Разделение властей
Чрезмерное сосредоточение власти в одних руках всегда было самой большой опасностью, порождавшей бесправие, насилие, произвол, диктатуру. В современных государствах существуют три ветви власти: законодательная (парламент, конгресс, федеральное собрание), исполнительная (правительство во главе с президентом или премьер-министром) и судебная. Разделение властей сегодня является общепризнанной нормой функционирования демократического государства. Отсутствие монополии на власть любого политического института – непременное условие развития демократии. Между тем система разделения властей далеко не сразу вошла в практику государственного управления.
Так, в Древней Греции Афипское собрание соединяло в себе функции законодательной, исполнительной и судебной власти, однако уже в Средние века феодальная система государственного управления часто основывалась на известном балансе власти между королем, знатью и верхушкой духовенства. Например, испанское дворянство, давая клятву новому королю, подчеркивало: "Мы, которые так же хороши, как и ты, клянемся тебе, который ничуть не лучше нас, принять тебя в качестве нашего короля и суверенного господина при условии, что ты будешь соблюдать все наши статусы и законы, если же не будешь – то мы не примем тебя". Многие честолюбивые монархи (ярким примером является история России и Франции) стремились сосредоточить в своих руках все больше и больше личной власти, не желая делить ее ни с кем. Так возник абсолютизм – абсолютная монархия, где высшая законодательная, исполнительная и судебная власти находились в руках одного монарха.
Властолюбивые короли и императоры часто нуждались в доходах, чтобы вести разорительные войны и устраивать пышные празднества. Они стремились увеличить налоги, получить финансовую поддержку крупной аристократии, для чего вынуждены были собирать дворянские ассамблеи. В обмен на золото высшей аристократии последней был вновь открыт некоторый доступ в королевскую политику. Так появились британский парламент, шведский рикстаг, французские генеральные штаты. Эти законодательные собрания очень медленно, но все же увеличивали свою власть, противопоставляя ее абсолютистским запросам монархов. В XVI в. английский король Генрих VIII был вынужден уже в полной мере признать законодательную власть парламента. Ему была необходима поддержка парламентариев, чтобы провести законы, которые позволили бы Англии выйти из-под власти католической церкви (поскольку король страстно желал развестись со своей женой). В XVII в. английский парламент считал себя равным монарху в решении политических проблем, а в вопросе налогов – даже выше его. В 1649 г. парламент решил затянувшийся спор между роялистами и парламентариями по поводу того, в чьих руках находится верховная власть, казнив короля Карла I. Интересно, что английский философ Дж. Локк, живший в этот период, в своих работах обосновывал идею о том, что власть законодательного собрания является самой важной в государстве.
В XVIII в. философы эпохи Просвещения Ш. Л. Монтескье, Вольтер, Томас Джефферсон провозгласили: свободное развитие может быть обеспечено лишь в том случае, если власть в государстве будет разделена на три обособленные ветви, каждая из которых станет сдерживать и уравновешивать другие.
Ш. Л. Монтескье в книге "О духе законов" (1748) написал слова, вошедшие в "золотой фонд" современной политической науки: "Политическая свобода может быть обнаружена только там, где нет злоупотребления властью. Однако многолетний опыт показывает, что каждый человек, наделенный властью, склонен злоупотреблять сю и удерживать в своих руках власть до последней возможности... Для того чтобы предупредить подобное злоупотребление властью, необходимо, как это вытекает из самой природы вещей, чтобы одна власть сдерживала другую... Когда законодательная и исполнительная власти объединяются в одном и том же органе... не может быть свободы. С другой стороны, нс может быть свободы, если судебная власть нс отделена от законодательной и исполнительной... И наступает конец всему, если одно и то же лицо или орган, дворянский или народный по своему характеру, станет осуществлять все три вида власти".
Как же в современном демократическом государстве на практике осуществляется система разделения властей?
Высшим законодательным органом выступает парламент – общенациональный представительный институт, избираемый на началах всеобщего и равного избирательного права путем тайного голосования. Как правило, парламент состоит из двух палат: нижней, которая формируется посредством прямых выборов (где голосуют сами избиратели), и верхней, формируемой в разных странах по-разному.
Один из отцов-основателей США Дж. Медисон считал, что сенат – верхняя палата конгресса – является самым лучшим инструментом для защиты народа от его собственного "непостоянства и страстей". Согласно американской конституции, сенаторы, служащие более долгий срок (шесть лет) и избираемые законодательными органами штатов, должны уравновешивать в конгрессе членов палаты представителей, выбираемых непосредственно народом (каждые два года) и, следовательно, более подверженных влиянию меняющихся настроений избирателей.
В Великобритании палата лордов формируется из 300 пожизненных пэров, не передающих свой титул по наследству, 818 наследственных пэров и 26 духовных пэров (высшие иерархии английской церкви). По мнению английского ученого У. Беджета, просвещенные пэры палаты лордов представляют "необходимый барьер" для защиты прав и имущества от импульсивных порывов общества.
В ФРГ депутаты высшей палаты парламента назначаются правительствами земель. Во многих странах на выборах в верхнюю палату применяется система многоступенчатых непрямых выборов, при этом депутаты частично избираются, а частично назначаются или получают место в верхней палате по наследству.
Руководит деятельностью парламента спикер (англ. Speaker, букв. – оратор) – председатель нижней палаты, его заместители или коллегиальный орган. Они выбираются самими парламентариями (партией большинства или по соглашению правящей партии и оппозиции). Председателем верхней палаты в США (и в некоторых других странах) является вице-президент страны, в Великобритании эту должность занимает лорд-канцлер. Спикер палаты представляет парламент на международной арене, регулирует ход прений во время заседаний, координирует работу парламентских комитетов и комиссий.
Исполнительная ветвь государственной власти имеет более сложную структуру. В большинстве демократических государств во главе исполнительной власти стоит президент (или премьер-министр). Как правило, он руководит тремя основными исполнительными органами: 1) административным аппаратом; 2) министерствами (департаментами); 3) административными агентствами и ведомствами.
В состав административного аппарата президента США входят следующие структуры:
• Совет по национальной безопасности;
• Экономический совет;
• Административно-бюджетное управление;
• Отдел развития политики;
• Управление по контролю за лекарствами;
• Управление научно-технической политики;
• Управление по контролю над окружающей средой;
• Управление по национальной космонавтике;
• Национальное управление по стратегическим материалам;
• Управление торгового представительства США;
• Администрация общего обслуживания;
• Служба Белого дома.
Эти управления и службы непосредственно подчиняются президенту, он контролирует их деятельность. Часть этих управлений связана с функционированием администрации президента, и здесь важное место занимают Совет по национальной безопасности и Административно-бюджетное управление. Некоторые управления и службы включены в состав административного аппарата президента с целью подкрепления их деятельности авторитетом президента и усиления их роли в важных областях, например в науке и технологии, космосе и др.
Административные агентства и ведомства, официально не входящие в министерства, играют важную роль как исполнительные органы. Они создаются для решения отдельных общественных проблем, которые становятся актуальными и достаточно сложными, чтобы их можно было решить лишь одними законодательными актами. В США в 1990 г. насчитывалось 81 организация такого типа. Ярким примером являются Агентство по малому бизнесу, Федеральная комиссия по торговле, Национальный научный фонд.
Взаимодействие законодательной и исполнительной власти является весьма сложной и многогранной проблемой. Исполнительная власть – президент (или премьер- министр) и правительство – обязаны в той или иной мере согласовывать свои действия с законодательными институтами: отчитываться перед ними, а в некоторых странах (ФРГ, Испания) даже получать от них мандат на осуществление своих полномочий. Одновременно парламенты уже на самых ранних стадиях разработки правовых актов должны согласовывать их ОГЛАВЛЕНИЕ с правительственными структурами. В президентских республиках (США, Россия) глава государства может наложить вето (запрет) па любой законодательный документ или требовать его доработки. В то же время парламент имеет право отменить либо "заморозить" какие-то решения правительства или президента.
Важным инструментом контроля за деятельностью исполнительной власти, находящимся в распоряжении парламента, является право возбуждать обвинения против высших должностных лиц государства и привлекать их к ответственности, если они своими действиями наносят ущерб национальным интересам страны. Привлечение государственного деятеля к ответственности в порядке импичмента[1] – реальная угроза, за которой, как правило, следует немедленная отставка этого должностного лица.
Известный политический деятель США А. Гамильтон считал, что идеальным органом для вынесения суждений о поведении должностных лиц является сенат. "Где же, как не в сенате, можно найти трибунал, в достаточной степени уважаемый и в достаточной степени независимый?" – писал он. Американский президент Б. Франклин говорил, что без импичмента единственным способом устранения главы исполнительной власти, заслуживающего наказания, остается его убийство, т.е. метод, лишающий его нс только жизни, но и возможности оправдаться.
Еще одним инструментом контроля за деятельностью правительства со стороны парламента является право парламента одобрить и ратифицировать заключенные президентом международные договоры и соглашения.
Очень важную роль в системе разделения властей современного демократического государства играет действующая оппозиция, которая существует в рамках закона. Критическая оценка лидерами оппозиции законодательных документов и решений кабинета правительства – необходимый фактор демократизации политического процесса.
Судебная власть – основной гарант соблюдения законности в деятельности законодательной и исполнительной властей. Во многих странах надзор за соблюдением конституции, за соответствием ей актов исполнительной и законодательной властей возложен на Верховный суд или аналогичную высшую судебную инстанцию, созданную организационно обособленно.
Например, Федеральный конституционный суд ФРГ обладает весьма широкими полномочиями. Он наделен правом толкования Основного закона при возникновении споров между федерацией и землями по поводу объема их прав и обязанностей, относительно соответствия федерального права и прав земель Основному закону. При этом решения Федерального конституционного суда обязательны для всех государственных органов федерации и земель; по существу, этот орган регулирует принципиальные вопросы политической жизни ФРГ.
Высшим судебным органом Франции является Конституционный совет. Он осуществляет надзор за соблюдением конституции, за правомочностью действий парламента и президента. Конституционный совет может разрешать споры, связанные с национальными выборами и референдумами. Во Франции местные органы власти, профсоюзы и другие общественные и политические организации имеют право обращаться в Конституционный совет, если они не согласны с каким-либо решением государственных органов. При этом Конституционный совет обязан давать ответы на такие обращения в определенный срок. Если Конституционный совет придет к выводу, что решение правительства или законодательный акт, принятый парламентом, неправомочны (не соответствуют основному закону), то государственные органы обязаны или отменить ранее принятое решение, или внести в него соответствующие коррективы.
Итак, мы видим, что в государстве, основанном на принципе разделения властей, исполнительные, законодательные и судебные институты, будучи независимы друг от друга в рамках своей компетенции, взаимно контролируют друг друга и препятствуют любым попыткам злоупотребления властью.