ГЛАВА I. УПРАВЛЕНИЕ: ОРГАНИЗАЦИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ. Аппарат управления является наиболее динамичной частью всего государственного аппарата, поскольку ему приходится гибко реагировать на происходящие изменения в
§ 2. ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ: ЕЕ ПОТЕНЦИАЛ И ТРУДНОСТИ
Аппарат управления является наиболее динамичной частью всего государственного аппарата, поскольку ему приходится гибко реагировать на происходящие изменения в экономике, в социальной и политической сферах. Вместе с тем нужно обеспечивать и устойчивость в управлении, своего рода управленческую преемственность, когда не рвутся оправдавшие себя «нити управления», когда учитывается положительный и отрицательный опыт эеформ.
Органы государственного управления в нашей стране пережили за восемь десятилетий много перестроек. Шел поиск соот-
ения отраслевых, функциональных, территориальных и комплексных принципов управления. Поиск бывал и удачным, и эшибочным, и тем более надо вспомнить историю для правиль-юго выбора современной стратегии управления.
В истории отечественного государственного управления складывались различные формы сочетания этих принципов. Каждая из этих 'орм, естественно, отражала определенную ступень развития народ-чого хозяйства. Первоначально возникали органы, управления (совнархозы и Зр.), действовавшие по территориальному принципу. Развивалась функциональная система; каждой из функций руководства ведал соответствующий функциональный орган, непосредственно руководивший предприятиями и организациями (См. подробно: А.А. Аскеров. Очерки советского строительства. - М.: Изд-во МГУ, 1953, с. 161-164; И.Н. Ананов. Развитие организационных форм управления промышленностью в СССР. - М.: Госюриздат, 1958; Советы народного хозяйства и плановые органы в центре и на местах (1917-1932). Сб. документов. - М.: Госполитиздат, 1957). Подобное «раздробление» функций управления было оправданно в тот период времени, когда еще не сложилась достаточно четко отраслевая структура народного хозяйства.
В дальнейшем функциональная система уже не могла отвечать задачам действенного и квалифицированного руководства. Проведенная в 1934 г. реорганизация управленческих органов означала переход к производственно-отраслевой структуре аппарата (См. подробно: Советское административное право. Общая часть. - М.: Госюриздат, 1962, с. 129-130). Ведущую роль стали играть отраслевые наркоматы (позднее министерства), призванные обеспечить ускоренное развитие отдельных отраслей народного хозяйства. Что касается территориального принципа, то он имел побочное значение и проявлялся как бы. в рамках отраслевого принципа (в основном в виде внутренних производственно-территориальных звеньев - главных управлений министерств и m.nj. В результате было затруднено комплексное развитие хозяйства на местах, чрезмерная централизация в управлении мешала наладить оперативное и конкретное руководство, повседневную связь с предприятиями и организациями. Разукрупнения министерств в те годы, были своего рода средством приближения управления к предприятиям.
Указанные недостатки стали особенно ощутимыми в середине 50-х гг., когда начинается процесс передачи основной массы, предприятий и организаций из ведения союзных органов управления республиканским и местным. Было положено начало новому этапу в развитии структуры аппарата управления, когда центр тяжести в условиях роста хозяйства переносится на производственно-территориальный принцип. Создание совнархозов в экономических административных районах позволило значительно приблизить руководство к производству, полнее учитывать местные нужды, и возможности кооперирования и специализации, расширить участие трудящихся в управлении (См. подробно: Ц.А. Ямполъская, А.В. Лужин, А.С. Приблуди. Правовые вопросы организации и деятельности совнархозов. - М.: АН СССР, 1961). Начиная с промышленности, территориальный принцип управления распространяется на область строительства, сельского хозяйства, шире проникает в сферу социально-культурного строительства.
Подобная децентрализация отдельных функций не вызывалась необходимостью, ибо неизбежно вела к ослаблению производственно -отраслевого принципа, к потере отраслями хозяйства своего «лица».
Для устранения такого положения были приняты меры по централизации функций научно-технического и методического руководства, координации и контроля.
И все же отраслевой принцип управления настойчиво пробивал себе дорогу. С середины 60-х гг. вновь создаются министерства на уровне Союза ССР и республик. Система министерств как отраслевых центров и государственных комитетов как координационно-регулирующих центров была закреплена в 1978 г. в Законе СССР «О Совете Министров СССР». Она сохранилась до начала 90-х гг., когда распад Союза ССР потребовал оформления системы управленческих органов в России. В 1991 г. принят Указ Президента РСФСР «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР». Отраслевой и функциональный принципы остаются с явным перевесом первого. В 1993 г. было 22 министерства, 11 государственных комитетов, 22 комитета, 16 федеральных служб, агентств, надзоров. В структуре федеральных органов исполнительной власти, утвержденной 14 августа 1996 г., 24 министерства, 19 государственных комитетов, 18 федеральных служб, 3 агентства и 2 федеральных надзора. В 2000 г. - 24 министерства, 6 государственных комитетов, 2 федеральных комиссии, 13 федеральный служб, 8 агентств, 2 федеральных надзора, иные органы - 3.
Возникает вопрос: почему тогда не были решены эти задачи, ето побудило вновь возвращаться к «министерской форме» в сфере науки и технологий, где более уместна «госкомитетская Ъорма», и в сфере связи менять оправданную «министерскую» форму на «госкомитетскую»? Отсутствие типологии органов создает впечатление об очередном поверхностном преобразовании, хотя уроки прошлых лет могли бы многому научить в сфере управления.
Можно заметить, как отсутствие прочной законодательной основы системы органов исполнительной власти, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, затрудняет правильный выбор формы органа для выполнения им того или иного «набора» регулятивно-управленческих функций. Но даже ее отсутствие не должно служить оправданием ошибок, ибо есть научные разработки по данной проблеме и уроки прошлого, которые вместе взятые уже могут служить хорошим путеводителем.
С учетом изложенного представляется возможным высказать несколько пожеланий.
Форма органа должна строго соответствовать характеру и объему его функций. Типология органов должна быть закреплена в законе.
Следует строго учитывать критерии построения органов с учетом особенностей сфер и отраслей государственной, хозяйственной и социальной жизни, в пределах которых они действуют.
Оправданны государственно-общественные органы, более полное в них «взаимное представительство».
Развиваются хозяйственно-управленческие структуры типа финансово-промышленных групп или жестких объединений акционерных компаний (См.: В.Ю. Алекперов. Вертикально-интегрированные нефтяные компании России. - М.: 1996).
Перспективны межгосударственные управленческие структуры, о чем было сказано выше.
Опыт базовых министерств в иностранных государствах сеидетелъствует об их устойчивости. Таков опыт министерств Англии, США, Франции, Италии. Например, министерство (департамент) сельского хозяйства США существует с 1862 г. Меняются его задачи и структура, в которой преобладают функциональные звенья. Следует отметить полезность периодического издания в США справочника о министерствах, департаментах, содержащего о них основные сведения.
В Польше в 1996 г. принят новый Закон о Совете Министров, где определены сферы деятельности министерств. В 1997 г. созданы 4 постоянных комитета Совета Министров, объединяющих группы министров. Продолжается процесс децентрализации и расширения прав воеводств и других структур.
Реакция общества на аппарат в нашей стране бывает неодинаковой. Вспомним, как в прошлые десятилетия управление признавалось главным двигателем, а исполнительный аппарат рассматривался как подконтрольный партии и советам. Но бюрократизм разрастался, и в годы перестройки государственный аппарат и его кадры были подвергнуты сокрушительной критике. Стыдно стало называться «управленцем». Управление резко ослабло. Сейчас мы переживаем своеобразный третий этап - тенденцию к монополизму исполнительной власти. Немало политических лидеров заявляют о непригодности парламентаризма и иных демократических институтов в трудный переходный период и о явном предпочтении исполнительной власти для решения экономических и иных задач. Опять возникают идеи «сильной руки».
Зададимся вопросом: почему плохо осуществляется управление государственными делами? Думается, правильным будет ответ о пагубном влиянии субъективистских представлений об управлении. Государственное управление рассматривается как явление малозначительное, хотя теперь, кажется, многие вновь начинают признавать его роль. Обеспечение публичных интересов, соблюдение правил для многих видов деятельности, регулирование, строгий порядок и ответственность - таковы социальные функции, в выполнении которых заинтересовано общество.
Мешают и упрощенные взгляды на исполнительную власть, которую чаще всего отождествляют с исполнительными органами. Их перестройки и «рокировки» работников подчас кажутся единственно нужными. Между тем исполнительная власть -многогранное явление. Она служит одной из разновидностей проявлений государственной власти, и необходимо обеспечивать ее правильное соотношение с другими ветвями власти. Это - специфические органы; корпус государственных служащих, «бюрократии»; своеобразное положение в обществе - некоторая «отстраненность» от политики и своего рода функциональная нейтральность; правовые акты; процедуры деятельности и взаимоотношений; информационные и иные ресурсы.
Больше того, как и любое общественное явление исполнительная власть обладает своего рода потенциалом «саморазвития». Ей присущи некоторые организационные и структурные доминанты и функциональные зависимости, которые действуют всегда. Скажем, соизмерение объема полномочий и меры ответственности, компетентности госслужащих, функциональная ориентация при выборе видов органов. Отступать от таких внутри-управленческих закономерностей и полагаться только на внешние факторы весьма пагубно. Иначе не добиться, чтобы исполнительная власть была эффективной, но не в узкокорпоративных, а в общественных интересах.
Разумеется, главным в исполнительной власти является ее структура. Речь идет об органах исполнительной власти, понять которые нельзя без развития всей концепции исполнительной власти. Напомним, что раньше органы исполнительной власти были прочно соединены с представительными органами, и это вряд ли может быть признано абсолютно ошибочным принципом. Их называли исполнительно-распорядительными, связывая именно с ними государственное управление. Принятие Конституции РФ и конституций, уставов ее субъектов, новых законов привело к замене понятия «органы государственного управления» понятием «исполнительная власть», которые нельзя отождествлять. Все ли управленческие органы можно считать органами исполнительной власти или такое понятие охватывает лишь конституционный уровень - правительства, министерства и т.д.? Думается, есть смысл остальные органы функционального назначения не считать таковыми. Лучше относить их к категории органов государственного управления. Исполнительная власть как бы «расходится» по разным уровням, с неодинаковым проявлением своих свойств. Управление и исполнительность служат главными признаками для всех органов.
В иностранных государствах применяются разные понятия для обозначения исполнительной власти, причем их объем неодинаков. Так, в США понятие «Government» означает и управление государством (страной), и правительственное управление в смысле центрального административного управления, и собственно правительство как таковое (См.: John H. Ferguson, Dean E. McHenry. Elements of American Government. Fourth edition. - New York, Toronto, London, 1960).
В Конституции Республики Польша есть понятия «органы публичной власти» (ст. 7), «исполнительная власть» (ст. 10), «Совет Министров и правительственная администрация» (ст. 146-162), «органы государственного контроля и охраны права» (ст. 202-215).
Закрепление принципа разделения властей означает признание самостоятельности этой ветви власти и ее большую структурную независимость от представительных органов, но ее нельзя абсолютизировать и доводить дело до полной независимости. Ведь уже немало ненужных конфликтов между областными думами и областными администрациями.
Вместо «двойного подчинения» теперь возникли функциональные связи по вертикали. Но эти связи оказались ослабленными, хотя федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти. Надо полагать, единство ограничено рамками предметов ведения Федерации и предметов ее совместного ведения с субъектами Федерации на «поле субъектов», особенно в части влияния на избрание глав администраций.
Происходят изменения в системе исполнительных органов и прежде всего в связи с общими экономическими и социальными преобразованиями. Исчезли или видоизменились многие прежние органы и появились другие. Новые регулятивные функции управления привели к созданию органов по управлению госимуществом, налоговых, таможенных органов.
Наряду с этим заметна тенденция большего взаимодействия исполнительных органов с инфраструктурой экономики, когда укрепляется .партнерство с банками, фондами, институтами предпринимательства, государственными акционерными обществами. Здесь органам исполнительной власти еще предстоит многое сделать, не подавляя хозяйствующих субъектов, но и не поглощаясь ими. Сошлемся на соглашение «Об организации взаимодействия Министерства топлива и энергетики РФ и Российского акционерного общества энергетики и электрификации «ЕЭС России». В нем определены смежные функции партнеров и формы согласования, в частности, включение президента РАО «ЕЭС России» в состав коллегии министерства, еженедельные совещания у министра.
Указы Президента о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти не устранили всех пороков управления. Не всегда есть четкие критерии построения этих органов с учетом объемов и характера функций, объектов управления. Не преодолены дробление и множественность органов, в частности комиссий, советов при Президенте, Правительстве, министерствах. Не всегда правильно определяются типы органов и их статусы - в отрасли действует то министерство, то госкомитет и т.п. А в чем разница? Отсутствие схем и процедур управления в отраслях и комплексах не позволяет упорядочить управленческие «сигналы» и «действия».
Слабо урегулированы взаимоотношения, органов исполнительной власти «по уровням». В конституциях республик регламентированы лишь некоторые вопросы организации исполнительных органов, преимущественно Кабинетов Министров. В уставах краев, областей подробнее регулируется статус губернатора, правительства и администрации, которые утверждают положения и определяют функции отраслевых органов. Последние часто рассматриваются как структурные подразделения администрации, в результате функциональная вертикаль рушится.
На федеральном уровне в президентском и правительственном аппаратах есть структуры, призванные специально заниматься вопросами развития субъектов Федерации и местного самоуправления. В ряде министерств появились управления по взаимодействию с территориями, консультативные советы из представителей органов субъектов Федерации. Эту практику надо расширять, не сводя ее лишь к подобным структурам. Региональная ориентация должна стать важнейшей для всех федеральных органов, особенно тех, которые действуют в сферах совместного ведения - финансов, образования, здравоохранения и др.
Разграничение компетенции «по вертикали» пока складывается противоречиво. В отдельных тематических законах, касающихся совместной компетенции Федерации и ее субъектов, не всегда выявляется региональный аспект, а те законодательные акты, где он урегулирован, предстоит практически реализовать. В Законе РФ «О недрах», Основах законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан», в ВК РФ все уровни управления регламентированы, но на деле много «сбоев», потоков ненужной информации, фактов неиспользования прав.
Для исполнительных органов трудным участком деятельности остаются взаимоотношения друг с другом. Полагаться на партнерство от случая к случаю и на личные связи нельзя. Помогают прежде всего процедуры взаимодействия. Пока их немного.
Это, например, утвержденный Правительством РФ Порядок взаимодействия органов, обеспечивающих контроль за производством и оборотом алкогольной и табачной продукции и пресечения правонарушений в этой сфере. Заключено соглашение между ГТК РФ и Рос-комторгом о взаимодействии в сфере контроля за исполнением закона об акцизах. В то же время подписанный. ЦБР и Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг Протокол согласования противоречий на рынке ценных бумаг уже осенью стал нарушаться.
Редко встречаются подобные процедуры по линии федеральных органов. Хорошим примером служит действующее в Санкт-Петербурге Положение о порядке взаимодействия органов городской администрации при продаже и сдаче в аренду земельных участков.
Система органов исполнительной власти еще не сформировалась окончательно. Предстоит их усовершенствование на федеральном уровне и поиск форм создания системы территориальных органов федеральных министерств, ведомств в регионах.
У некоторых практиков создается впечатление, что резко уменьшается количество объектов управления и многие из них переходят в сферу саморегулирования. В традиционном смысле -да, но у исполнительных органов теперь главным становится объект управления иного рода - общественные процессы в экономической, социальной и иных сферах. Влиять на них в нужном направлении непросто, но очень важно. И здесь большое значение имеет информационный ресурс. Формирование, хранение, передача, анализ, использование информации стало главным питательным продуктом для управления. Но его либо явно не хватает в аппарате, либо наблюдается переизбыток. Нужна мера информационного обеспечения органов и их действий.
В контексте политической системы важно подчеркнуть, что исполнительная власть действует не изолированно. Ей приходится взаимодействовать прежде всего с другими государственными органами. В горизонтальных отношениях с федеральным, республиканскими и областными парламентами далеко не всегда соблюдается объем их компетенций. Вторжения в «чужую сферу» и подмена, а также обостренное противоборство, снижают эффект как законодательной, так и управленческой деятельности.
Проблема интересов - ключевая и для государственного управления. Правильное отражение разных интересов, поиск их согласованности, балансировка полномочий позволят исполнительным органам получать общественную поддержку. И тогда решения и действия станут более эффективными.
Разработка стратегического курса нашей страны на ближайшие годы включает определение перспектив развития государственной власти. Без повышения ее эффективности нельзя успешно решать новые политические, экономические и социальные задачи. Важнейшим государственным институтом является исполнительная власть, которая призвана обеспечивать повседневное и специализированное управление государственными делами. Пока не удалось добиться ее обоснованного построения и эффективного функционирования и в немалой степени из-за бессистемного подхода и отсутствия концепции административной реформы. О чем свидетельствует анализ ситуации.
Происходящие в последние годы преобразования в России существенным образом повлияли на отношение к государственному аппарату и его деятельности. В обществе -выявилось вполне обоснованное негативное отношение к административно-бюрократическим действиям власти. Осуждению подверглись методы тоталитарного управления государственными делами. Это повлекло за собой переоценку роли государства и его структур. Произошел отказ от жестких вертикально-управленческих связей. Появились такие органы исполнительной власти, которые в большей степени заняты не прямым управлением, а регулированием экономических и иных отношений. Граждане, пресса стали более свободно и открыто высказывать свои взгляды в сфере государственного управления.
В то же время приходится признать допущенную недооценку роли государства в экономическом, социальном и политическом развитии. Особенно это выразилось в упрощенных и подчас неверных подходах к исполнительной власти, которая должна выполнять громадный объем государственной деятельности. Ее перестройки в центре, регионах и на местах носили стихийный характер и в результате органы исполнительной власти оказались не в состоянии эффективно управлять государственными делами и своевременно предотвращать кризисные явления в экономической и иных сферах. Это выражается в следующем.
1. Система исполнительных органов построена не вполне удачно, что привело к разрыву управленческих связей либо дублированию в работе. Функции органов на всех уровнях определены неточно. А отсюда выполнение ими подчас не самых нужных дел.
2. Слабо организована собственно управленческая деятельность. Явно не хватает новых законов и положений о статусе управленческих органов. Их отсутствие либо неумение реализовать приводят к нарастанию бюрократических явлений, коррупции, дублированию и «размножению» многих структур и «чиновничьих ячеек». Государственные служащие не вполне отвечают высоким современным требованиям.
3. Государственный аппарат слабо воздействует на позитивные экономические и социальные процессы. Пока нет четкой стратегии его отношений с государственным и негосударственным секторами экономики и социальной сферы. Плохо учитываются новые международные условия государственного управления, особенно в рамках участия России в межгосударственных объединениях.
4. Произошло резкое отчуждение граждан от исполнительной власти. Государственные органы далеко не всегда способствуют их участию в государственном управлении и своевременному удовлетворению социальных запросов. Ошибки, злоупотребления, «закрытость», зависимость от теневых структур лишают органы исполнительной власти общественной поддержки. Усугубление этой тенденции опасно острыми социальными противоборствами.
5. Снизился научный потенциал государственного управления. Угасший интерес к науке управления привел к свертыванию научных исследований в данной области. Стали преобладать упрощенный и субъективистский подход к решению управленческих задач и конъюнктурность в построении государственных органов. Потеряна возможность научного прогнозирования в сфере государственного управления.
Охарактеризованная ситуация с организацией и деятельностью исполнительной власти в стране представляется весьма тревожной. Ее сохранение может сорвать выполнение намечаемых стратегических задач. Нужна программа совершенствования государственного управления, содержащая цели и последовательные действия по их достижению.
Рассмотрим кратко возможные управленческие сценарии. Признание критической ситуации в сфере государственного управления требует четкого определения курса действий. Вопрос заключается в том, какую стратегию считать наиболее обоснованной. Для этого следует оценить ее возможные варианты.
Вариант «А» - развитие исполнительной власти происходит в традиционном русле, изменения в ее структуру вносятся по мере возникновения критических ситуаций. Такой путь усугубит отмеченные выше противоречия.
Вариант «Б» - изменения в исполнительной власти происходят с учетом политических задач и позиций партий и групп в ходе и после очередных выборов. Это подвергает аппарат постоянным конъюнктурным перестройкам.
Вариант «В» - проводится масштабная административная реформа с крупными переменами в построении и деятельности исполнительных органов. Ее полезность очевидна, но при сохранении стабильности и преемственности государственного управления.
Вариант «Г» - совершенствование организации и деятельности органов исполнительной власти целесообразно осуществлять постепенно в тесной связи с решаемыми политическими и социально-экономическими задачами и с помощью комплекса взаимосвязанных мер. Такая стратегия является более обоснованной, поскольку обеспечивает преемственность государственного управления и государственную стабильность и в то же время динамичное решение современных и перспективных управленческих задач.
Речь идет о следующих задачах:
а) обеспечение активной роли исполнительной власти в механизме управления государственными делами;
б) совершенствование системы исполнительной власти и особенно взаимоотношений между федеральными и региональными органами;
в) повышение уровня деятельности управленческих органов и их ответственности;
г) упорядочение организации и процедур деятельности аппарата управления и совершенствование государственной службы (реформа государственной службы рассматривается как отдельная проблема);
д) укрепление законодательной основы исполнительной власти;
е) углубление демократических начал построения и деятельности органов исполнительной власти и упрочение их связей с гражданским обществом.
Предстоит по-новому осмыслить положение и роль исполнительной власти в нашем государстве. Для этого следует преодолеть упрощенный взгляд на государство как совокупность органов и учреждений. Государство - сложная социальная система, где исполнительная власть является одной из составных частей. Преобразования в разных сферах жизни общества влекут изменения роли и функций государства, которые трудно выразить с помощью лишь понятия его «вмешательства».
Воздействие государства на общественные процессы нельзя недооценивать. Предстоит установить характер и пределы государственного управления в экономической, социальной и других сферах. Для этого надо учитывать факторы (временные и постоянные), которые будут влиять на объем управления. Особое внимание следует уделить специфике государственного воздействия на публичный и частный секторы. Это позволит определить функции государства в разных сферах и установить «долю» государственных функций, выполняемых исполнительной властью и разработать «наборы» функций для ее органов.
Исполнительная власть не сводится к совокупности органов, это система со своими составными частями - органы, служащие, правовое обеспечение, ресурсы и др. Предстоит упорядочить ее целостность и укрепить связи между всеми элементами. Это позволит ограничить тенденцию растущего влияния «неформальной» власти в стране на государственные дела и преодолеть стремление к монополизации ресурсов в корыстных интересах представителей властных структур. Тогда можно реально повышать социальную роль исполнительной власти в строгой связи с экономическими преобразованиями.
Первостепенное значение имеет научное определение типологии и критериев построения исполнительных органов. Их строгая классификация по функциям, полномочиям, структуре и порядку принятия решений позволит точнее связать объем компетенции Федерации и ее субъектов с «наборами» (классификаторами) функций органов, которые должны ее осуществлять. Это позволит решить несколько задач.
Одна из самых актуальных проблем - упорядочение взаимоотношений федеральных и региональных органов. Ведь на каждом уровне действуют свои подсистемы органов, пока плохо связанные между собой. После дополнительного изучения и обобщения предложений с мест можно решить ряд вопросов. Во-первых, целесообразно, чтобы были разработаны механизмы выполнения федеральных функций по предметам исключительного и совместного ведения. Во-вторых, на уровне Федерации оправдано сохранять те виды органов, которые строго соответствуют объему деятельности Федерации в рамках ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ. В-третьих, необходимо в Положениях о министерствах и ведомствах точно определить их взаимоотношения по вертикали, способы согласования, координации и совместного решения вопросов. В-четвертых, принять ФЗ «О федеральных органах исполнительной власти», полнее реализовать ФЗ «Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ», скорректировать соответствующие региональные законы и положения.
В прошлые годы в стране было вполне устойчивым отраслевое управление, хотя и проводились реформы по перестройке управления на территориальной основе. Сейчас во многом ослаблен отраслевой принцип. Использование территориального принципа как бы отдано на откуп субъектам РФ. В итоге уровень управляемости в отраслях и сферах экономики, культуры, коммунального обслуживания резко снизился. В результате предприятия, учреждения и организации как главные производители материальных и духовных благ живут и действуют сами по себе. Ресурсы используются нерационально. Все это не способствует эффективному воздействию государства на экономические и социальные процессы.
Пришла пора воссоздать на новой основе отраслевое управление, придав федеральным и региональным министерствам и иным органам преимущественно нормативно-регулирующие и контрольные функции и субординировать их отношения между собой.
Не менее важно изменить подход к организации управления в регионах, где раздробленность объектов собственности затрудняет кооперационные связи и рациональное использование всех ресурсов. Нужно сформировать механизм комплексного управления территорией. Разработанные по единой методике и законодательно утвержденные схемы управления, процедуры принятия комплексных решений и использования банков информации, упорядоченные связи и согласованные действия всех структур -вот что нужно сегодня.
Весьма актуальна задача упорядочения статуса территориальных структур федеральных органов в регионах. Статус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах нуждается в совершенствовании. Не лучше ли охватывать ими границы ассоциаций экономического взаимодействия и можно создавать межтерриториальные структуры. Опыт совнархозов надо использовать в полной мере.
Предотвращению негативных явлений будет способствовать сохранение выборности глав исполнительной власти регионов с усилением их ответственности за выполнение федеральных решений, расширение представительства региональных органов в соответствующих федеральных министерствах им ведомствах.
Может меняться вся система государственного управления. Постепенно ее опорными блоками станут функциональные комплексы. Охватываемые ими отрасли и «головные» министерства смогут лучше сочетать общегосударственные и территориальные интересы. На пути к этому оправдано более точное определение функций групп экономических министерств и ведомств.. Блок общерегулирующих ведомств должен обеспечить «сквозную» регуляцию, блоки административных, социальных и ресурсных ведомств - гибкое сочетание централизации, децентрализации и саморегулирования. Потребуются изменения в структуре администрации Президента РФ и Правительства РФ.
За последние годы многие федеральные органы «обросли» квазиуправленческими структурами - комиссиями, межведомственными Советами и т.п. Это ведет к потере времени при решении вопросов и снижению ответственности министерств и ведомств. Надо изучить вопрос о реальной полезности таких структур.
До сих пор не сформировались правильные отношения между органами исполнительной власти и местным самоуправлением. Между тем, конституционная самостоятельность последних может быть прочной основой для расширения демократической базы исполнительной власти. Необходимо обеспечить по линии федеральных и региональных органов органы местного самоуправления всеми гарантиями их прав и дополнительно передать им полномочия со стороны исполнительных органов субъектов РФ. Нуждается в регулировании механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Важно наладить деловые партнерские отношения всех органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в решении местных дел (на основе совместных программ, договоров, кооперирования средств и т.д.), добиться реального участия органов местного самоуправления и населения муниципальных образований в обсуждении и решении государственных дел.
Будучи разновидностью государственной власти, исполнительная власть характеризуется рядом специфических признаков. Их правильное понимание. Облегчает ее совершенствование и реформирование. Речь об осуществлении ею от имени государства большого объема функций управления и регулирования. Это - оперативная и специализированная деятельность, осуществляемая постоянно на профессиональной основе штатным аппаратом. Это - система, обладающая необходимыми властными полномочиями и распоряжающаяся ресурсами. Это - иерархически построенная и функционально согласованная действующая система, ориентированная на исполнение законов.
Поэтому первостепенное значение приобретает правильное определение и использование компетенции исполнительных органов. В этой связи предстоит решить ряд задач.
1. На основе типовых классификаторов функций пересмотреть Положения о всех звеньях исполнительных органов, их структурных подразделениях и должностные инструкции. Особое внимание должно быть уделено новым функциям в экономической сфере - прогнозированию, нормативному регулированию, государственной поддержке, информационному обеспечению и ДР-
2. Следует точнее определить методы воздействия органов исполнительной власти на деятельность предприятий, учреждений и организаций. Гарантируя их самостоятельность и поддерживая полезные начинания, гибко регулируя хозяйственную и иную деятельность путем регистрации, лицензирования, налоговых и иных льгот, государственные органы должны содействовать росту реального сектора экономики, среднему и малому бизнесу.
3. Требуется продолжить курс на обеспечение правильного соотношения централизации и децентрализации, разгружая федеральные органы от конкретно-оперативных вопросов и усиливая ответственность региональных органов за их решение. Это касается преимущественно сфер, закрепленных в ст. 72 Конституции РФ.
4. Следует ввести гибкие процедуры взаимного делегирования полномочий между государственными органами разных уровней. Правительство РФ могло бы утвердить соответствующие типовые соглашения.
5. Надо преодолеть такое отрицательное явление как вмешательство одних органов в компетенцию других органов, бездействие и непринятие решений.
Эффективность работы государственного аппарата во многом зависит от четкой организации его деятельности. На практике недооценка этого приводит к многочисленным случаям бюрократизма и волокиты, задержке сроков принятия решений, бессистемности действий государственных служащих и ослаблению государственной дисциплины.
Преодоление этих недостатков предполагает систему мер. К их числу можно отнести следующие:
а) совершенствование системы государственной службы, повышение квалификации и ответственности служащих за решение отнесенных к их ведению вопросов. По данной теме подготовлен специальный материал;
б) введение в федеральных министерствах и ведомствах, в администрациях областей и др. правил разрешения отраслевых, комплексных и иных вопросов, принятия правовых актов;
в) установление четких внутренних распорядков работы отделов, служб и др., приема граждан и рассмотрения их жалоб и обращений;
г) введение процедур взаимоотношений однородных органов «по вертикали» и «горизонтали». Это упростит их связи;
д) определение регламентов получения, использования и передачи информации между звеньями исполнительной власти. Акцент должен быть сделан на применении современных информационных технологий.
Ввиду расширения международной деятельности нашей страны необходимо освоить и правильно использовать процедуры взаимоотношений правительственных органов, министерств и ведомств с международными структурами. Это касается, например, порядка подготовки и реализации актов Высшего Государственного Совета и Совета Министров Союзного государства России и Белоруссии, иных органов Союза, модельных законов Межпарламентской Ассамблеи, конвенций Совета Европы. Пока здесь много «сбоев».
Решение новых управленческих задач должно исходить из понимания нашего государства как правового государства.
Пока же отношение к государственной власти и ее устройству весьма неоднозначно. После безоговорочного признания единства государственной власти в лице Советов, в стране утвердилось почти столь же абсолютное признание концепции разделения властей. Исполнительная власть как одна из ветвей власти получила большую самостоятельность и больший простор в своей деятельности. В полной мере ее новый статус еще не освоен и много усилий затрачивается на улаживание конфликтов с другими властями. Допускается дублирование в выполнении государственных функций. В конечном итоге резко ослабляется общее воздействие государственной власти на общественные процессы. ,
Необходимо четко определить правовой статус исполнительной власти в механизме государственной власти. А это означает последовательное выполнение исполнительной властью общих задач государственной власти и предотвращение искусственного замыкания ее в кругу своих «корпоративно-аппаратных» интересов.
Не менее важно обеспечить ее правильные взаимоотношения с законодательной властью. Руководителям, должностные лицам и государственным служащим необходимо изжить недооценку парламентаризма в своей деятельности и настроения собственного гегемонизма. Нельзя допускать излишнее противоборство с парламентом. Для этого необходимо:
а) тщательно урегулировать процедуры их взаимоотношений (в регламентах и др.); б) перенести на федеральные органы исполнительной власти основной объем работы по подготовке законопроектов, а Правительству РФ активнее использовать право законодательной инициативы; в) наладить деловые отношения органов исполнительной власти с законодателями на всех стадиях законодательного процесса; г) добиться правильного понимания в парламенте профессиональной роли исполнительных органов.
В настоящее время институт Президента загружен чрезмерно большим объемом дел в сфере исполнительной власти, что неизбежно ограничивает функции Правительства. Изменение акцента деятельности позволит Президенту в большей мере заниматься стратегическими вопросами государственной политики, функционирования системы органов исполнительной власти и взаимоотношений федеральных органов и органов субъектов РФ. Правительству удастся сконцентрировать свои усилия на решении основных экономических и социальных задач, на руководстве звеньями исполнительной власти, на координации и контроле за их деятельностью.
Правительственные программы законопроектной деятельности должны быть нацелены прежде всего на разработку базовых системообразующих законов (третьей части ГК, Трудового кодекса, законов об управлении государственной собственностью и унитарными предприятиями и др.). Нельзя сводить дело к бесконечным поправкам к законам под давлением ведомств и лоббистов.
Главным становится принципиальная ориентация всех звеньев системы исполнительных органов на реализацию законов федеральных и региональных. В этом заключается смысл их подзаконной деятельности. Умелая организация выполнения законов, перестройка структур, отмена устаревших актов, ограничение ведомственного правотворчества - таковы ближайшие задачи. Вновь принятый закон должен быть программой управленческой деятельности в соответствующей сфере, служить основанием для пересмотра устаревших актов, изменения функций и структур органов, стиля и методов их деятельности, быть критерием оценки деятельности исполнительных органов и их служащих.
Пришло время воссоздавать на новой основе систему юридической службы. Сейчас юридически отделы всех органов организаций работают в отрыве друг от друга.
Конституционный принцип народовластия служит опорой всей системы государственной власти. Его игнорирование или недооценка чреваты серьезными социальными последствиями. Государственные органы лишаются общественной поддержки и намечаемые ими меры не получают признания граждан. Слабый учет интересов многих слоев населения снижает эффективность всей государственной деятельности. Особенно это касается крупных преобразований, которые проводились в нашей стране и планируются в будущем. И плохо, что руководители, должностные лица и служащие привыкли говорить с людьми в приказном тоне и не хотят и не умеют их убеждать и организовывать. Поэтому, нужен решительный поворот в отношениях исполнительной власти с гражданским обществом.
Начинать желательно крупных социально-правовых исследований отношений между государственными органами и гражданами. Эпизодические социологические опросы не всегда дают полную и достоверную информацию. Потребность же в знаниях того, каковы взгляды и настроения граждан, какие факторы влияют на перемены в общественном мнении возрастает. И ее надо удовлетворить согласованными усилиями научных институтов и центров.
Предстоит последовательно решать ряд взаимосвязанных задач: а) в законах и положения о государственных органах полнее отразить их обязанности содействовать участию граждан в управлении; б) наладить обучение государственных служащих и депутатов основам политико-правового поведения, для населения полезна система правового просвещения; в) улучшить взаимодействие государственных органов с партиями и другими общественными объединениями. Надо «выводить» неформальное влияние бизнеса и- ассоциаций на уровень их делового взаимодействия с государственными органами в процессе принятия и реализации государственных решений на всех уровнях; г) проводить постоянный анализ меняющегося отношения -населения к исполнительной власти и формировать его в соответствии с курсом политики. Придется более внимательно учитывать факторы и действия, порождающие критику и отчуждение граждан и позволяющие добиваться признания и поддержки ими программ и действий власти.
Настойчивое укрепление демократической базы исполнительной власти путем реализации права граждан участвовать в управлении государством достигается разными способами: а) открытостью и информированностью; б) широким привлечением к выработке решений; в) поддержкой общественных инициатив; г) «диалогами» и «круглыми столами»; д) умением преодолевать конфликтные ситуации и достигать договоренностей; е) ориентацией исполнительных органов на обеспечение прав граждан, создание «публичных служб» в государственных органах.
Предложенные меры по совершенствованию исполнительной власти могут дать эффект при соблюдении трех условий:
- их обоснованность и последовательность в осуществлении;
- правильное понимание и заинтересованное отношение всех участников управленческой деятельности и широких слоев населения;
- строгая взаимосвязь с осуществляемой экономической и социальной деятельностью.
Соблюдение названных условий позволяет предвидеть улучшение во взаимоотношениях всех звеньев исполнительной власти между собой, отношений исполнительной власти с законодательной и судебной властями и местным самоуправлением, повышение качества решения управленческих задач за - счет рационализации управления и упрощения аппарата, а также более широкой общественной поддержки.