Правове регулювання індивідуального застосування сили
Принцип незастосування сили чи погрози силою в міжнародних відносинах.
Принцип заборони застосування сили або загрози силою стосується всіх суб'єктів міжнародного права без винятку. Він, зокрема, покладає на них зобов'язання: 1) утримуватися від застосування сили (прямої чи опосередкованої); 2) утримуватися від загрози силою; 3) утримуватися від будь-яких дій, які є проявом сили з метою примусити іншу державу відмовитися від повного здійснення її суверенних прав; 4) відмовитися від актів репресії за допомогою сили; 5) відмовитися від сили або загрози силою як засобу врегулювання спорів тощо.
Це, так би мовити, нормативний зміст принципу, основні напрями його застосування. Перелік конкретних дій, які забороняються цим принципом, випливає з численних резолюцій та декларацій ООН. Цей перелік не є стабільним, а постійно розширюється як у рамках ООН, гак і на регіональній основі для держав регіону. Зважаючи на це з метою зміцнення принципу незастосування сили або загрози силою, сучасне міжнародне право чітко визначає всі випадки можливого правомірного застосування сили. Це, зокрема, за Статутом ООН такі випадки: 1) застосування збройної сили з метою самооборони (ст. 51) і 2)застосування збройної сили за рішенням Ради Безпеки у разі загрози миру, порушення миру або акту агресії (ст. 39 і 42).
З метою запобігання довільному тлумаченню „самооборони” і „застосуванню сили за рішенням Ради Безпеки” обидва випадки чітко визначені в нормативному плані. Так, наприклад, Декларація про посилення ефективності принципу відмови від загрози силою або її застосування в міжнародних відносинах 1987 р. наголошує, що «держава має невід'ємне право на індивідуальну чи колективну самооборону, якщо станеться збройний напад, як це передбачено Статутом ООН».
Право на самооборону може використати як держава-жертва агресії, так і на прохання останньої інша держава. Принцип незастосування сили або загрози силою поширюється не тільки на безпосередні дії або погрожування ними, а й на пропаганду таких дій.
Правове регулювання індивідуального застосування сили
Можливість застосування збройної сили з метою гарантування міжнародного миру та безпеки становить ключовий елемент універсальної та регіональних систем колективної безпеки. Водночас підтримання міжнародного миру та безпеки дуже залежить від загальновизнаного розуміння тих випадків, коли застосування збройної сили є правомірним.
Статут ООН врахував прогалини Статуту Ліги Націй, а також Пакту Бріана - Келлога, закріпивши у п. 4 ст. 2 загальну заборону застосування сили та погрози силою: всі члени ООН утримуються в їх міжнародних відносинах від погрози силою або її застосування як проти територіальної недоторканності або політичної незалежності будь-якої держави, так і будь-яким іншим чином несумісним з цілями ООН.
Разом з тим Статут ООН допускає три випадки правомірного застосування збройної сили в міжнародних відносинах:
1) у рамках індивідуальної чи колективної самооборони на підставі ст. 51 Статуту ООН;
2) у межах колективних заходів примусового характеру (ст. 41 та ст. 42 Статуту ООН) у разі встановлення Радою Безпеки факту загрози миру, порушення миру або акту агресії (ст. 39 Статуту ООН);
3) у рамках заходів проти ворожих держав"7 (ст. 107 та ст. 53 Статуту ООН).
Про застосування збройних заходів військового характеру йшлося вище. Цілком очевидно, що ст. 107 та ст. 53, які передбачали заходи проти ворожих держав, є нині застарілими, оскільки всі держави - учасниці гітлерівської коаліції стали членами ООН, і таких держав більше не залишилось. Тому ці положення є зайвими і втратили свій зміст, хоча й не вилучені з тексту Статуту ООН. Тож такий випадок аналізувати не будемо.
Починаючи з моменту закріплення у 1945 р. застосування норми щодо заборони застосування сили та погрози силою, її тлумачення та з'ясування допустимих винятків застосування збройної сили зіштовхувалось із певними труднощами. Особливо в період "холодної війни" як радянські, так і західні політики та вчені, вдаючись до довільного тлумачення Статуту ООН, досить часто розширювали спектр допустимого збройного втручання.
Важливе значення для тлумачення принципу заборони застосування сили та погрози силою мали прийняті під егідою ООН документи, які стосувались питання правомірності застосування збройної сили, конкретизували загальний зміст принципу, а тому їх можна коротко проаналізувати.
Здебільшого акцент робився на забороні втручання у внутрішні справи. Так, у Декларації "Про недопустимість втручання у внутрішні справи держав і захист їх незалежності та суверенітету" 1965 р. засуджується не лише збройне втручання, але також усі інші форми втручання та будь-які погрози, спрямовані проти правосуб'єктності держави або проти її політичних, економічних чи культурних елементів"158. З тексту випливає, що творці Декларації взяли за основу поширювальне тлумачення принципу незастосування сили. На відміну від Статуту ООН, де заборонено збройне втручання, спрямоване проти територіальної цілісності та політичної незалежності, Декларація 1965 р. забороняє також застосування сили, спрямоване проти політичних, економічних чи культурних елементів держави, а також її правосуб'єктності. Права людини згадуються лише в контексті права нації на самовизначення (п. 6), а вибір політичної, економічної, соціальної та культурної системи зараховується до внутрішньої компетенції держави (п. 5).
Уже через п'ять років Генеральна Асамблея приймає Декларацію "Про принципи міжнародного права, які стосуються дружніх взаємовідносин та співробітництва між державами відповідно до Статуту Організації Об'єднаних Націй", де зазначається: "Усі державну своїх міжнародних відносинах зобов'язані утримуватись від погрози силою чи її застосування як проти територіальної недоторканності або політичної незалежності будь-якої держави, так і будь-яким іншим чином несумісним зі Статутом Організації Об'єднаних Націй". Це положення фактично дублює п. 4 ст. 2 Статуту ООН, однак у дещо сильнішій формі. Йдеться не лише про "членів Організації Об'єднаних Націй", як у Статуті ООН, а про "усі держави". Тобто у Декларації розширюється сфера чинності також і на держави, які не є членами Організації. Очевидно, що такий характер властивий нормам звичаєвого міжнародного права. Саме таку юридичну природу має принцип заборони застосування сили, що неодноразово підтверджувалось у рішеннях Міжнародного суду ООН. Юридичний зміст принципу заборони застосування сили чи погрози силою конкретизується також у коментарі до принципу заборони втручання у внутрішні справи, який міститься в Декларації про принципи міжнародного права: "Жодна держава чи група держав не має права втручатись прямо чи опосередковано з будь-якої причини у внутрішні й зовнішні справи іншої держави. Унаслідок цього збройне втручання та всі інші форми втручання чи всілякі погрози, спрямовані проти правосуб'єктності держави або проти її політичних, економічних та культурних основ, є порушенням міжнародного права".
Звідси випливає, по-перше, що збройне втручання є протиправним, незалежно від його мотивів. По-друге, це положення розширює суб'єктний склад адресатів норми в тому сенсі, що воно поширюється не лише на окремі держави, а й групи держав, якою може бути, наприклад, НАТО.
Подібні формулювання містяться також у Заключному акті НБСЄ 1975 р.
Визначення "агресії", прийняте Генеральною Асамблеєю у грудні 1974 р., також не містить позастатутних винятків з принципу заборони застосування сили чи погрози силою. У п. З ст. 5 проголошується: "Ніякі міркування політичного, економічного, воєнного чи будь-якого іншого характеру не можуть слугувати виправданням агресії""161. У цьому положенні словосполучення "будь-якого іншого характеру" засвідчує абсолютний характер цього припису. Поняття "агресія" у цьому документі трактується досить об'ємно, і за своїм юридичним змістом воно є навіть ширшим, ніж застосування сили, заборонене п. 4 ст. 2 Статуту ООН, а тому воно, поза будь-яким сумнівом, охоплює збройне втручання в гуманітарних цілях.
Декларація про недопустимість інтервенції та втручання у внутрішні справи держав 1981 р. у п. 2 закріплює "зобов'язання держав утримуватись від використання або спотворення питань про права людини як засобу втручання у внутрішні справи держав, здійснення тиску на інші держави або створення атмосфери недовіри та безпорядку в межах держав та між державами або групами держав".
У п. 5 Декларації Генеральної Асамблеї "Про посилення ефективності принципу відмови від погрози силою або її застосування в міжнародних відносинах" від 1987 р. зазначається: "Жодні міркування не можуть використовуватись для того, щоб виправдати застосування сили чи її погрозу з порушенням Статуту".
Отже, наступні документи та договори, які були укладені під егідою ООН та стосувались тлумачення принципу незастосування сили, не лише підтвердили принцип заборони застосування сили чи погрози силою, закріплений у п. 4 ст. 2 Статуту ООН, а й розширили сферу його дії.
Варто зазначити, що, відповідно до п. 4 ст. 2 Статуту ООН, порушення заборони застосування сили та погрози силою матиме місце також у випадку анексії або окупації. Це, зокрема, було чітко підтверджено Генеральною Асамблеєю у "Визначенні агресії" 1974 р., в якому актами агресії було визнано також тимчасові окупації та анексії. Тому навіть обмежене в часі застосування сили потрібно розглядати як порушення п. 4 ст. 2.
Підсумовуючи, зауважимо, що принцип заборони застосування сили має загальний характер та охоплює будь-яке застосування сили, незалежно від тривалості, інтенсивності та намірів. Така позиція неодноразово підтверджувалась і практикою Міжнародного суду ООН1*1.
Право на індивідуальну самооборону. Одним із винятків допустимого застосування збройної сили в міжнародних відносинах є ст. 61 Статуту ООН, яка допускає застосування збройної сили в рамках індивідуальної чи колективної самооборони у випадку збройного нападу на територію держави - члена Організації. Варто зазначити, що ця норма, яка має договірно-правову природу і закріплена в Статуті ООН, підтверджена також звичаєвою нормою міжнародного права.
Доцільно зауважити, що термін "збройний напад", закріплений у цій статті, не є тотожним терміну "застосування сили" (п. 4 ст. 2) чи виразу "акт агресії" (п. 1 ст. 1, ст. 39, ст. 53), які також містяться у Статуті ООН. Наявність збройного нападу на територію держави-члена є необхідною умовою реалізації права на індивідуальну чи колективну самооборону. У випадку застосування збройної сили, яка "не дотягує" до збройного нападу, держави не можуть застосовувати збройну силу на основі цієї статті. Ця позиція була підтверджена Міжнародним судом ООН у справі Нікарагуа. Тому застосування збройних репресалій, які були досить поширеними у класичному міжнародному праві, за сучасним міжнародним правом є недопустимим.
Загальновизнаним у доктрині міжнародного права є те, що застосування сили є більш широким поняттям, ніж акт агресії чи збройний напад. Разом з тим, як термінологічно, так і змістовно ці поняття досить близькими, а тому потребують відповідного тлумачення їх змісту. Статут ООН не містить тлумачення цих термінів, тому важливим є визначення агресії ГА ООН від 1974 р. У ст. З цього документа перераховано та охарактеризовано акти агресії, окремі з яких можуть представляти собою збройне втручання чи збройний напад.
Збройним нападом можна вважати вторгнення або напад збройних сил держави чи групи держав на територію іншої держави або будь-яку воєнну окупацію, незалежно від її тривалості, якщо вона є результатом такого нападу чи вторгнення (п. а ст. 3).
Бомбардування збройними силами території іншої держави або застосування будь-якої іншої зброї проти території такої держави можна також розглядати як випадок збройного втручання за умови, що такі акції будуть достатньо інтенсивними та масштабними.
До цієї категорії треба також зарахувати і напад збройних сили на військові сухопутні, морські чи повітряні сили або морські чи повітряні флоти держави на території держави, яка є об'єктом інтервенції, а також поза її територією. Напад на цивільні повітряні чи морські судна кваліфікуватись як збройний напад у сенсі цієї статті не можуть.
Агресією також вважається порушення умов договору про перебування іноземних військ на території певної держави, про які йдеться в ст. З "Визначення агресії". Ці дії, однак, за своєю природою та інтенсивністю не завжди матимуть характер "збройного нападу". Такого характеру вони можуть набувати лише у випадку особливо грубих порушень, які за своєю суттю можна порівняти з окупацією чи анексією, що здійснюються через застосування збройної сили.
Збройний напад може мати місце не лише у випадку здійснення транскордонних заходів збройними силами певної держави, але також при підтримці недержавних збройних угруповань на території іншої держави, як, наприклад, при засланні державою збройних банд, груп чи найманців на територію держави'-4. З іншого боку, незначні за своїм обсягом та інтенсивністю застосування збройної сили, наприклад, невеликі прикордонні конфлікти, кваліфікуватись як збройні напади не можуть.
Посилення міжнародного тероризму, теракти у США 11 вересня 2001 р., а також прийнята у відповідь на них Резолюція РБ ООН 1968 р. посилили позицію, відповідно до якої масштабні теракти можуть бути прирівняні до збройного нападу в сенсі ст. 51 Статуту ООН та слугувати підставою для застосування збройної сили в рамках реалізації права на самооборону.
Відомий юрист-міжнародник А. Касезе визначає критерії, які повинні бути дотримані при застосуванні збройної сили в ході реалізації права на самооборону:
1) застосування збройної сили у відповідь на збройний напад повинно бути необхідним та пропорційним до сили, застосованої агресором;
2) застосування збройної сили повинно бути орієнтованим на військові об'єкти, та при цьому повинні дотримуватись принципи і норми міжнародного гуманітарного права;
3) держава, яка дає відсіч агресору, не повинна окупувати чи анексувати його територію, якщо тільки такий захід не є вкрай необхідним для запобігання подальшій агресії;
4) застосування збройної сили повинно бути припинене відразу після втручання Ради Безпеки;
5) самооборона повинна бути припинена при досягненні її цілей, тобто при усуненні збройного нападу та відсічі агресору.
Варто також додати, що застосування збройної сили на користь іншої держави, яка зазнала нападу агресора, можливе лише при чіткому проханні про це такої держави. Про заходи, які здійснюють у рамках реалізації права на самооборону, необхідно інформувати Раду Безпеки ООН.
Держави досить часто при застосуванні сили у міжнародних відносинах посилались наст. 51 Статуту ООН. В окремих випадках правомірність такого силового самозахисту була досить сумнівною. Як приклади можна назвати інтервенцію СРСР в Угорщину в 1956 р., інтервенцію США в Домініканську Республіку у 1965 р., у Гренаду в 1983 р., у Лівію 1986 р. чи у Панаму 1989 р., застосування збройної сили Ізраїлем проти Єгипту в 1967 р. та проти Іраку в 1981 р., атаки ПАР на територію сусідніх Анголи та Замбії з 1976 р. по 1979р., застосування збройної сили Великою Британією проти Аргентини у 1983 р., після окупації останньою Фолклендських островів. До новіших прикладів потрібно зарахувати застосування збройної сили США проти Судану, Іраку та Афганістану в 1998 р. та 2001 р.
Превентивна самооборона. Досить спірним у сучасній доктрині міжнародного права є питання правомірності превентивної самооборони. У міжнародних відносинах мали місце численні випадки посилання на право превентивної самооборони. У1967 р. Ізраїль послався на це право під час атаки на палестинські табори у Лівані у 1975 р. та у 1982 р. при збройному нападі на територію Східного Іраку з метою знищення ядерного реактора. Також і сам Ірак у 1980 р. при атаці на Іран послався на право самооборони від держав, які готуються до війни. Новішим прикладом є посилання Великої Британії та США у 2003р. на право превентивної самооборони з метою здійснення збройного нападу на територію Іраку.
Основним аргументом прихильників права на превентивну самооборону, які у переважній своїй більшості є британськими, американськими та ізраїльськими юристами, є те, що держави у випадку очевидної загрози застосування щодо них особливо руйнівної зброї повинні мати право застосувати силу першими з метою запобігання такому нападу166. При цьому вони посилаються на наявність звичаєвої норми міжнародного права, яка нібито допускає застосування збройної сили у такому випадку.
Незважаючи на те, що Міжнародний суд ООН у рішенні в справі Нікарагуа підтвердив існування звичаєвих норм міжнародного права, "сі не охоплюються ст. 51 Статуту ООН, через високу вірогідність зловживання таким правом більшість сучасних юристів заперечують правомірність превентивної самооборони, а також існування відповідної звичаєвої норми міжнародного права.
Колективна самооборона. Стаття 51 допускає у випадку застосування збройної сили в рамках реалізації права на самооборону не лише державою, яка зазнала нападу, ай іншими державами та організаціями чи блоками з метою надання допомоги жертві агресії та відсічі агресору. В такому випадку мова йде про колективну самооборону. Надання такої допомоги можливе лише після надання згоди або прохання про це держави, яка зазнала нападу. Іншими словами, лише сама держава, яка зазнала нападу, може визначити, чи справді вона стала жертвою збройного нападу в сенсі ст., 51 Статуту ООН. Також лише ця держава може прийняти рішення про необхідність допомоги збоку інших держав чи блоків і попросити про це167. В інших випадках надання збройної допомоги не допускається. На право колективної самооборони у 1965 р. посилались США при здійсненні воєнної операції на підтримку В'єтнаму тау 1981-1984 рр. при застосуванні сили на території Нікарагуа, Радянський Союз посилався на право колективної самооборони при інтервенціях у Чехословаччину в 1968 р. та в Афганістан у 1979 р. Після атаки Іраку в Кувейті у 1990 р. Рада Безпеки у Резолюції 676 також підтвердила право на колективну самооборону. Звільнення Кувейту союзницькими силами у 1991 р. ножна теж розглядати як приклад реалізації права на колективну самооборону.
Силові збройні заходи з метою порятунку власних громадян за кордоном. Такі заходи, як правило, проводяться під час громадянських воєн та у випадку захоплення заручників терористами, в результаті чого виникає загроза життю та здоров'ю людей і постає об'єктивна необхідність вжиття відповідних заходів з боку країни громадянства з метою усунення небезпеки та порятунку осіб. Такі заходи характеризуються певними особливостями:
1) рятувальні операції здійснюють на користь власних громадян; кількість осіб, заради яких у першому випадку здійснюють втручання, є незначною;
2) тривалість порушення територіального суверенітету держави, яка має місце при рятувальній операції, є обмеженою у просторі та часі;
3) рятувальна операція має на меті усунення небезпеки та евакуацію власних громадян;
4) такі рятувальні акції можуть здійснюватись як за наявності такої згоди (наприклад, у Сьєрра-Леоне (1996) чи в Албанії (1997)), так і без згоди держави - об'єкта інтервенції (наприклад, в Уганді у 1976 р.).
Підставу для рятувальних операцій здебільшого виводять з поширювального тлумачення ст. 51 Статуту ООН або відповідної норми звичаєвого міжнародного права. У той же час деякі автори розглядають інтервенцію з метою порятунку власних громадян як підвид гуманітарної інтервенції або, за умови надання згоди з боку країни перебування на проведення такої операції, - гуманітарну інтервенцію.
Незважаючи на наявність різних позицій та випадків зловживань, при короткотривалому, пропорційному та локальному характері військової операції з метою порятунку власних громадян за кордоном такі заходи здебільшого розглядають як правомірне явище.
Інтервенція за запрошенням. Закріплення заборони застосування сили та погрози силою в загальному міжнародному праві суттєво вплинуло на інститут інтервенції за запрошенням, який існував у класичному міжнародному праві та досить широко використовувався в міжнародних відносинах того часу. За загальним правилом, держава може звертатись за зовнішньою збройною допомогою лише у випадку збройного нападу на її територію, а тому інтервенція за запрошенням в інших випадках у принципі вважається недопустимою. Незважаючи на досить широке використання цього інституту в практиці великих держав, особливо в період "холодної війни" (наприклад, інтервенція США в Ліван чи Великої Британії в Йорданію або ж інтервенція Радянського Союзу в Афганістан у 1979 р.), досить сумнівним є також аргумент про утворення відповідної норми звичаєвого міжнародного права.
Разом з тим, з огляду на недостатню ефективність сучасної системи колективної безпеки інтервенція за запрошенням може розглядатись у порядку винятку як правомірне явище за умови дотримання критеріїв169: 1) згода держави на здійснення інтервенції повинна бути добровільною та наданою законним урядом;
2) згода повинна бути наданою щодо конкретної ситуації;
3) інтервенція не повинна бути орієнтована проти політичної незалежності, територіальної цілісності чи бути орієнтованою на окупацію чи набуття території;
4) інтервенція не повинна порушувати інші імперативні норми міжнародного права "jus cogens" (наприклад, право народів на самовизначення).
Гуманітарна інтервенція. Особливо гостру дискусію у сучасному міжнародному праві викликало питання про те, чи можна застосовувати збройну силу на території іншої держави з метою усунення масових грубих порушень прав людини, або ж чи можна вважати правомірною гуманітарну інтервенцію. У випадку, якщо масові грубі порушення прав людини кваліфікуються Радою Безпеки як загроза міжнародному миру чи безпеці в сенсі ст. 39 Статуту ООН, проблем не виникає, оскільки у відповідь на гуманітарну кризу можуть бути застосовані примусові заходи воєнного характеру на підставі ст. 42. Що ж робити, якщо Рада Безпеки залишається бездіяльною або реагує несвоєчасно? Чи можуть застосовувати збройну силу з метою порятунку людей інші держави чи МО? Як загальне правило - гуманітарну інтервенцію, що здійснюється окремими державами чи групами держав без відповідного уповноваження Радою Безпеки ООН, вважають неправомірною.
Дещо іншою є ситуація на рівні регіональних МО. Окремі з таких організацій, як, наприклад, БСЗД чи АС, безпосередньо передбачили у своїх установчих документах право на здійснення збройної інтервенції з метою усунення масових грубих порушень прав людини. Також і гуманітарні інтервенції, здійснювані під егідою регіональних МО, як, наприклад, інтервенція ЕКОВАС у Ліберію у 1991 p., не мали критики міжнародного співтовариства і навіть були згодом виправдані "ехpost facto". Саме з огляду на ці обставини в наукових колах дедалі частіше ведуть мову про формування нової норми міжнародного права, яка допускає здійснення гуманітарної інтервенції під егідою регіональних МО.
Определение агрессии
Утверждено резолюцией 3314 (ХХIХ) Генеральной Ассамблеи от 14 декабря 1974 года
Генеральная Ассамблея,
исходя из того, что одной из основных целей Организации Объединенных Наций является поддержание международного мира и безопасности и принятие эффективных коллективных мер для предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии и других нарушений мира,
напоминая, что согласно статье 39 Устава Организации Объединенных Наций Совет Безопасности определяет существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии и делает рекомендации или решает о том, какие меры следует предпринять в соответствии со статьями 41 и 42 для поддержания или восстановления международного мира и безопасности,
напоминая также об обязанности государств по Уставу разрешать свои международные споры мирными средствами, чтобы не подвергать угрозе международный мир, безопасность и справедливость,
учитывая, что ничто в этом определении не может истолковываться как каким-либо образом затрагивающее сферу действия положений Устава в отношении функций и полномочий органов Организации Объединенных Наций,
считая также, что, поскольку агрессия является наиболее серьезной и опасной формой незаконного применения силы, таящей в себе в условиях существования различных видов оружия массового уничтожения возможную угрозу мирового конфликта со всеми его катастрофическими последствиями, на данной стадии следует дать определение агрессии,
вновь подтверждая обязанность государств не использовать вооруженную силу в целях лишения народов их права на самоопределение, свободу и независимость или нарушения территориальной неприкосновенности,
вновь подтверждая также, что территория государства является неприкосновенной и что она не должна быть объектом, даже временно, военной оккупации или других мер применения силы, предпринимаемых другим государством в нарушение Устава, и что она не должна быть объектом приобретения другим государством в результате таких мер или угрозы их применения,
вновь подтверждая также положения Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций,
будучи убеждена, что принятие определения агрессии оказывало бы сдерживающее влияние на потенциального агрессора, облегчало бы констатацию актов агрессии и осуществление мер для их пресечения, а также способствовало бы оказанию помощи жертве агрессии и ограждению ее прав и законных интересов,
считая, что, хотя вопрос о том, совершен ли акт агрессии, должен рассматриваться с учетом всех обстоятельств в каждом отдельном случае, тем не менее желательно сформулировать основные принципы в качестве руководства для такого определения,
одобряет нижеследующее определение агрессии1: