Ограничения и запреты для государственных служащих
Кроме прав и основных обязанностей государственный служащий, поступая на государственную должность, добровольно принимает и ряд установленных законодательством ограничений и запретов. Правоограничения государственных служащих обусловлены спецификой выполняемых ими государственных функций и служебных полномочий и заключаются в основном в ряде запретов для государственных служащих. Главная роль правоог-раничений состоит в обеспечении эффективного функционирования государственной службы, в установлении правовых преград возможному злоупотреблению государственных служащих, создании условий для независимости осуществления должностных полномочий и реализации установленных Конституцией РФ прав и свобод служащих.
Ограничения и запреты для государственного служащего имеют абсолютный характер, т. е. они действуют для него в течение всего времени прохождения службы и не могут быть отменены или заменены другими положениями.
Для государственного служащего установлены специальные ограничения и запреты по службе (ст. 11 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации").
1. Государственный служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности. Государственный служащий обязан полностью посвятить себя государственной службе. Это обеспечивает эффективность государственной службы. В случае нарушения государственным служащим указанного запрета он обязан после письменного предупреждения руководителя сделать выбор между государственной службой и иной деятельностью, которую он осуществляет, нарушая требование законодательства. Если государственный служащий не решился сделать выбор в пользу государственной службы либо им сообщены ложные сведения о принятом решении, то он подлежит увольнению с государственной службы.
2. Государственный служащий не вправе занимать другую должность, быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Этот запрет обусловлен требованием от государственного служащего полнейшей самоотдачи, нахождения на службе постоянно в течение всего служебного времени. Таким образом, законодатель запрещает государственному служащему совмещать службу в государственном органе с исполнением других обязанностей.
В некоторых случаях нормативно-правовыми актами устанавливаются возможность и пределы совместительства отдельных категорий государственных служащих. Например, постановление Правительства РФ от 23 июля 1993 г. "О порядке и условиях службы (работы) по совместительству в системе МВД Российской Федерации" допускает совместительство в любом органе внутренних дел, подразделении, предприятии, учреждении и организации системы МВД РФ, в том числе и по месту основной службы (работы) сотрудника органов внутренних дел. Совместительство допускается с письменного разрешения руководителя по месту основной службы (работы) сотрудника. Должности рядового и начальствующего состава по совместительству замещаются путем заключения трудового договора (контракта) или назначения на соответствующую должность. При оформлении на работу по совместительству заключается трудовой договор (контракт) в письменной форме. Не допускается совместительство: руководителей органов внутренних дел, подразделений, предприятий, учреждений и организаций системы МВД РФ и их заместителей (за исключением творческой, научной и преподавательской деятельности); при подчиненности или подконтрольности должностей по основной или совмещаемой службе (работе); в других случаях, установленных законодательством РФ.
Законодательство о публичной службе западноевропейских стран запрещает совместительство. Однако в некоторых случаях, определенных в законодательстве, совместительство чиновников возможно.
3. Государственные служащие имеют право заниматься научной, преподавательской и иной творческой (рационализаторской, изобретательской и т. д.) деятельностью. Однако они не вправе получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего, т. е. за такие выступления, которые связаны с исполнением их должностных обязанностей.
Государственному служащему может быть запрещено занятие научно-исследовательской, преподавательской и иной творческой деятельностью на условиях штатного совместительства, если он по роду своих должностных обязанностей непосредственно участвует в принятии решений, создающих юридические последствия для организации, в которой он занимает должность по совместительству.
4. Государственному служащему запрещено заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц. Предпринимательской деятельностью является любая самостоятельная инициативная деятельность государственных служащих, которая осуществляется на постоянной основе посредством как личного выполнения работ, так и вложения средств в предприятие в предусмотренных законом формах, причем направленнал на получение личного денежного дохода. Государственным служащим запрещено: лично или через доверенных лиц заниматься производством, реализацией или приобретением товаров или продукции, оказанием коммерческих платных услуг, выполнением работ с целью извлечения прибыли; владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, составляющим материальную основу предпринимательской деятельности (зданиями, сооружениями, оборудованием, машинами, земельными участками, иными вещами, используемыми в производственном процессе и в коммерческой деятельности). Им запрещено приобретать имущественные права на нематериальные объекты — товарные знаки, промышленные образцы, ноу-хау, торговые секреты, фирменные наименования и т. д.
Учреждение должностным лицом организации, осуществляющей предпринимательскую деятельность, либо участие в управлении такой организацией лично или через доверенное лицо вопреки запрету, установленному законом, если эти деяния связаны с предоставлением такой организации льгот и преимуществ или с покровительством в иной форме является по уголовному праву преступлением против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (ст. 289 УК РФ).
Государственный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом. Государственный служащий не имеет права состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов РФ, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией.
Уголовный кодекс РФ 1996 г. устанавливает уголовную ответственность должностных лиц за незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ). При этом под незаконным участием в предпринимательской деятельности понимается учреждение должностным лицом организации, осуществляющей предпринимательскую деятельность, либо участие в управлении такой организацией лично или через доверенное лицо вопреки запрету, установленному законом, если эти деяния связаны с предоставлением такой организации льгот и преимуществ или с покровительством в иной форме.
С запретом заниматься предпринимательской деятельностью связана и еще одна обязанность: при поступлении на государственную службу гражданин ежегодно обязан представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных им доходах и имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, являющихся объектами налогообложения (ч. 1 ст. 12 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"). Поступающие в органы государственной налоговой службы сведения об имущественном положении и полученных доходах составляют служебную тайну. В законодательстве особо указывается, что непредставление или искажение указанных сведений является основанием для отказа в приеме на государственную службу или для привлечения государственного служащего к дисциплинарной ответственности. Президент РФ издал 15 мая 1997 г. Указ № 484 "О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе" (в ред. Указа Президента РФ от 4 марта 1998 г. № 227), которым государственные и муниципальные служащие обязываются ежегодно предоставлять в налоговые органы Декларацию о доходах гражданина и имуществе, принадлежащем ему на праве собственности. 1 июня 1998 г. был издан Указ № 641 "О мерах по организации проверки сведений, представляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и государственные должности федеральной государственной службы".
5. Для государственного служащего законодательство устанавливает запрет представительства: он не вправе быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему. Представительство выражается в деятельности представителя, совершаемой от имени представляемого. Представитель действует от имени и в интересах представляемого (ст. 182 ГК РФ). Разрешение государственному служащему быть представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на службе, либо в подразделениях, непосредственно подчиненных и подконтрольных этому органу, означало бы на практике создание государственному служащему возможностей использовать свои должностные полномочия в интересах частных лиц или лиц, за деятельностью которых он обязан по службе осуществлять контроль и надзор. Поэтому выполнение функций представителя противоречит основным элементам правового статуса государственного служащего. Сделку, заключенную государственным служащим (неуполномоченным лицом), следует считать недействительной (ст. 168 и 183 ГК РФ). Государственный служащий не имеет права быть поверенным по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он служит, либо в подразделениях, которые непосредственно подчинены или подконтрольны этого органу. Осуществление каким-либо субъектом права переданных ему полномочий традиционно осуществляется на основании выданной по установленной форме доверенности. Доверенность — это документ, в котором устанавливаются полномочия представителя, т. е. его право совершать сделки или иные правомерные действия от имени другого лица (ст. 185 ГК РФ). Если такая доверенность адресуется государственному органу, в котором поверенный состоит на государственной службе, или третьим лицам, непосредственно подчиненным или подконтрольным ему, она является недействительной. Если государственный служащий получил полномочия представлять интересы третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе, либо в подразделениях, подчиненных или подконтрольных этому органу, то он обязан устраниться от ведения дел от имени государственного органа и поставить в известность об этом руководителя государственного органа.
6. Государственному служащему запрещается использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию. Использование таких средств характеризует государственного служащего как работника нечестного, корыстолюбивого, недобросовестного. Такие нарушения государственных служащих могут повлечь применение к ним мер дисциплинарной ответственности (вплоть до увольнения с должности). Если такого рода действия служащего причинили имущественный ущерб государственному органу, то государственный служащий обязан возместить его. Государственный служащий не вправе использовать служебную информацию, которая стала ему известной в связи с исполнением должностных полномочий, в личных целях, а также с целью получения коммерческой выгоды любыми физическими и юридическими лицами.
Уголовный закон устанавливает ответственность должностных лиц, обязанных предоставлять информацию, лиц, занимающих государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, за неправомерный отказ в предоставлении информации (документов, материалов), а также предоставление заведомо неполной либо ложной информации Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации (ст. 287 УК РФ).
7. Государственному служащему запрещено получать от физических и юридических лиц подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, средства на оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов, расходов за мобильную телефонную связь и иные вознаграждения, связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию. Законодательством РФ и ее субъектов могут устанавливаться, а на практике признаваться, и другие вознаграждения. Например, предоставление в пользование квартиры, дома, дачи, автомобиля, оплата лечения, оказание помощи в учебе, предоставление преимуществ в бытовом обслуживании, предоставление кредитов и ссуд по явно заниженным процентным ставкам, получение чрезмерно высокой заработной платы за разрешаемую частную дополнительную работу по совместительству (научную, педагогическую и иную творческую деятельность), использование услуг экспертов и специалистов, оплачиваемых за счет негосударственных средств и т. д.
Цель запрета принимать подарки и другие вознаграждения состоит в том, чтобы государственные служащие не оказывали предпочтения каким-либо лицам на основе семейных, дружеских или иных связей, помимо служебных, а также юридическим лицам (коммерческим организациям, другим предприятиям), в которых они заинтересованы.
На практике может возникнуть проблема в доказывании нарушения данного запрета, как, например, в случае с доказыванием факта получения взятки должностным лицом. Здесь важным является выяснение подробностей и предмета полученного государственным служащим вознаграждения в каждом случае. Часто подарки и вознаграждения передаются скрытно, косвенно и доказать нарушение запрета представляется весьма сложным или практически невозможным (например, приглашения на туристические, лечебно-оздоровительные и иные поездки членам семьи и близким родственникам государственного служащего).
Указанный запрет не лишает возможности получения государственными служащими символических знаков внимания в соответствии с общепризнанными нормами вежливости и гостеприимства, символических сувениров при проведении протокольных или других официальных мероприятий. Вместе с тем ст. 575 Гражданского кодекса (часть вторая) устанавливает, что государственным служащим и служащим органов муниципальных образований в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей не допускается дарение, за исключением так называемых "обычных подарков", стоимость которых не превышает пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда. Однако закон не определяет понятия "обычного подарка" и порядка реализации данной нормы. Вместе с тем остаются открытыми, например, такие вопросы: сколько раз в день можно получать "обычные подарки"? Где их можно получать (в кабинете, на улице, в лесу и т. д.)? От каких лиц можно получать "обычные подарки"? Конечно, эта норма является нормой частного (гражданского) права, однако она распространяет свое действие и на сферу публично-правового регулирования государственно-служебных отношений. Думается, что данная норма несовместима с цивилизованной этикой государственной службы. Если законодатель хотел подчеркнуть что-то особенное в гражданско-правовом институте дарения, действующего и в сфере государственной службы, то, очевидно, ему это не удалось, сделать корректно. Складывается впечатление, что законодатель легализовал возможность получения государственными и муниципальными служащими "взятки в небольших размерах".
Государственный служащий обязан сдать все незаконно полученное им лично или членами его семьи (другими его ближайшими родственниками) в специальный государственный фонд и возместить стоимость услуг, которые были неправомерно предоставлены ему или его близким родственникам. Подарки, которые поступили без ведома государственного служащего, а также подарки, полученные им в связи с использованием служебных полномочий от юридических и физических лиц зарубежных стран, подлежат сдаче в специальный государственный фонд.
8. Связанным с предыдущим запретом для государственного служащего является запрет на выезд в служебные командировки за границу за счет физических или юридических лиц. Законодательство РФ устанавливает порядок выезда в служебные командировки. Как правило, поездка государственных служащих в
заграничную служебную командировку за счет юридических или физических лиц означает предоставление последними вознаграждения за оказанные или оказываемые государственными служащими услуги, связанные с его служебной деятельностью. Вместе с тем государственным служащим разрешается выезжать в заграничные служебные командировки за счет физических или юридических лиц, которые осуществляются в соответствии с международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ с государственными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями.
9. Государственный служащий не вправе принимать без разрешения Президента РФ награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций. Этот запрет направлен на обеспечение независимости российских государственных служащих от иностранных государств и должностных лиц, на устранение препятствий, при которых государственный служащий, получивший такие награды, ставит себя в зависимое от иностранных лиц положение при принятии того или иного решения в государственном органе, в котором занимает государственную должность.
10. Государственный служащий не вправе участвовать в забастовках как способе разрешения проблем, возникающих в системе государственной службы. Государство и его органы каждодневно имеют множество "внешних врагов", с которыми они призваны "бороться": катастрофы, землетрясения, пожары, наводнения, военные конфликты, преступность, болезни и т. д. Если разрешить бастовать государственным служащим, то у государства появится и "внутренний враг", способный в одно мгновение разрушить государственность, внести дисгармонию в общественные и экономические отношения. Государственный служащий предупреждается при поступлении на государственную службу о таком правоог-раничении и принимает, таким образом, его добровольно.
Государственный служащий не вправе использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений. Конституция РФ установила многопартийную систему. Участие государственного служащего в деятельности каких-либо политических партий или других общественных объединений несовместимо с государственной должностью государственной службы. В противном случае та или иная идеология может приобретать государственный характер, и тогда деятельность государственного аппарата будет направлена в основном на осуществление политических планов какой-то одной политической партии, а основные права и свободы граждан будут подвергаться угрозе. Задачи, выполняемые государственными служащими, требуют от них проявления политической нейтральности, а следовательно, независимости от политической конъюнктуры в различные моменты общественной или политической жизни страны.
Этот запрет напрямую связан с принципом внепартийности государственной службы. Но он не означает, что государственный служащий лишен права вступить в политические партии и занимать в ней руководящие посты. Он может придерживаться различных политических взглядов. Более того, государство должно обеспечивать его право на участие в политической жизни страны. Ограничение государственных служащих на участие в деятельности политических партий не связано с содержанием свободы взглядов и убеждений, не ограничивает их политических прав.
11. Одним из важнейших правовых условий, обеспечивающих соблюдение запрета государственного служащего на использование своего служебного положения в интересах политических партий, является запрет на образование в государственных органах структур политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.
12. Государственным служащим, являющимся близкими родственниками или состоящим между собой в свойстве (братья, сестры, родители и дети супругов), запрещается проходить службу в одном и том же государственном органе, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.
Если государственные служащие нарушают установленные законодательством правоограничения и это деяние не образует состава уголовного преступления, к ним могут применяться дисциплинарные взыскания, начиная от замечания вплоть до увольнения. Руководитель государственного органа обязан одновременно с принятием решения об увольнении государственного служащего сообщить в налоговые органы о получении государственным служащим неправомерных подарков, доходов в виде имущества,денежных средств и т. п. и об отказе государственного служащего передать все незаконно полученное в связи с выполнением должностных полномочий в доход государства.
Руководители государственных органов, которые не приняли в пределах своей компетенции мер, предусмотренных законодательством о государственной службе в отношении подчиненных им государственных служащих, виновных в нарушении установленных правоограничений, а равно не представившие в прокуратуру или в налоговые органы в установленных случаях соответ-. ствующую информацию, подлежат дисциплинарной ответственности в порядке, определенном законодательством о государственной службе.