Не только структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти, но даже федеральные органы этих органов не вправе издавать нормативные акты
Субъекты издания (запрет на издание структурными подразделениями государственных органов).
Виды нормативных правовых актов – нельзя сказать, что вопрос о них носит какой-то принципиальный характер. Ну да, Постановление № 1009 определяет некоторые примерные виды нормативных актов, которые издаются федеральными органами исполнительной власти, но в целом нет никаких строгих ограничений и условий, которые определяли бы виды нормативных актов, издаваемых органами исполнительной власти (за исключением Правительства, в отношение которого закон о правительстве устанавливает, что оно издает постановления и распоряжения – четко названы акты, которые издаются правительством).
В некотором смысле нормативные акты делятся на 2 части – например Постановление Правительства и инструкция, которая утверждается этим постановлением. В данном случае постановление есть вид акта, который вправе издать данный орган, а инструкция – это то, что по существу является нормативным актом, регулирующим соответствующие правоотношения. При этом они имеют тесную внутреннюю взаимосвязь – нельзя сказать, что они действуют отдельно друг от друга, в любом случае в той же инструкции будут регулироваться вопросы, которые входят в компетенцию соответствующего органа. Цель этого разделения – во многом техническая: в постановлении решаются вопросы, связанные с утверждением нормативного акта, отменой ранее действующих актов на эту же тему, механизмом вступления в силу положения, инструкции и т. д. à содержательные вопросы отделяются от технических вопросов, связанных с изданием акта.
Но четко сформулирован в постановлении № 1009 запрет издавать нормативные акты в форме писем и телеграмм. Предполагается, что письмо может написать любой человек – в этом отношении письмо есть некий эпистолярный жанр, который не характерен для нормотворчества органов исполнительной власти. Письмо и телеграмма предполагают конкретного адресата, соответственно и та, и другая форма может рассматриваться как непосредственно относящаяся к переписке между двумя органами, не более. Но в реальности все иначе – центральный аппарат какого-нибудь ведомства может отправить своим территориальным органам письмо, в котором разъяснит действующее законодательство и заодно чего-нибудь от себя припишет. Соответственно, те подразделения, которые его получат, должны будут руководствоваться им как инструкцией (при этом поскольку письмо не рассматривается как нормативный акт, оно нигде не публикуется, не доводится до сведения граждан и организации, из нельзя представить на государственную регистрацию и нельзя требовать их соблюдения – но тут вопрос очень скользкий. Если письмом разъясняется положение закона, то соблюдение чего требуется – этого положения или письма? Играя в такие конструкции очень часто пытаются добиться исполнения писем, но правительство смотрит на это крайне негативно))
Стадии издания нормативного акта (говорим о федеральных органах исполнительной власти (потому что урегулировано постановлением № 1009), но на уровне субъектов стадии мало чем отличаются):
– подготовка проекта НПА. С одной стороны можно думать, что речь идет о чисто технической работе, но на самом деле это не совсем так и в реальности некоторые федеральные органы исполнительной власти наделены полномочиями по инициированию принятия нормативных актов других федеральных органов исполнительной власти (например, правительства). Министерство, которое отвечает за разработку государственной политики в определенной сфере, должно следить за необходимостью принятия нормативных актов правительства в соответствующей сфере и готовить их проекты, соответственно, инициировать принятие нормативных актов правительства. В этом отношении подготовка проекта может рассматриваться одновременно как инициатива принятия, а это уже по факту полномочие, которое предоставляется органам исполнительной власти.
Если инициатива выражается в рамках одного органа (одно из подразделений органа выступила с инициативой издания приказа органа и начинает разрабатывать проект), то здесь действительно речь идет о технической подготовке текста в соответствии с правилами постановления № 1009.
Подготовка проекта предполагает, что в ней должны участвовать заинтересованные подразделения или органы и по общему правилу должно участвовать юридическое подразделение со ответствующего органа исполнительной власти.
Когда текст проекта подготовлен, наступает 2 стадия
– согласование и экспертиза. Если речь идет о согласовании внутри органа исполнительной власти между его подразделениями, то в этом случае вопрос касается максимум внутренней организации работы, взаимодействия подразделений, которое не регламентировано на уровне постановления Правительства, а определяется внутренними регламентами соответствующих органов.
Но если речь идет об издании нормативного акта, который затрагивает компетенцию других федеральных органов исполнительной власти, то согласование должно осуществляться с соответствующими органами.
На стадии согласования предполагается, что заинтересованные органы должны ознакомиться с его содержанием и дать одобрение с точки зрения того, соответствует ли акт законодательству (хотя это скорее предмет экспертизы) и не затрагивает ли он в чрезмерном объеме компетенцию соответствующих органов исполнительной власти (нет ли вторжения в чужую компетенцию органом, издающим нормативный акт).
При издании нормативного акта и прохождении им процедуры согласования нужно иметь в виду, что в советское время имела место практика (сейчас - редко) совместного издания нормативных актов несколькими органами исполнительной власти. Совместный нормативный акт регулирует сферу, относящуюся к компетенции нескольких органов исполнительной власти и происходит утверждение одного и того же нормативного акта решениями двух и более руководителей соответствующих органов. В этом случае предполагается, что нормативное регулирование включено в компетенцию и того, и другого органа. При согласовании такого не происходит – оно направлено как раз на то, чтобы убедиться, что при издании нормативного акта орган не затрагивает чужую компетенцию.
При подготовке нормативного акта возможно проведение экспертизы. На федеральном уровне она проводится Министерством юстиции по запросу соответствующего федерального органа исполнительной власти. Она радикально отличается от той экспертизы, которую минюст проводит на стадии государственной регистрации нормативного акта – результаты такой предварительной экспертизы на стадии подготовки носят рекомендательный характер, в отличие от экспертизы, проводимой на стадии государственной регистрации здесь нет императивности.
– Утверждение акта. В отношении утверждения нормативного акта нужно обратить внимание на то, что в зависимости от характера внутреннего управления, организационной структуры органа, решения об утверждении акта принимаются по разному: 1) если это орган единоначальный, то акт утверждается путем его подписания руководителем данного органа. Здесь может возникать вопрос разграничения утверждаемых руководителем актов, которые направлены на внутреннюю организацию работы и актов, которые руководитель издает во исполнение полномочий соответствующего органа исполнительной власти. Разница между ними в том, каким образом могут передаваться полномочия руководителя по утверждению – если полномочие по утверждению внутренних актов может легко передаваться заместителям руководителя, то вопрос о передаче полномочий по утверждению актов, реализующих компетенцию органа – это вопрос, который не относится к вопросам внутренней организации органа, поэтому акт подписывается либо самим руководителем либо исполняющим обязанности руководителя. 2) если речь идет о коллегиальном органе, то утверждение нормативного акта связано с принятием его текста на заседании, голосованием по проекту этого акта, соответственно подписывается он председателем соответствующего органа. Эта подпись не имеет того значения, которое имеет подпись, например, министра под приказом министерства, подпись подтверждает, что нормативный акт был обсужден и по нему было принято решение на заседании коллегиального органа. В случае, если на заседании коллегиального органа председательствует не председатель, а его заместитель (или как в случае с правительством - президент), то в такой ситуации должно подписывать лицо, председательствовавшее на заседании
– государственная регистрация. Государственную регистрацию в отношение актов федеральных органов исполнительной власти Государственная регистрация состоит из двух стадий
Экспертиза изданного нормативного акта. Здесь экспертиза носит уже более императивный характер и с ее проведением связываются вполне конкретные правовые последствия. Экспертиза проводится по двум направлениям – 1) требует ли нормативный акт обязательной государственной регистрации (оценивается ли акт вообще нормативным, если да, то относится ли он к одной из трех категорий, требующих обязательной государственной регистрации (ниже)). Если минюст считает, что акт не является нормативным или не относится не к одной из трех групп, он сообщает об этом федеральному органу исполнительной власти. 2) Содержательная экспертиза – экспертиза с точки зрения того, соответствует ли изданный акт требованиям действующего законодательства, постановлениям правительства, указам президента и актам вышестоящих органов исполнительной власти (последнее немного странно, потому что службы и агентства подчиняются правительству (президенту), а министерствами координируются, соответственно, кроме правительства вышестоящих органов исполнительной власти по отношению к ним больше нет, ТОФОИВ издавать нормативные акты не могут)
Государственная регистрация. Если минюст приходит к выводу, что акт подлежит обязательной государственной регистрации, то он регистрируется[S21] . Государственная регистрация служит цели предварительного контроля со стороны специализированного органа в лице министерства юстиции за нормотворчеством федеральных органов исполнительной власти. Но при этом механизм гос. регистрации существует не только за нормотворчество федеральных органов исполнительной власти, но и органов исполнительной власти субъектов РФ -
В частности, на федеральном уровне ведется реестр НПА федеральных органов исполнительной власти. Что касается субъектов федерации, то в 2001 году появилось постановление правительства о введении регистра НПА субъектов РФ. В этом регистре регистрируются те акты, которые издаются на уровне субъектов, в том числе акты органов исполнительной власти. Этот регистр предполагается как несколько иная форма контроля, потому что в него включаются акты без обязательной экспертизы, которая могла бы повлиять на вступление в силу и действие нормативного акта, здесь речь идет скорее об учете. Если минюст обнаружит, что акт противоречит законодательству (в процессе учета ведется мониторинг), то он потребует от органа субъекта внести в него изменения, но в данном случае здесь нет столь сильной связанности органа мнением минюста (в конечном счете дело может дойти до суда и суд будет решать, каким образом оценивать нормативный акт органа исполнительной власти субъекта). Если же говорить об актах федеральных органов исполнительной власти, то здесь минюсту не требуется прибегать к помощи прокуратуры или суда, достаточно просто заблокировать акт отказом в его государственной регистрации (т. е. признать, что акт подлежит государственной регистрации и признать, что он противоречит действующему законодательству)
– опубликование и вступление в силу. Это завершающая стадия порядке издания нормативного акта. Она урегулирована Указом Президента № 763. Указ определяет разные правила вступления в силу актов и механизмы их опубликования в зависимости от того, о каких актах идет речь. Если нормативный акт содержит сведения, которые относятся к государственной тайне, то его не публикуют и после государственной регистрации он вступает в силу немедленно. Те, которые сведений, составляющих государственную тайну, не содержат, и входят в те 3 группы нормативных актов, которые подлежат обязательной государственной регистрации и обязательному опубликованию, после государственной регистрации подлежат опубликованию и вступают в силу через определенное количество дней после опубликования (см. в Указе № 763).
Может ли акт вступить в силу раньше, чем о нем станет известно? Из конституционных принципов обязательности опубликования нормативных актов следует, что нормативный акт в любом случае должен вступать в силу не раньше, чем он будет опубликован (момент вступления в силу может переноситься на более позднее время, но не на более раннее)
Обратная сила нормативных актов – здесь действует тоже конституционное требование, что и для законов. Акты, ухудшающие положение гражданина, устанавливающие дополнительные обязанности, не могут применяться с обратной силой. Улучшающие – должны применяться с обратной силой
Когда нормативный акт перестает действовать? Действие нормативного акта окончательно прекращается только в связи с его отменой (органом, который его издал или тем, кому перешли его нормотворческие полномочия). Ситуация изменения действующего законодательства может вызвать то, что акт фактически перестает действовать (не может применяться), но формально продолжает оставаться неотмененным
Есть три группы нормативных актов, которые установлены постановлением Правительства № 1009 и указом президента № 763. Они выделяются среди прочих тем, что они требуют обязательной государственной регистрации и опубликования
1) Нормативно-правовые акты, которые затрагивают права и свободы граждан
2) Которые носят межведомственный характер
3) Которые регулируют правовой статус организаций (например, которые определяют положение федерального органа исполнительной власти и т. д.)