СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА ПРИ ОПЕРАЦИЯХ С ЗЕМЛЕЙ И ИНОЙ НЕДВИЖИМОСТЬЮ
В настоящее время в Российской Федерации насчитывается 42 млн земельных участков и 70 млн других связанных с ними объектов недвижимости.
Государственная регистрация прав на земельные участки, иное недвижимое имущество и сделок с ними, а также постановка земельных участков на государственный кадастровый учет являются неотъемлемыми условиями охраны государством прав земельной собственности, обеспечения гарантий реализации этих прав (купли-продажи, дарения, залога, недвижимости и др.), развития земельного рынка и оборота земельных участков, применения механизма платного землевладения и землепользования.
Постановка любого земельного участка на государственный кадастровый учет и его регистрация невозможны без проведения землеустройства, в ходе которого непосредственно формируется объект недвижимости, а именно:
- устанавливается местоположение (координаты), площадь, границы земельного участка;
- составляется план земельного участка (объекта землеустройства);
- определяются правовой режим, ограничения и обременения в его использовании;
- устанавливается внутренняя структура земельного участка (состав угодий, размещение других объектов недвижимости, посторонних и смежных землевладельцев и землепользователей);
- производится согласование границ земельного участка, оформляемое протоколом;
- устанавливаются межевые знаки на поворотных точках границ земельного участка;
- проверяются и готовятся правоустанавливающие документы на земельный участок и готовится землеустроительное дело для его кадастрового учета.
В связи с тем, что образование нового землевладения или землепользования всегда связано с перераспределением (переформированием) земельных участков и затрагивает смежные объекты недвижимости, постановка на кадастровый учет осуществляется, как правило, но группам земельных участков и в соответствии с Федеральным законом от 18.06.01 №78-ФЗ «О землеустройстве», - обязательно на основе проектов территориального землеустройства.
- Анализ современного состояния и уровня организации проведения землеустройства в Российской Федерации показывает, что постановка земельных участков на государственный кадастровый учет и их государственная регистрация могут быть осуществлены только при выполнении следующих основных видов землеустроительных работ по разграничению государственной собственности на землю;
- образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства;
- установлению границ муниципальных и иных административно-территориальных образований;
- перераспределению сельскохозяйственных угодий, используемых сельскохозяйственными организациями и (или) находящихся в общей долевой собственности, а также выделению земельных участков в счет земельных долей;
- установлению правового режима и условий использования земельных участков (ограничений и обременении).
Юридическими основаниями проведения указанных работ являются следующие нормативные правовые акты: Федеральные законы:
- Земельный кодекс Российской Федерации, от 25.10.2001 №13-Ф3;
- Градостроительный кодекс Российской Федерации, от 29.12.2004 №199-ФЗ;
- О землеустройстве, от 18.06.2001 №78-ФЗ;
- О разграничении государственной собственности на землю, от 17.07.2001 № 101-ФЗ;
- Об обороте земель сельскохозяйственного назначения, от 24.07.2002 №101 - ФЗ (с изменениями);
- О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую, от 21.12.2004 №172-ФЗ;
-О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и Федеральный закон «О землеустройстве» от 18.07.2005 №87-ФЗ
Поста! ювле11ия Правительства Российской Федерации:
- Об утверждение Правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности, *" от 04.03.2002 №140;
- Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота, от 02.10.2002 №830.
- Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков либо ухудшением качества земель в результате с деятельности других лиц, от 07.05.2003 №261.
Во исполнение Федерального закона «О землеустройстве» в 2002 году были приняты также следующие постановления Правительства Российской Федерации, регулирующие порядок землеустроительных действий:
- Об утверждении Положения о государственной
экспертизе землеустроительной документации, от 04.04.2002 №214;
- Об утверждении Положения о контроле за проведением землеустройства, от 26.04.2002 № 272;
- Об утверждении Положения о проведении территориального землеустройства, от 07.06.2002 №396;
- Об утверждении Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, от 11.07.2002 №514.
В развитие Положения о проведении территориального землеустройства Росземкадастром в 2002-2004 годах были разработаны и утверждены следующие методические документы по вопросам территориального землеустройства включая межевание земель, в том числе и при разграничении государственной собственности на землю:
- Методические указания по проведению землеустройства и подготовке документов для проведения государственного кадастрового учета земельных участков при разграничении государственной собственности на землю. - Утверждены 02.07.2002 г.
- Методические рекомендации по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства. - Утверждены 17.02.2003 г.
- Методические рекомендации по проведению межевания объектов землеустройства. - Утверждены 18.04.2003 г.
- Методические рекомендации по составлению проектов территориального землеустройства в случае перераспределения сельскохозяйственных угодий, используемых сельскохозяйственными организациями и (или) находящихся в общей долевой собственности. - Утверждены 26.01.2004 г.
- Методические рекомендации по оценке качества и классификации земель по их пригодности в сельском хозяйстве. — Утверждены 16.03.2004 г.
Министерство сельского хозяйства Российской Федерации разработало и утвердило в 2003 году «Методические рекомендации по выделу земельных участков в счет земельных долей». (М.: «Росинформагротех», 2003).
В большинстве субъектов Российской Федерации принят целый ряд своих нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы землепользования и землеустройства. В ряде регионов, в том числе в Воронежской области, Красноярском крае. Ханты-Мансийском автономном округе, приняты и действуют законы «О землеустройстве».
Для обеспечения землеустройства и оборота земель сельскохозяйственного назначения в развитие Федерального закона от 24.07.2002 №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в ряде субъектов Российской Федерации были приняты и вступили в действие свои нормативные правовые акты. Так, в течение 2003 года такие законы были приняты в 48 субъектах Российской Федерации. В последующем еще 16 субъектов Российской Федерации приняли аналогичные законы.
Анализ перераспределения, предоставления и изъятия земельных участков в Российской Федерации показывает, что большинство норм Федерального закона от 18.06.2001 №78-ФЗ «О землеустройстве», а также подзаконных актов, принятых в 2002-2005 годах в его развитие, не выполняется. С введением в действие нового Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 №>190-ФЗ в российском законодательстве возникли неясности и противоречия, разрешение которых требует неотложного урегулирования различных отраслей права.
Недостаточное государственное регулирование проведения землеустройства приводит к негативным последствиям в области землепользования.
Так например, из 10 млн земельных участков, попадающих иод разграничение по формам собственности по состоянию на 1 января 2005 года считаются разграниченными 110,07 млн га, что составляет 7,0% от общей площади земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Поданным «Росимущества», на эту дату был составлен перечень, состоящий из описания 420 тыс. земельных участков, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности. Из них 215 тыс. земельных участков было поставлено на кадастровый учет, причем только треть из них была зарегистрирована с проведением землеустроительных работ, гарантирующих правильность разграничения земель. В общем числе описанных находилось 75 тысяч земельных участков, отнесенных к федеральной собственности.
Всего за 2004 год к федеральной собственности было отнесено 27 тыс. земельных участков па площади 3 млн га. При таких темпах землеустроительных работ разграничение государственной собственности на землю затягивается на долгие годы, что затруднит вовлечение земельных ресурсов в активный экономический оборот.
В 18 субъектов Российской Федерации факты государственной регистрации федеральной, региональной и муниципальной собственности в 2004 году отсутствовали вообще.
Не менее сложная ситуация имеет место в сельской местности. Как было показано выше, в настоящее время должным образом не реализуется Федеральный закон Российской Федерации от 24.07.2002 №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
Как известно, информация о земельных долях в настоящее время не обобщается. Последние сведения относятся к 2000 году. Так, по данным Росземкадастра, из 12 млн граждан, получивших право на земельные доли, к этому времени оформили эти права 2,3 млн человек. Выделили земельные участки на местности в счет земельных долей для расширения личного подсобного или крестьянского хозяйства только 290 тыс. человек на площади 3,6 млн га. Известно также, что 250 тыс. собственников земельных долей к середине 2003 года потеряли их, внеся в уставной капитал сельскохозяйственных организаций, которые впоследствии обанкротились.
Около 4,2 млн человек не распорядились земельными долями, а из 41,9 млн га невостребованной площади 8,3 млн га остались бесхозными. Земельная реформа на землях сельскохозяйственного назначения так и не закончена, а для ее реализации нужно провести большие объемы землеустроительных работ.
На землях сельскохозяйственного назначения не проведена инвентаризация; в границах территорий бывших сельскохозяйственных предприятий не осуществлено разграничение земель, используемых сельскохозяйственными организациями и гражданами на различном праве, в связи с чем данные участки не поставлены на кадастровый учет и не зарегистрированы; земельные участки фонда перераспределения не выделены в натуре; не проведены землеустроительные работы по передаче в собственность или пользование (аренду) сельскохозяйственным организациям или гражданам несельскохозяйственных угодий, расположенных между участками продуктивных земель в границах земельных участков, предоставленных им в собственность, а также земельных участков, занятых принадлежащими им на праве собственности зданиями, строениями и сооружениями и др.
Это приводит к тому, что:
- не созданы организационно-территориальные условия для развития ипотеки сельскохозяйственных земель и их цивилизованного рыночного оборота;
- использование большей части земель сельскохозяйственного назначения и их перевод в другие категории часто осуществляются незаконно, а сельскохозяйственные организации и граждане до сих пор не знают точных границ своих земельных участков;
- происходит дальнейшее разрушение сельскохозяйственной инфраструктуры (дорог, лесополос, мелиорированных земель) и снижение эффективности использования земель сельскохозяйственного и лесохозяйственного назначения.
В связи с тем, что земельное законодательства в области землеустройства не выполняется, нарушается процедура проведения землеустроительных работ, существенно увеличивается число земельных споров и разбирательств по земельным вопросам.
В настоящее время объемы землеустроительных и топографо-геодезических работ по постановке на государственный кадастровый учет земельных участков возросли. Так, например, по данным «Роснедвижимости» только в 2004 году число подготовленных по заявкам о постановке на государственный кадастровый учет кадастровых планов земельных участков в целом по Российской Федерации составило 1635 тыс., число кадастровых планов земельных участков, выполненных по заявлениям о предоставлении сведений, равнялось 2615 тыс. Кроме того, в инвентаризационные описи было занесено 4902 тыс. земельных участков.
Значительный объем землеустроительных действий на местах необходимо выполнить за счет средств заказчиков, особенно по работам, связанным с землеустроительным обеспечением сделок с земельными участками. По сведениям государственной статистической отчетности, только в 2004 году было совершено 1218,5 тысяч сделок с земельными участками, из них 656,7 тысяч — с государственными и муниципальными землями и 561,8 тысяч - между гражданами и юридическими лицами.
Среди сделок преобладала передача государственных и муниципальных земель в аренду - 40,9%. Всего же в аренде находится 3665,6 тыс. земельных участков из государственных и муниципальных земель. Между гражданами и юридическим лицами большой удельный вес занимали сделки по купле-продаже земли (29,4% от всех сделок, или 63,7% от сделок между гражданами и юридическими лицами).
Известно, что в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 21.07.2005 №111-ФЗ с 1 января 2008 года не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
Основой решения вопросов территориального планирования являются правила землепользования и застройки, устанавливающие территориальные зоны и градостроительные регламенты.
Градостроительные регламенты устанавливают в пределах границ соответствующих территориальных зон виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используются в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Вместе с тем, в соответствии с п. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель водного фонда, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, что выводит эти земли из оборота, которые занимают более 95% всех земель страны.
Поэтому для всех вышеназванных категорий земель, не охватываемых градостроительными регламентами, планирование использования земель и их охраны должно являться областью землеустроительной деятельности и осуществляться на основе землеустроительной документации, т. е. на основе схем землеустройства территорий соответствующего уровня (страны, субъекта Российской Федерации, муниципального и иного административно-территориального образования).
Необходимо установить, что все разрабатываемые ведомственные программы и схемы (комплексные схемы ^ использования и охраны водных ресурсов, схемы территориального планирования, программы в сфере АПК, программы регионального и территориального развития) являются основой для разработки Генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации, а также соответственно схем землеустройства территорий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Материалы схем землеустройства соответствующих уровней должны также служить для окончания в 2006-2011 годах землеустроительных работ по установлению государственной 1раницы Российской Федерации, границ субъектов Российской Федерации, муниципальных и других административно-территориальных образований.
Таким образом, отечественная система планирования развития землепользования будет приближена к мировой, включающей городское (градостроительное) и пространственное (землеустроительное) планирование.
Опыт развитых зарубежных стран показывает также, что отношения, касающиеся зонирования территорий вне черты поселений, должны регулироваться не градостроительным, а земельным законодательством. В связи с этим необходимо разработать и ввести в действие Федеральный закон «О зонировании территорий», внести дополнения и изменения в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О землеустройстве» и другие нормативные правовые акты, содержащие в себе положения о зонировании территорий.
В связи с тем, что при установлении черты поселений сталкиваются интересы различных административно-территориальных образований между собой, собственников земельных участков, изменяются границы категорий и правовой режим земель, определяются приоритеты развития разных видов землепользования (городского, сельскохозяйственного, лесного, водного и др.), установление черты поселений должно включаться также в составземлеустроительных действий, что обеспечит независимое и объективное решение данных вопросов. Данное положение уже имело место в нашей стране и оправдало себя на практике. В условиях развивающегося рыночного оборота земель это обеспечит прозрачность, обоснованность и социальную справедливость принимаемых решений.
Поэтому соответствующим образом следует изменить п. 2 ст. 84 Земельного кодекса Российской Федерации.
Учитывая то, что из 19,1 млн га земель поселений под застройкой и дорогами занято всего 5,2 млн га (27,3%), а остальные площади составляют сельскохозяйственные угодья - 9,1 млн га (47,6%), лесные земли и участки под древесно-кустарниковой растительностью 2,6 млн га (13,6%), другие земли и водные объекты - 2,2 млн га (11,5%), организация использования незастроенных территорий должна осуществляться на основе планов земельно-хозяйственного устройства городов, относящихся также к землеустроительной документации. Порядок разработки и содержание таких планов, оправдавших себя в практике организации рационального землепользования в городах, хорошо известны в землеустройстве.
Для совершенствования нормативного правового регулирования отношений в сфере землеустройства и территориального планирования необходимо:
- разработать концепцию совершенствования земельного законодательства в части упорядочения решения вопросов строительства, территориального планирования и землеустройства, ликвидировав разночтения, дублирование и противоречия в области регулирования градостроительной деятельности, землеустройства, лесоустройства, проектирования природоохранных мер, размещения водных объектов;
- подготовить предложения о внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации, имеющие отношения к созданию единого государственного кадастра недвижимости по формированию, получению информации о свойствах объектов недвижимости и их кадастровой оценке;
- в целях упорядочения проведения геодезических и картографических работ Роснсдвижимости совместно с Роскартографией подготовить для утверждения Правительством Российской Федерации «Положение об организации органами государственной власти и органами местного самоуправления работ по сгущению опорных межевых сетей, обновлению картографических материалов для целей землеустройства и земельного кадастра»;
- подготовить предложения по определению стратегии финансирования и цен на землеустроительные работы, формированию рынка землеустроительных услуг, поддержке предпринимательства и деятельности предприятий, в том числе в сфере малого бизнеса в области землеустройства, а также по экономическому стимулированию проведения землеустройства;
- разработать (уточнить) нормативные правовые акты, регламентирующие порядок предоставления и изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд; порядок изменения и установления (восстановления) границ субъектов Российской Федерации, муниципальных и других административно-территориальных образований и решения споров, возникающих между ними по поводу прохождения их границ; порядок описания, графического оформления и закрепления границ на местности, перевычисления (уточнения) площадей земель, входящих в территории административно-территориальных образований и территорию Российской Федерации в целом; порядок проведения землеустройства в условиях техногенного загрязнения и биологического заражения земель; порядок установления публичных и частных сервитутов и ограничений прав в использовании земель; порядок формирования объектов недвижимости и проведения инвентаризации земель и других объектов недвижимости;
- подготовить нормативные правовые акты, устанавливающие процедуры оформления прав на землю для строительства линейных объектов производственной инфраструктуры (линий электропередач, трубопроводного и иного транспорта и др.); порядок территориального зонирования и определения правового режима использования земель вне поселений, особенно на урбанизированных территориях, в местах интенсивной добычи полезных ископаемых; порядок выдела земельных участков в счет земельных долей в праве общей совместной собственности на земельный участок;
- произвести уточнение существующих нормативных правовых актов в области регулирования земельных отношений и землеустройства в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
№ п/п | Виды работ | Объемы работ | Затраты труда, человеко-месяцев | федерального бюд-жета | бюджетов субъектов РФ | муниципальных бюджетов | физических и юридических лиц | ||
1. | Работы по изучению состояния земель, всего | 132 287 | 9687,59 | 1937,51 | 7750,08 | - | - | ||
1.1 | в том числе: геодезические и картографические работы из них: | 55 904 | 8331,76 | 1666,34 | 6665,42 | ||||
- аэрофотогеоде-зические, аэрокосмические и наземные съемки | млн га | 40,98 | 18 227 | 143,43 | 28.69 | 114,74 | |||
- создание и корректировка ортофотопланов и планово-высотная привязка | млн га | 73,41 | 26 886 | 8075,1 | 1615,02 | 6460,08 | |||
- комплекс работ по дешифрированию снимков | млн га | 10,48 | 83,91 | 16,77 | 67,14 | - | - | ||
- вычисление площадей | млн га | 4,25 | 29,32 | 5,86 | 23.46 | ||||
1.2 | Почвенные обследования | млн га | 21,93 | 967,11 | 193,42 | 773,69 | - | - | |
1.3 | геоботанические обследования | млн га | 5.21 | 73,46 | 14,69 | 58,77 | - | - | |
1.4 | Выявление деградированных земель | млн га | 8,03 | 64,32 | 12,86 | 51,46 | |||
1.5 | Оценка качества земель | млн га | 21,59 | 15 816 | 210,93 | 42,19 | 168,74 | - | - |
1.6 | инвентаризация земель | млн га | 5,01 | 40.01 | 8,01 | 32,00 | - | - | |
2. | Планирование рационального использования земель и их охраны, всего в том числе разработка: | 45 319 | 1950,7 | 70,7 | 440,0 | 1440,0 | - | ||
- | |||||||||
2.1 | - Генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации | млн га | 1709,8 | 22 410 | 65,0 | 65,0 | |||
2.2 | - схем землеустройства территорий субъектов Российской Федерации | млн га | 341,96 | 440,0 | 440,0 | ||||
2.3 | - схем землеустройства территорий муниципальных образований | млн га | 56,0 | 13 701 | 1440,0 | - | - | 1440,0 | - |
2.4 | - схем землеустройства территорий закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) | млн га | 0,92 | 5,7 | 5,7 | ||||
3. | Территориальное землеустрой- | ||||||||
ство, всего в том числе: | 543 947 | 4887,69 | 838,12 | 2319,74 | 783,22 | 946,61 | |||
3.1 | Подготовка землеустроительных материалов для установления границ втом числе: | 763,31 | 258,76 | 312,58 | 191,97 | ||||
-государственной границы Российской Федерации | тыс. км | 15,0 | 22,50 | 22,50 | - | - | - | ||
- границ субъектов Российской Федерации | тыс. км | 28.8 | 172,80 | - | 172,80 | - | - | ||
- границ муниципальных образований | тыс. км | 329,3 | 98,79 | - | - | 98,79 | - | ||
- границ ЗАТО | тыс.км | 2,2 | 3,30 | 3,30 | - | - | - | ||
- границ территорий и объектов с особыми режимами использования земель | млн га | 56,0 | 465,92 | 232,96 | 139,78 | 93,18 | |||
3.2 | Территориальное землеустройство при образовании и упорядочении землевладений и землепользовании, в том числе при: | 536 795 | 4124,38 | 579,36 | 2007,16 | 591,25 | 946,61 | ||
- отводах земель для несельскохозяйственных целей с оформлением землеустроительных дел | тыс. га | 75,0 | 262,5 | 78,75 | 65,63 | 65,62 | 52,5 | ||
- разграничении государственной собственности на землю с подготовкой документов для государственного кадастрового учета земельных участков | млн га | 36,7 | 102 643 | 1326,0 | 380,56 | 945,44 | |||
- образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства | млн га | 9,3 | 213 900 | 755,09 | 378,04 | 226,83 | 150,22 | ||
- перераспределении сельскохозяйственных угодий, используемых сельскохозяйственными организациями и (или) находящихся в общей долевой собственности | млнга | 1,66 | 38 180 | 996,0 | 498,0 | 298,8 | 199,2 | ||
- обороте земель с оформлением землеустроительных дел | тыс. га | 91,0 | 318,5 | - | - | - | 318,5 | ||
- осуществлении мероприятий по охране земель | млн га | 7,72 | 177 560 | 240,1 | 120,05 | 120,05 | - | - |