Методология государственного управления: понятие, основные элементы, их характеристика
Государственное управление представляет собой деятельность органов государственной власти по реализации выработанного политического курса. В научной литературе существуют различные подходы к трактовке понятия «государственное управление», в которых делается акцент на различных характеристиках и функциях управленческой деятельности. Так, Г.В. Атаманчук определяет государственное управление как практическое организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу.Д.П.Зеркин и В.Г.Игнатов рассматривают государственное управление как специфический тип социального, которое представляет собой воздействие на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития, сознательное воздействие государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп, в котором реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества. Н.И. Глазунова определяет государственное управление как функцию осуществления государственной власти: принятие политико-государственных решений и их реализацию, контроль за соблюдением в обществе правозаконности и правосудие. Деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях (Г.Л. Купряшин).
При большом разнообразии существующих подходов к определению понятия «государственное управление» его специфика проявляется в том, что это определенный тип взаимодействия между субъектами в целях сознательной саморегуляции жизнедеятельности. В основе управления – действия субъекта управления на объект управления, направленные на упорядочивание, совершенствование, развитие. Одна из сторон разрабатывает и реализует воздействия, а другая сторона – их воспринимает (реагирует) и в соответствии с ним выстраивает свои поведение и деятельность.
В теории государственного управления существуют правовой, политический и управленческий подходы к формулированию основных принципов государственного управления. В правовом подходе основные принципы государственного управления - верховенство права и защиты прав граждан. Следовательно, государственный служащий при осуществлении своей деятельности должен следовать требованиям правового государства и конституции.
Основная задача государственного управления в рамках политического подхода - максимально лучшее воплощение воли народа, что предполагает политическую ответственность (подотчётность) государственных служащих, их восприимчивость к текущим интересам граждан.
Управленческий подход, на первое место ставит вопросы эффективности, экономичности и результативности государственного управления. Основная задача - обеспечить нужный результат с наименьшими затратами. В данном подходе в качестве синонима понятию «государственное управления» используется понятие «государственный менеджмент».
В представленных подходах изначально заложены общесистемные принципы государственного управления, в частности, принцип верховенства права представлен в правовом подходе, принцип демократизма, предполагающий приоритет прав, свобод, интересов граждан во всех сферах государственного управления представлен в политическом подходе и принцип эффективности государственного управления, обозначен в управленческом подходе. Кроме того, к общесистемным принципам государственного управления следует отнести принцип разделения власти на исполнительную, законодательную и судебную ветви; принцип правовой упорядоченности, отражающий необходимость законодательного утверждения основных элементов государственного управления (целей, функций, структур, процесса, принципов). Помимо общесистемных принципов государственного управления, представляющих собой закономерность или взаимосвязь общественно-политической природы и других групп элементов государственного управления существуют специализированные принцип, такие как принцип государственной службы, работы с управленческим персоналом, информационного обеспечения государственного управления и т.д.
Государственное управление как отрасль науки имеет свою специфику, которая проявляется в особенностях объекта и субъекта управления, имеющих определенную структурно-функциональную характеристику. Сущность государственного управления во многом проявляется в характере субъект-объектных взаимоотношений, которые определяют цели и содержание, специфику и формы государственного управления, целесообразность того или иного регулирующего воздействия как в масштабах всего общества, так и в рамках его отдельных составляющих.
Следует отметить полисубъектность государственного управления. Так, главный субъект государственного управления (в правовом государстве) - народ, который через выбранных представителей во властные структуры, участвует в процессе управления. Также, субъектами государственного управления являются государственные органы, институты, организации и государство в целом. Государство в системе государственного управления является сложной общественно-политической системой, важнейшими элементами которой являются: народ, территория, суверенитет, система права, система власти. Представляя интересы народа, государство формирует свою организационную структуру и через органы государственного управления и соответствующие механизмы обеспечивает реализацию своих целей и функций. Основное отличие государства как субъекта государственного управления заключается в том, что оно является главным и единственным субъектом, действие которого распространяется на всех граждан и на всю территорию, подпадающую под юрисдикцию данного государства.
Многочисленные субъекты государственного управления, отличающиеся характером и видом управленческой деятельности, технологиям и методам управления обладают общими признаками, среди которых: представление интересов определенных социальных групп; наличие юридически обоснованной организации, имеющей личностные и институциональные составляющие; наличие определенного места в иерархии государственного аппарата и принятие определенных видов решений.
Кроме того, в субъекте государственного управления как в сложной иерархической системе присутствуют внутренние управленческие отношения, направленные на управление вышестоящих государственных органов нижестоящими. То есть речь идет о наличии управленческих отношений внутри иерархии, о «внутреннем» управлении в самом субъекте государственного управления.
Помимо полисубъектности следует отметить специфику субъект-объектных отношений государственного управления. Так, как уже отмечалось выше главный субъект государственного управления (в правовом государстве) - народ, который через выбранных представителей во властные структуры, участвует в процессе управления, в тоже время объектом управления является общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, также образованные народом. Предметом государственного управления выступают сущность, содержание и закономерности государственного управления; структура, принципы, формы, методы и правовые основы взаимоотношений государства и общества; особенности управленческих решений в различных сферах (политике, экономике, социальной сфере, международных отношениях и др.) и т.д.
Таким образом, специфическая особенность государственного управления проявляется в: масштабности воздействия (распространяется на все общество в целом); возможности использования всех имеющихся в обществе ресурсов (материальных, финансовых, трудовых, информационных, и т.д.); органической целостности единства интересов власти, общества и гражданина. Кроме того, государственное управление имеет властный характер, поскольку носит политический характер, осуществляется от имени государства (реализуют соответствующие органы, организации и должностные лица), централизовано, выступает арбитром в решении конфликтов (через судебные органы), уполномочена применять легализованное легитимное принуждение.
Методологическая основа государственного управления представляет собой взаимосвязанную совокупность положений, функций, подходов и принципов, критериев, форм и методов управления, используемых государством для управления общественными процессами. Методологические установки и подходы к государственному управлению значительно отличаются в зависимости от существующего политического режима, который складывается в результате взаимодействия различных политических сил и функционирования политических институтов.
Государственное управление осуществляется различными методами, под которыми понимаются способы, средства, приемы достижения какой-либо цели субъекта или выполнения поставленной им задачи. Методы государственного управления имеют ряд особенностей: во-первых, они зависят от вида власти, характера правомочий и компетенций субъекта управления; во-вторых, отражают характер связи взаимоотношений, возникающих между субъектом и объектом государственного управления; в-третьих, порядок применения методов управления устанавливается законодательством; в – четвертых, связаны с формами государственного управления.
Основополагающими методами государственного управления являются убеждение и принуждение, которые образуют систему способов организующего воздействия государства на сознание и поведение людей и реализуются в связях между участниками конкретных общественных отношений. Социальный характер данных методов обусловлен общими социально-экономическими закономерностями развития общества, их неразрывным единством; а также сущностью и состоянием общества и государства. Основная задача убеждения (формы воздействия разъяснение, поощрение, стимулирование, воспитание и т.д.) - создание предпосылок для самостоятельного принятий решений субъектом.
Кроме того, государственное управление осуществляется прямым или косвенным воздействиями, принципиально отличающимися характером, механизмами и способами. Для прямого воздействия характерны приказной характер и однозначность указаний, наличие административного аппарата, контролирующего выполнение указаний и применяющего принудительные меры для исполнения, а также применение внеэкономического принуждения.
Для косвенного воздействия характерно опосредованное влияние на объект управления через создание ситуации, стимулирующей к нужному поведению, при этом за объектом сохраняется право выбора, автоматически действует механизм обеспечивающий защиту интересов граждан и их объединений.
В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления могут применять административно-правовые, социально-экономические, организационные, политические, информационно-идеологические методы государственного управления.
1. Административно-правовые методы государственного управления осуществляются в пределах и в соответствии с процедурой, установленной Конституцией, законами и подзаконными актами (приказ, распоряжение, регламент, инструкция и др.). Характер воздействия - прямое подчинение (приказ – исполнение), обеспечивается системой законодательства и реализацией властных полномочий «по вертикали». К правовым методам относятся законотворчество, государственно-административное управление, правосудие, контроль.
2. Организационные методы затрагивают все этапы управления, осуществляются путем косвенного или прямого воздействия как на управляющих, так и на управляемых, основаны на правовых нормах. Перераспределение полномочий и ответственности, разработка инструкций, регламентов, кадровые перемещения являются примером организационных методов управлении.
3. Систему политических методов государственного управления образуют способы прямого или косвенного воздействия на поведение и деятельность объекта управления при помощи норм и процедур политических действий и отношений (парламентские дебаты, деятельность оппозиции, лоббирование групп и интересов в парламенте, практика депутатских запросов, парламентские слушания, референдумы, переговорные процессы, дискуссии и т.д.).
4. Социально-экономические методы - комплекс средств и форм воздействия на социально-экономические условия жизни людей, социальных групп, организаций. В основе данного метода лежат интересы и жизненные потребности населения в целом, и различных социальных групп. К основным инструментам относятся распределение и перераспределение материально-финансовых ресурсов государственными органами (разработка и исполнение бюджетов), разработка и внедрение общегосударственных социальных стандартов (прожиточный минимум; регулирование системы оплаты труда, пенсионного обеспечения; социальная помощь и т.д.).
5. Информационно-идеологические методы государственного управления (пропаганда, агитация, социальная реклама и т.д.) используются при целенаправленном моральном и нравственном воздействии государства на сознание людей.
Сущностным признаком управления является целеполагание, то есть сознательное воздействие субъекта управления на управляемую систему. Цель управления – обеспечение условий для достижения поставленной цели при целесообразном использовании всех видов ресурсов. В контексте государственного управления - целенаправленное организующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей.
Основу целеполагания составляют потребности и интересы общества, первые отражают задачу, вторые – способ ее разрешения. Отсюда цель общественного развития представляет собой осознанную потребностью перехода общества в качественно новое состояние, сформированное в результате согласования и задающее общую функцию развития.
Цель государственного управления - создание благоприятных условий для развития общества и роста благосостояния населения. На практике в зависимости от выполняемых функций выделяют: общественно-политические цели, направленные на вовлечение в управление политических сил в стране, способствующих совершенствованию государственного управления; организационно-правовые цели, направленные на реализацию основных функций государства; производственно-обеспечительные цели, призванные обеспечить права и свободы граждан, законность в обществе, необходимый уровень благосостояния; социально-экономические цели, обеспечивающие упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичных интересов; информационно-разъяснительные цели, способствующие практическому осуществлению комплекса целей, и обеспечение необходимой информацией.
В связи полисубъектностью государственного управления формируется иерархическая система управленческих целей, на верхнем уровне которой представлены национальные цели: обеспечение устойчивого экономического развития; повышение конкурентоспособности страны; обеспечение высокого уровня жизни и безопасности проживания населения и т.д.
По мнению А.И. Пригожина цели, задаваемые управлением, не могут быть прямо выведены, вычислены из объективного хода развития какой-либо социальной системы, ибо их содержание неизбежно оказывается под воздействием интересов (личных, коллективных, общественных), преобладающих в данных условиях».
Цели субъектов государственного управления имеют противоречивый характер, обусловленный социальной неоднородностью общества. Наибольшая разобщенность и противоречивость целей отмечается у населения в разрезе социально-демографических групп и слоев. Несмотря на конкурентные отношения в бизнес-сообществе, оно является более организованным, поскольку лучше, чем население, осознает свои цели, имеет возможности выражать и защищать свои интересы посредством формирования различных союзов и отраслевых ассоциаций.
Система целеполагания структурируется органами управления с учетом целей государства, населения и бизнес-сообщества, тем самым, отражая управленческий, экономический и социальный характер. Согласование противоречивых целей субъектов осуществляется путем их перевода в управленческие цели, которые интегрируются в единое целое.
По характеру и содержанию цели подразделяются на общие и частные: первые – являются главными целями национальной системы, региональных и муниципальных подсистем, направлены на удовлетворение обобщенных потребностей, поскольку интегрируют и выражают интересы населения и бизнес-сообщества, и направлены на развитие и рост благосостояния населения в целом; вторые – выражают интересы отдельных организаций и субъектов. В результате система целеполагания имеет трехуровневую иерархическую структуру, достижение которой может осуществляться как на соответствующем уровне, так и в результате совместных взаимодействий различных уровней управления, т.е. имеет место интеграция общих целей разного уровня. Для реализации системы целеполагания, включающей в себя цели разных уровней, необходимо четкое разделений полномочий между уровнями управления и определения предметов совместного ведения, что позволит согласовать общие и частные цели общественного развития, а также распределить ответственность за их достижение.
По степени обязательности исполнения цели подразделяются на цели-задания и индикативные цели. Первые задаются органам управления, на их реализацию, как правило, предусматривается финансирование, за их достижение предусмотрена юридическая ответственность. Вторые носят рекомендательный характер, направлены на координацию действий и сокращение факторов неопределенности при взаимодействии как с внешней, так и внутренней средой.
Цели государственного управления реализуются через систему функций, при этом если первые ориентированы на конечный результат, то вторые – на процесс достижения цели и решения задач. Наряду с функциями государственного управления особо выделяются функции органов государственного управления (то есть их управляющее воздействие на объекты), а также управленческие функции всех органов государства (органов законодательной и судебной властей).
Выделяют общие и специфические (отражающие особенное содержание отдельных воздействий) функции государственного управления. В качестве общих управленческих функций, отражающих важнейшие этапы организации управленческого процесса, как правило, относят:
1. Функция руководства осуществляется посредством установления правил и нормативов деятельности государственных органов (государственных служащих, должностных лиц), управляемых объектов.
2. Функция прогнозирования и планирования развития системы государственного управления обеспечивает предвидение результатов каких-либо событий или изменений и определение направлений и приоритетов в реализации государственных функций (экономических, социально-культурных и т.д.), конечной целью которых является обеспечение надлежащего функционирования органов государственного управления. Очевидно, что прогнозирование является важнейшим условием эффективного выполнения государственных функций и необходимый инструмент в принятии важнейших управленческих решений, а также оценке их последствий на развитие общества.
3. Функция информационного обеспечения деятельности государственных органов обеспечивает оперативное снабжение всех заинтересованных пользователей информацией о направлениях деятельности, основных средствах и механизма выполнения государственных (муниципальных) функций и оказания услуг и т.д. Точность, логичность и оперативность предоставления информации являются необходимым условием оптимального информационного обеспечения системы управления, в прямую зависимость от которых попадают дальнейшие действия органов власти и выполнение ими основных функций.
4. Реализация функции регулирования предполагает разработку и принятие общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права с целью обеспечения общественного порядка, равенства участников экономических отношений, прав и свобод граждан и т.д. В условиях реформирования данная функция приобретает особую актуальность и первостепенное значение. Государственное регулирование представляет собой целенаправленное воздействие государства на организацию определенной сферы жизнедеятельности общества посредством нормативно-правового обеспечения, определяющего правила деятельности в соответствующей сфере. Правовые акты в данном случае являются юридической формой, в которую облекаются различные методы и средства государственного воздействия. Эти методы и средства представляют собой сложную систему экономических, правовых, организационно-административных, социальных и др. мероприятий.
5. Функция координации обеспечивает согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления. Данная функция в той или иной мере присуща каждому органу государственного управления, поскольку необходимо постоянно осуществляют согласование внутренней и внешней деятельности подчиненных им субъектов.
6. Функция контроля обеспечивает наблюдение за качеством управленческой деятельности (соответствие соотношения запланированного и достигнутого в системе государственного управления). Особыми требованиями к реализации данной функции это последовательность, обоснованность, гласность, объективность, законность и оперативность. Одним из видов контроля является надзор, осуществляемый, как правило, только для выяснения соответствия законности проводимых мероприятий (действий, решений).
Кроме основных функций, государственное управление осуществляет специфические, связанные с поддержанием правопорядка и общественной безопасности (обороноспособность страны, охрана государственной границы, защита жизни, здоровья и собственности граждан) и ограниченным вмешательством государства в социально-экономическую сферу (социальная защита населения, обеспечение рационального использования природных ресурсов, охрана природной среды и т.д.).
Вопросы и задания для самопроверки:
1. Назовите основные признаки государства.
2. В чем проявляется суверенитет государства?
3. В чем суть формационного и цивилизационного подходов к классификации государств?
4. По каким критериям можно провести классификацию государств?
5. Какие существуют формы правления? В чем их основные отличия? Приведите примеры государств с различными формами правления.
6. Назовите основные характеристики федеративных, унитарных, конфедеративных государств? Приведите примеры государств с различным государственных устройством.
7. Проведите сравнение политических режимов по признакам: выборность органов государственной власти, разделение властей, политический плюрализм, методы управления (экономические, административные), защита прав и свобод граждан, характер руководства (централизованный, децентрализованный).
8. В чем сущность государственной власти? Что означает легитимность власти?
9. Какие существуют подходы к пониманию категории «государственной управление»?
10. Каким образом формируются принципы государственного управления?
11. Кто (что) относится к субъектам государственного управления?
12. Дайте характеристику основным методам государственного управления.
13. Что является целью государственного управления? Какие бывают цели?
14. Раскройте сущность основных функций государственного управления.