Изменения в системе социального обеспечения в Новейшее время
Реалии начала ХХ века способствовали более быстрому, чем в прежнее время темпу развития системы социальной работы. Этому способствовали, как ни странно, не тенденции мирного и эволюционного развития капиталистического общества, а, наоборот, те аспекты его существования, которые свидетельствовали о тенденциях кризисных и потенциально даже катастрофических.
Во-первых, большее внимание на проблемы бедности заставляло обратить на себя набирающее силу рабочее и социалистическое революционное движение. Этот феномен выражался не только в нарастании, скажем, количества забастовок, но и в постепенной интеграции представителей этих движений в партийно-политические системы развитых государств. (Вхождение в состав правительства во Франции социалиста Мильерана, заметная доля представителей от социал-демократов в Рейхстаге, победа в условиях политического и экономического кризиса после окончания Первой Мировой войны лейбористской партии на выборах в английский парламент).
У традиционных политических сил появился в это время дополнительный стимул для сотрудничества с рабочим движением: в 1917 году побеждает революция в России, в 1918 происходят аналогичные революции (правда вскоре подавленные) в Германии и Венгрии. Политические элиты в этих условиях стремились заполучить средство, которое давало бы эффективный ответ на кризисные ситуации в жизни общества.
Социальная работа, ставшая ранее особой профессией, относящейся к тому же, к довольно престижным видам деятельности, стала вызывать интерес у некоторых общественно-политических течений.
Так, в Германии, профессиональная социальная работа выросла из буржуазного женского движения и буржуазных социальных реформ в начале столетия как типично женская профессия.
В продолжение традиции добровольной общеполезной благотворительности и общественного попечения о бедных в середине XIX века (как сферы деятельности мужчин) к концу XIX – началу ХХ в. появилась тенденция привлекать дочерей и молодых женщин из высших социальных слоев к исполнению «серьезного долга на службе обществу». Зарождающееся феминистское движение использовало эти новые тенденции для собственного конституирования: для женщины благотворительность была одним из немногих поощряемых обществом социально значимых видов деятельности.
Результатом такой заинтересованности стал стремительный прогресс социальной работой. Женщины, занимавшиеся ей вскоре осознали, что социальная работа предполагает и передачу достаточно внушительного объема знаний и коммуникативных навыков, и соответствующее психологическое и моральное воспитание будущего социального работника в духе осознания своего профессионального долга, ответственности за судьбы и отдельных людей, и общества в целом. Передача же соответствующих знаний и морально-психологических установок спонтанно происходить не может.
Осознание этих фактов и подтолкнуло к идее создания специальных образовательных учреждений для социальных работников.
В начале ХХ века деятельница благотворительности и женского движения А. Соломон основала специальные подготовительные курсы, на основе которых в последствии возникла система специального образования. Эта инициатива развивалась в русле феминистского движения и должна была способствовать тому, что получившие специальное образование женщины могли отныне конституировать социальную работу как оплачиваемую женскую профессию в общественных (а также в частных или конфессиональных ) учреждениях социального обеспечения.
Первая мировая война имела при дальнейшем становлении системы социальной работы решающее значение. Возникла военная благотворительность, потребовавшая новых мероприятий и организации социального обеспечения. Таких, например, как социальное обеспечение инвалидов войны, инвалидов и оставшихся без кормильца финансовая поддержка семьи и курирование женского труда на войне, а так же социальное обеспечение детей, сирот и оставшихся без крова и имущества при бомбежке.
Смягчение военной нужды было первоочередной задачей социальной работы. На этом фоне возрастала потребность в подготовленных специалистах. Количество образовательных учреждений – с множеством учредителей, т.е. влиятельных предпринимателей, чиновников и политиков, осознающих важность социальной работы – увеличилось, что было знаком важности социальной работы и этой профессии. И действительно, эта работа в условиях военного времени служила действенным фактором обеспечения перевеса в военном противостоянии.
Осознание властями важности социальной работы в военное время привело к тому, что по их инициативе в 1916 был учрежден «Немецкий профессиональный союз социальных работниц», самостоятельное, независимое объединение с профсоюзным характером, занимающееся профессиональными и общественно-политическими вопросами.
Значение этой организации в глазах правительства становилось особенно существенным при учете роста оппозиционных и антивоенных настроений в стране: в лице хорошо организованной и лояльной системы социальной работы оно приобретало надежного союзника. Тенденции централизации в благотворительном движении развивались и дальше: благодаря объединению социальных образовательных учреждений в «Конференцию социальных женских школ в Германии» в 1917 году были сделаны первые шаги к унификации и государственному признанию профессии.
В связи с этими обстоятельствами можно не согласиться с расхожим тезисом о том, что «Первая Мировая война затормозила развитие позитивных начинаний в сфере общественного призрения и благотворительности».
Востребованность системы социальной работы только возросла в условиях поражения Германии в войне.
В 1920 г. вступило в силу первое государственное положение об экзаменах, в котором было закреплено определение «сестра по благотворительному уходу» и которое предусматривало три направления: охрана здоровья, попечение о малолетних и несовершеннолетних, общее и экономическое попечение. После двухлетнего обучения, сдачи экзамена и последующего стажерского года следовало государственное признание. Этим была создана основная структура подготовки социальных работников на десятилетия.
Таким образом, в европейском контексте социальная работа в Германии оказалась в авангарде: с государственно регулируемым социальным обеспечением, устойчивой структурой оплаты труда, интегрированная в аппарат государственного социального управления и имеющая независимую профессиональную организацию. И не последнюю роль в этом сыграли именно катастрофические события немецкой истории начала ХХ века.
Тезис о ведущей роли социальных катастроф в становлении системы социальной работы подтверждает и пример США – государства, жизнь которого была и в XIX, и в ХХ веке гораздо спокойнее и стабильнее в сравнении с любым из ведущих европейских государств.
В XVIII – XIX веках система социальной работы проходила в США те же стадии, что и в других развитых странах.
этой системы возникают вскоре после победы США в войне за независимость и состоят из тех же элементов, которые известны нам по европейскому опыту. Это – «агентства, организованные и финансируемые местными властями». Государственные организации действовали в соответствии с теми же принципами, что и в Европе, т.е. готовы были оказывать определенную помощь нуждающимся, избегая при этом предоставления денежных субсидий (да и не имея возможности к ним прибегать из-за ограниченности средств). Деятельность властей в этой области часто имела репрессивный характер: человек, который, по мнению мирового судьи, представлял угрозу для общества (в следствии своего злостного нищенства, пьянства или сумасшествия) мог быть заключен в тюрьму наравне с преступниками.
Наряду с этим существовало большое количество частных и церковных благотворительных организаций, действовавших подобно их европейским аналогам. Ближе всего эта система стояла к той, что была принята в Германии: США так же отличались большим количеством вариаций в местном законодательстве и конфессиональной пестротой.
Специфика США в сравнении с Европой в это время определялась прежде всего сравнительно небольшим количеством социально незащищенных людей: как правило, в условиях наличия почти неограниченного количества свободной земли и дефицита рабочих рук обеспечения себя средствами к существованию было доступно каждому.
Другой специфический момент определялся региональными особенностями США. Социально уязвимы были как правило люди, недавно переехавшие в Америку. С самого начала миграционной волны 40-х гг. (В 1845 был аннексирован Техас, в 1846 – 1848 начались войны с Мексикой, которые дали США огромные территории на Дальнем Западе – эти земли стремительно осваивали не только американские фермеры и плантаторы, но и переселенцы из Европы, начавшие прибывать в США в невиданных ранее количествах)
Поначалу помощь им взяли на себя всевозможные землячества и религиозные братства, объединявшие выходцев из той или иной страны. К 80-м же годам в этот процесс пришлось вмешиваться государству. Отношение условно говоря коренных жителей США к пришельцам стало слишком враждебным.
В 1880 г. Конгресс издает закон, ограничивающий возможность въезда в США (въезд был запрещен беглым преступникам, душевнобольным, инвалидам и «потенциальным нищим». Правительство санкционировало так же создание сети «сеттльментов» – мест для временного проживания приезжих, организовало санитарную, образовательную и пропагандистскую работу в них, начал действовать целый ряд программ «американизации» приезжих. Мероприятия такого характера остаются в центре внимания правительства вплоть до нашего времени.
Как отмечает «Энциклопедия социальной работы», забота о материальной помощи была в рамках этой политики второстепенной. Америка была страной огромных возможностей, да и люди переселявшиеся в США, делали это в первую очередь, рассчитывая на улучшение своего благосостояния и нищенствовать вовсе не собирались. По наблюдению авторов этого издания, большая часть американских граждан имела очень приблизительное представление о том, чем же занимаются организации системы социальной работы (стоит сравнить это с ситуацией этого же времени в Англии, где все от мала до велика хорошо представляли себе, что такое, например, работный дом).
И как ни странно, именно в Штатах в конце XIX века появляется, чуть ли не раньше, чем в прочих странах, особая научная дисциплина, изучающая принципы социальной работы – ее называли «прикладная этика» или «христианская социология». Система профессионального образования по этой дисциплине так же возникает в США очень рано.
Размеренная эволюция системы социальной работы сменилась самой настоящей революцией в этой области в 1929-1930 гг. – в начале Великой депрессии.
В начале ХХ из употребления в США исчезает и сам термин «благотворительность» или «филантропия», в повседневный оборот приходит словосочетание «социальная работа». Это терминологическое изменение отражает и изменение действительного положения вещей. В XIX веке профессиональное занятие благотворительностью было как правило уделом богатых людей. В американских условиях она, к тому же была связана в значительной мере с просветительской работой и редко оплачивалась. Организации составлявшие ее систему принадлежали как правило местным общинам или религиозным братствам.
Начиная примерно с 1900 г. заботу о системе социального обеспечения взяли на себя правительства штатов; федеральное правительство все больше стремилось ограничить местные прерогативы в вопросах образования и медицины и подвести их под единые и более высокие стандарты.
В это же время начинается процесс государственной сертификации образования социальных работников, устанавливаются общепринятые стандарты их профессиональной подготовки. Этот процесс, надо сказать, был довольно мучительным и привел к закрытию в 1910 году 2/3 медицинских школ дававших такое образование.
Все эти начинания оказались как нельзя кстати в конце 20-х годов, когда разразилась Великая депрессия. Результатом ее воздействия на социальную систему стала дальнейшая ее централизация и принятие целого ряда федеральных законов, регламентирующих ее деятельность. Главным из них стал закон о социальным страховании, который вплоть до нашего времени является фундаментом, обеспечивающим материальную базу социальной работы.
Основой для этой реформы стала политика «Нового курса», провозглашенного президентом Рузвельтом. Новый курс предполагал активное регулирующее вмешательство государства в экономику и социальную жизнь. Основной целью его было преодоление последствий Великой депрессии и взятие под контроль таких негативных явлений индустриального общества, как, например, безработица.
В США начала ХХ века появляются на свет идеи, которые стали одним из наиболее значимых теоретических обоснований социальной политики новейшего времени – это политэкономическое учение Кейнса.
Несколько подробнее о нем будет сказано ниже. Пока что ограничимся только констатацией одного примечательного факта: кейнсианство также возникает в результате осмысления опыта социальных катастроф, которые Западу пришлось пережить в начале ХХ века. Отправной точкой кейнсианской теории было осмысление реалий послевоенной Европы и критика Версальского мира, как решения, чреватого будущими общемировыми потрясениями. Набольшее же идейное влияние эта концепция приобрела, продемонстрировав свою действенность при ликвидации последствий экономических кризисов.
Подводя промежуточный итог, отметим, что характерной чертой этого этапа развития социальной работы в развитых западных странах стало стремление сделать этот вид общественной деятельности делом общегосударственным. Социальная работа стала рассматриваться в качестве действенного средства преодоления кризисных ситуаций в жизни общества в целом. В тоже время, в достаточной мере эффективным ее результаты еще не были: масштабы социальных катастроф, становившиеся толчками для ее развития были слишком велики. В этот момент еще не наступило время, когда социальное обеспечение перейдет из разряда одного из средств реакции на кризис в иное качество – станет частью слаженной системы социальной политики, направленной на то, чтобы сделать такого рода кризисы и катастрофы принципиально невозможными.