, которое, по мнению большинства граждан, еще только и может оказать заметное положительное воздействие на состояние окружающей среды.